三孩政策背景下低生育率影响因素及对策研究

张艺璇，李爱芹

(江苏师范大学公共管理与社会学院，江苏 徐州 221116)

一、问题的提出

第七次人口普查数据显示，2020年我国新生儿人口数量为1200万，比2019年下降了18%，比放开二胎政策的2016年下降了33%，2020年成为自新中国成立以来新出生人口数量和出生率最低的一年。2021年5月，为解决出生率低的问题，中共中央政治局召开会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措的汇报，审议«关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定»，提出进一步优化政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。早在2016年，我国已经开始实施“全面二孩”政策，但是收效甚微。

低生育率是我国目前要面对的除人口老龄化以外同样重要的人口风险。人口年龄失衡以及空巢老人的出现都是因为我国生育率日益走低。超低生育率一旦形成，就会陆续产生人口萎缩的源头效应、人口亏损的队列效应、人口失衡的结构效应、人口一代更比一代少的代际效应、低生育引致更低生育率的内卷效应。为避免我国面临超低生育率的局面，本文从三孩开放的视角出发，对当前生育水平下降的影响机制进行分析，并提出合理有效的解决办法。

二、文献综述

根据现有文献研究可以得出，中国正式放开生育以后，生育水平没有如预期一般有所提升，反而渐渐地低于更替水平。随后学者通过分析中国人口发展趋势，认为国家放开生育的各项政策控制力越来越衰弱，如果经济、保障措施、保险等因素没有达到人们的要求，也很难通过政策的开展带动人口的增长和人口结构的优化，那么“全面二孩”对于整个政策的调整过程来说只是一个开端。现阶段针对我国生育水平的研究基本都以“全面二孩”为背景，分析民众生育二孩中遇到的问题。风笑天认为影响二孩生育意愿的最主要因素是育龄人群对孩子数目的满意程度，其他因素实际影响都不明显。段美枝认为，实现“全面二孩”政策的预期目标，不仅要放宽家庭生育子女数量，更要完善妇女生育保障制度。

根据文献可以看出了目前大部分研究都是针对生育政策或者生育保障制度的，对民众生育意愿的影响因素的研究相对较少。因此本文以三孩政策为背景，通过分析民众在生育二孩、三孩前要面对的问题，针对这些发现的问题提出相应的解决办法。

三、低生育率的影响机制

(一)职场女性生育后再就业困难

女性在就业市场上原本就存在一定的性别劣势，对于大多数职业女性而言，生育孩子的黄金年龄同时也是事业发展的最佳时期。随着生育政策的逐渐放开，女性自身的个体发展、家庭关系及其职场价值势必遭遇又一次冲击。

生育对于女性来说是一个痛苦的过程，从怀孕的第一天起，她们就肩负着母亲应承担的责任。对于作为生育主体的女性来说，生育孩子不仅仅是一个漫长煎熬的过程，还是一个会对自身发展造成负面影响的过程。在孕期、哺乳期以及长达两年的恢复期里，女性是脱离职场的，这不可避免地使得女性的工作进度受到影响，使其无法像男性那样有连续性的职业发展。并且离开工作环境时间过长，会使得女性不能够适应职场忙碌的环境，工作能力会退化，工作压力也随之增大，女性在工作和家庭中面临的冲突，也是造成中国低生育率的关键因素之一。

女性的就业保障力度的不足，直接导致了育龄女性在生育意愿或是生育行为上的遏制，也严重影响了三孩政策的实施效果。

(二)女性婚育观念产生变化

在我国传统思想的影响下，中国大部分家庭结构更倾向于“男主外、女主内”。当前典型的上有老下有小的“421”家庭结构中，许多女性受周遭舆论的影响以及长辈的要求，被迫放弃自己的事业，在家里相夫教子。女性在家庭内部生儿育女被认为是她们应尽的义务，在这个过程中，就算女性付出了大量艰辛的劳动，也依旧得不到任何形式的经济酬劳。以往民众普遍认为照顾家庭、养育子女是女性应该承担的责任，但是随着时代的发展，双职工家庭逐渐增加，仅由女性承担家庭责任，而忽视男性，使得女性发展受限制，这在一定程度上侵害了女性的权益。当前，大多数育龄女性的观念和心态发生了很大程度的改变，她们更加追求自己的内心想法和生活质量，三十多年来的独生子女政策淡化了传宗接代的观念。

