国有城投企业集团以风险防范为导向的内部控制探讨

秦福强 青岛城阳市政开发建设投资集团有限公司

引言

弄清城投公司的资产来源是风险分析的前提，国内城投公司主要资产来源分为三大类：一是政府注入的市（区）属物业、房产及公用事业资产等；二是城投公司在承担代建项目投资的过程中形成的资产，既包括市（区）政设施等纯公益性资产，也包括园区物业、公租房、管廊等可以产生收益的资产；三是土地资产，主要来自地方政府注入。上述资产中土地规模最大，情况相对复杂，但也是城投公司后续利用价值最高的一部分资产。随着国有企业风险管理理念的不断深化，以风险防范为导向的内部控制制度也应该随之构建并进一步贯彻和落实。新形势下，国有城投企业集团的发展所面临的各类风险渐趋白热化，为了加强风险管理的效果、提升风险管控的水平，国有城投企业集团应该从风险管理的源头着手，构建以风险防范为导向的内部控制制度，以此规范风险管理和内部控制制度，全面提升集团内部管理效率和水平。

一、当前国有城投企业集团内部控制存在的问题

（一）缺乏良好的内部控制环境

要保障企业内部控制制度的有效运行，企业集团应该认识到创设良好的内部控制环境的重要性，良好的内部控制环境能够在一定程度上帮助企业强化对于自身内部的管理，进一步提高企业经济收益。但是当前，国有城投企业集团在内部控制环境建设方面还存在不足，间接导致企业内部管理受到一定影响，主要表现在：一是内部控制意识薄弱，内部控制环境建设的措施不得力，相关企业相关领导人没有意识到内部控制对于企业管理以及发展的重要作用，致使相关内部控制管理力度不强；二是尚未形成内部控制的企业文化；三是风险防范和风险管控意识不强，企业工作人员在面对风险问题时难以有一定的风险应对能力，导致企业可能发生一些不必要的经济损失。另外，有些国有城投企业集团仍然将管控的焦点集中在业务和项目管理方面，不太关注内部控制环境的创设，对应的内部控制组织机构也没有设立，相关内部管理工作也不到位。还有些国有城投企业集团财务风险管控意识不强，也影响了内部环境建设的效果。因此，国有城投企业集团要持续推进和加强内部控制工作，还应该在创设内部控制环境方面进行强化。

（二）缺乏灵活的风险管理制度

对于国有城投企业集团而言，在对待风险管理制度构建方面还缺乏足够的灵活性，难以发现潜在的风险问题，对于已出现的各种风险难以有与之相对应的风险措施以能够进一步解决问题。首先，国有城投企业集团对风险的认识比较片面。由于国有城投企业集团仍然有很多资金主要来源于地方政府的拨款或者补贴，因此，对于其内部的资产风险的认识还不够全面，缺乏相应的风险防范意识，也没有制定基于风险防范和管理的内部控制制度体系，这些都不利于风险管理制度作用的发挥；其次，有些国有城投企业集团在风险管理方面的经验比较匮乏，甚至有的城投企业并没有建立相应的风险管理制度，即使有相应的风险管理制度，但是也仅仅是流于表面形式，对应的风险管理制度在实施的过程中其实效性较低，很多流程都没有经过合理性和科学性地研究和探讨，在实际工作中甚至会直接照搬其他相关单位的风险管理制度，这样就会导致风险管理制度的僵化，难以与自身企业集团的管理制度进行关联，致使风险管理制度与实际的风险控制工作脱节；最后，国有城投企业集团在风险预警和应对策略方面还有待加强。一方面，国有城投企业集团没有形成科学、全面的风险评估机制，往往在风险认识程度方面不够深入；另一方面，国有城投企业集团所制定的风险管理和控制措施严谨性有待提高，部分下属部门和单位常常因为风险管理制度的不完善而导致经济损失。