随着我国经济社会不断发展，越来越多的新时代女性开始注重自身的职业发展，而现行的生育政策忽视了作为生育主体的女性所面临的生育与个人发展的冲突，使得女性在自身发展与生育二胎间无法维持一种平衡。

(三)双职工家庭托育困难

随着市场经济改革的推进，儿童照料这项复杂烦琐的工作逐渐家庭化，而现代化进程和家庭变迁，家庭中的时间资源和人力资源的双重短缺使儿童照料功能弱化，越来越多的女性参与工作，当职业女性有了子女，尤其是入园前的子女时，其工作与养育子女之间便形成了一种冲突。

由于现今社会条件下育龄父母大多数为双职工，并且双方家中老人也不一定有条件可以照料，于是会出现一段孩子无人陪伴的空窗期。但我国市场上托育机构参差不齐，大部分机构缺乏明确的管理办法和精准的管理部门。家长对于托育服务质量的要求越来越多样化，间接使得托育机构运营成本加大，如硬件设施建设、师资力量和机构注册登记等。目前政府监管力度不够，致使托育市场鱼龙混杂。行业缺乏统一监管标准，使得市场上存在一些无资质的托育机构，在师资、卫生、安全等方面都未达到正规标准，具有很大的安全隐患。并且由于教育机构门槛高、设置标准不明确等种种因素，很多私营机构很难取得相应资质，较多不规范的教育企业被叫停。

(四)生育保障服务供给不足

生育保障服务作为社会保障的一个分支，具有救济、保险、保障、福利这几项基本功能。并且作为生育政策的配套政策，其更加需要为生育政策做好辅助，但是在生育政策放开的前提下，生育率没有得到明显的提升，根据相关文献研究，这就是生育保障服务措施供给不足导致的问题。比如，在申领生育生活津贴时，部分单位在先行支付部分费用后无法从社会保险经办机构申请拨付，这一现象加重了单位的社会成本，并且也给孕龄妇女或者女性的职业生涯带来不利之处，将造成对女性的职业歧视。

在生育孩子的过程之中，医疗费用无疑是最重要的，而现有的生育医疗费补贴严重供给不足。自放开生育政策以来，从法律法规上解读，职工未就业配偶可按照国家规定享受生育医疗费用待遇。缴纳生育保险的男性的未缴费配偶可得到基本的医疗救助，适当均衡了缴费男女的待遇享受问题，但是目前产前检查费用全部需要自己支付，据不完全统计，国家给付的生育妇女生育医疗费用仅仅能应付正常孕期的基础检查，如果涉及一些必需的筛查或是专家类门诊，费用是远远不足的。

四、提高生育率的对策分析

(一)完善就业保障制度，保证女性就业的合法权益

基于现存有关法律，制定可操作的反性别歧视的法律法规，使得女性平等就业保护有法可依。一方面对于政府来说，应该加大补贴力度，通过减少税收、资金倾斜等手段激励用人单位雇佣女性、约束和引导用人单位积极承担性别平等方面的社会责任，使女性在劳动力市场得到保护。另一方面，社会和企业应提升对女性生育的包容度，鼓励女性职工抓住职业培训机会与晋升机遇，保障女性平等就业的权利，帮助女性平衡生育与就业之间的关系，以降低女性生育的间接成本。

对于职业女性来说，企业不得以害怕承担责任为由辞退女性。对于父母均是独生子女的家庭，在落实三胎政策的时候，必要情况下要考虑到他们不仅要育儿也要养老，需要给予他们一定的补贴。政府需要采取补贴和税收减免等积极的财政政策措施，减轻积极履行女性公平就业的用人单位成本支出的压力；此外，还可以通过纳入诚信体系建设等措施，在资金融通和政府采购阶段为这些用人单位提供更多便利和机会，最终形成鼓励更多用人单位对女性提供更多公平就业机会的良性循环。

(二)关注女性心理，提供社会支持

不管是生育前还是生育后，女性的心理问题一直是人们所忽视的，从家庭和个人角度来讲，为了增加女性的生育意愿，应让男性意识到生儿育女不仅仅是女性一方该承担的责任，父母双方都有着养育子女的责任，也都有照顾、陪伴子女的义务，男性应主动承担起更多的家庭义务，给予女性更多的尊重和照顾，减少女性生育二孩的顾虑。两性关系的重构有利于改善家庭的紧张关系，有利于家庭和谐和生育水平的回升，这样的良性调整可以改变女性个人发展、家庭负担和生育责任之间的关系冲突。

女性自身应提高职业素养以及自信，很多传统思想不仅是外界施加给女性的，还往往是女性自我暗示并自我践行的准则。性别不平等意识的根源是中国传统文化的重男轻女观念和性别认知的刻板印象，要转变中国几千年的传统观念不是一朝一夕就可以达到的，因此国家和社会应该全面加强社会主义文化建设，使男女平等思想主流化，从而提高社会各界的公平意识和社会责任感。要让企业意识到，随着时代的进步，无论什么性别的员工都可以为企业带来收益，除此之外，对女性的人文关怀还可以体现雇主品牌的美誉度和社会责任感，积累企业的无形资本。

(三)加快恢复托育服务体系，提供服务保障需求

政府应兴办和鼓励社会开办值得信赖的托儿所，为生儿育女的家庭提供托儿服务。

首先，提高幼儿教师的文化水平。幼儿时期是建立三观基础的关键时期，幼儿是我国未来社会发展的希望，与国外相比，我国大多数知识人才都流向高校，而幼儿教师多为大中专院校学生，相对来说，其文化素养并不高。有关部门应进一步研究和制定托育人员资格准入标准，规范和要求托育机构从业人员的任职资格和专业标准。提高托儿所教师的基本水准以及工资待遇是改变现有托育系统的重中之重，政府应出资加强对公共教育服务的职业培训和政府监管、有效提升教育的质量，为生育家庭提供更多高质量、普惠的公共教育资源。

其次，完善市场准入机制。提高托育机构办理门槛，从根源上杜绝残次机构在市场上生存，对于已存在的合法托育机构，应设置相关部门对其进行监督管理，营造一个良好的托育市场环境。

最后，企事业单位设置相关育儿假。具体做法可以立足社区，有针对性地提供夜间托管、休息日托管、临时托管等服务。托育服务只是父母教育孩子的一个辅助，它并不能够代表父母言传身教的作用，育儿假可以帮助父母和孩子有更加深入的交流，在孩子成长过程中是必不可少的。

(四)完善生育保障服务供给，提高生育津贴补助

生育医疗费用保障水平直接关系到生育成本问题，政府、企业、个人应该分摊生育成本。我国应借鉴国外经验，积极推进生育保险制度改革，以降低企业雇佣女性员工所产生的生育成本。在医疗生育保障合并的大环境下，改善生育产前检查费用、产后补贴问题，以简化报销流程为前提，逐步将生育产前检查相关费用纳入医疗保险范畴，从根本上降低孕妇医疗成本。完善生育保险、生育就医补贴等保障，增加公益性医疗资源投入，完善医疗保险制度尤其是农村合作医疗保险相关制度，为百姓解决后顾之忧。

根据我国现状，建立多主体的生育保险制度，使国家、社会、企业和个人共同成为缴纳生育保险的主体，稳定的基金支持有助于生育保险的长效发展，可以保障更多的女性在生育和离岗期间维持正常的生活质量和基本的医疗。扩大生育津贴的支付范围，还可以从一定程度上帮助生育家庭缓和养育成本过高的问题，根据生育保险的家庭缴纳情况，进行生育津贴支付，对经济补贴进行合理分配。生育行为是夫妻双方共同承担的，所以生育生活津贴的供给也应该考虑性别的均衡性。