（三）缺乏完善的信息与沟通机制

从内部控制工作的内涵角度来说，信息与沟通机制在城投企业的内部管理过程中发挥的重要作用是不容忽视的，其能够有效地提升内部数据信息的处理速度，提高企业内部的工作效率。但是当前有些国有城投企业集团所构建的内部信息与沟通机制在效果发挥方面不太理想，对城投企业后续的发展难以起到一定的推进作用。国有城投企业集团之所以出现沟通不畅的问题，其主要原因体现在企业集团内部信息沟通渠道不畅、信息沟通质量不高以及信息沟通机制缺乏合理规划等方面。一方面，国有城投企业集团当前所构建的内部信息沟通机制单一性比较显著，缺乏多样化的信息获取渠道，因此容易导致信息传递过程中时常出现信息失真的现象；另一方面，国有城投企业集团没有对信息与沟通机制的运转进行统一规划。企业集团在业务流程设计上没有充分考虑到财务管理系统的匹配性，容易导致二者之间出现隔阂问题；同时企业集团其他相关部门在信息与沟通机制中的角色定位也没有完全明确，信息孤岛和信息过载的情况时有发生。由此可见，企业集团内部对信息的利用与共享程度还有待提高，尤其是随着时代的不断进步和互联网的快速发展，传统的信息数据方法已经难以满足现有的城投企业发展的需要，这些都不利于企业集团内部控制工作的有效开展。

（四）缺乏科学的资金管理制度

首先，国有城投企业集团现阶段所采用的资金报销与支付工作有待加强。对于企业集团内部资金管理上的缺漏，往往容易导致内部日常报销和支付制度方面的问题，究其原因还是在资金管理制度方面缺乏严格的业务流程和管控制度。一旦企业集团出现这类状况，就可能会引发部分集团内部员工铤而走险，常常表现为用违规违法报销的方式进行非法报销，这样不仅导致国有财产的损失，也严重影响了企业集团内部控制工作的效果。其次，国有城投企业集团在资金支出方面缺乏科学的规划。有些国有城投企业集团在资金支出环节主要参考具体事项的开支所需额度，缺乏提前的支出规划编制，这样容易导致资金支出的混乱和浪费。再次，国有城投企业集团缺乏科学性的资金分配制度。有些国有城投企业集团虽然很早便制定了资产管理相关办法，但是随着外部形势和内部条件的变化，有些管理办法和制度已经明显不适应当前的需要，使得其在应对新问题、新情况时难以发挥其应有的效应。同时国有城投企业集团由于自身的不断发展和壮大，使得企业集团对人力资源的需求逐渐增长，但是与人力资源匹配的资产分配制度难以跟上人力资本增加的幅度，从而导致不匹配的现象十分显著。最后，国有城投企业集团在资产核算制度方面滞后性比较典型。有些国有城投企业集团所选聘的资产管理人员自身专业素质不过硬，没有深刻理解财务会计工作的内涵，特别是缺乏资产核算方面的专业知识，从而导致企业集团内部资产核算工作缺乏合理性和科学性，对于企业集团的资产盘点和报废等工作影响较大。同时还会导致企业集团在购置新资产方面缺乏完善的登记程序，甚至还会导致部分资产因为时间的拉长而错过了盘点的黄金阶段，影响了资产核算工作的效果。

二、以风险防范为导向的国有城投企业集团内部控制优化策略

（一）优化企业内部控制环境

结合国有城投企业集团内部控制工作的实际情况来看，企业集团应该首先从建立和健全岗位责任制方面入手优化企业内部控制环境。对于国有城投企业集团内部管理具体事项，应该依据财务管理相关标准进行细分，企业集团应该根据自身情况将这些管理事项分解为交叉事项、指定事项和专职事项，然后理清三类事项之间的关系进而匹配对应的管理部门。例如，国有城投企业集团财务管理与业务管理之间的相关事项可以定义为交叉事项，那么就应该结合交叉事项的特点将部门和人员的责任进行落实。其次，国有城投企业集团应该以风险防范为导向营造内部控制文化环境。在具体工作中，要突出以人为本的内部控制思想，将责任人在内部控制工作中的核心地位和作用凸显出来，并且保障企业集团项目质量管理与内部控制工作的协同性和一致性，切实加强内部控制工作的认同感和执行力，从而明确其他相关部门在内部控制体系中的责任，调动其参与内部控制工作的积极性和主动性。最后，国有城投企业集团还应该对内部控制的自我检查和内外部审计机制进行优化，保障内部控制体系与环境的匹配度，提高内部控制工作的效果。优化企业集团内部控制环境，要求企业集团应该在内部控制工作全面覆盖之后进一步加强内部控制工作的深度和力度，合理匹配内部控制体系与企业集团业务流程，将内部控制体系的实施和监督效果发挥到最大化。

（二）改进风险管理制度

风险管理在城投企业内部的管理过程中发挥着巨大的作用，因此，企业领导人员应当对其充分重视起来，并带领工作人员做好企业的风险应对和管理工作。首先，国有城投企业集团应该充分认识到风险管理制度在内部控制工作中的作用，强化各部门、人员的风险管理和控制意识，将风险意识内化于心，构建风险管理全员参与机制并贯彻和推进，进一步强化企业对于风险管理的管控；其次，国有城投企业集团还应该在充分了解自身实际情况和发展需要的基础上构建和完善风险预警和应对机制，要针对企业集团所遇到的各类风险事件进行系统性的评估和分析，探索和创新风险预警方面的有效措施，做到有效防范和及时应对各类经营风险，将既定的风险管理制度有效地运用到实际的风险管控工作过程中，在风险发生时，确保企业能够有及时应对的能力，避免由于风险问题对企业造成一定的经济损失；最后，国有城投企业集团应该强化内部员工的风险管理素质和技能，通过定期开展培训提升风险管理相关人员的业务知识和技能，通过持续的学习和训练不断提升内部控制相关人员的专业性，提高工作人员对于企业各类突发风险的应对能力，有效发挥专业人才在风险预警和风险应对过程中的能力和作用。

（三）完善企业信息与沟通机制

国有城投企业集团要提升内部控制工作的效果，就应该从信息与沟通机制的完善方面进行贯彻和落实。首先，国有城投企业集团应该将信息与沟通机制的职能以部门的形式独立设置出来，将信息系统与技术管理在内部控制工作中的重要性凸显出来。企业集团应该保障信息与沟通机制的正常运转，让其为经营决策提供科学的信息依据，以此提升企业集团决策的效率和效果；其次，国有城投企业集团还应该关注信息安全问题，在优化和改造现有信息与沟通渠道的基础上，重点围绕与上下级沟通、平行沟通相关联的内容，合理对接企业集团业务流程与财务管理工作，促进信息与沟通机制效能的有效发挥；最后，国有城投企业集团还应该以网络安全为导向建立多层次、多角度的信息安全管控系统，保障信息与沟通机制中的软硬件设施的性能得到最大程度发挥，同时要定期监测现有信息系统中的软硬件设施，有效保障其正常运行。例如，国有城投企业集团可以构建ERP信息管理系统，将网络数据收集、分析和处理过程进行集成，然后利用ERP系统有效融合企业集团的购销业务、采购管理、库存控制等工作环节，将供产销一体化的效果凸显出来，为内部控制工作的推进提供可靠的信息依据。

（四）健全资金管理制度

现阶段，城投企业的资金管理问题也是内部控制过程中需要面对的问题之一，结合当前国有城投企业集团在资金管理制度方面的问题，对其针对性地提出以下几点有效的措施：一方面，国有城投企业集团应该对内部各项财务支出与收入情况进行如实记录，贯彻和落实资产核算、盘点工作，严格遵守国家相关法律和规定处置和分配各项资产和财产，通过财务报表如实反映企业集团内部资产管理现状，加大对于城投企业的资产的披露程度，以便对企业的资金现状进行有效的管理，能够顺利进行后续的相关项目和活动。另一方面，国有城投企业集团还应该对项目资产管理制度进行优化，对于不同类的资产进行分类。在各类项目的推进和实施过程中，相关工作人员要预先制定科学的投资计划，主要参考项目开展之前所收集和分析的各类信息和数据，将其作为项目资金使用的科学依据，以及为重大决策的确定做好相应的资金数据支撑。另外，国有城投企业集团还应该逐渐提升资金的使用效率。由于城投企业大部分是由国家进行财政拨款而开展相关活动，因此企业应当加强对于资金使用的监管，特别是国家财政所拨付的财政资金的使用情况，应该根据内部资产管理制度进行细化和分解，加强对于企业成本的控制，有效发挥财政资金的扶持功能，提升企业集团资金使用效率。

结语

国有城投企业集团是国有经济发展进程中的主要力量之一，其管理效能和内部控制水平影响着国家和地方经济建设的水平。因此，国有城投企业集团应该加强内部控制工作，突出风险防范在内部控制工作中的导向作用，建立和健全内部控制制度和风险管理制度，正确看待当前工作中所存在的问题，积极探索和创新内部控制工作思路和路径。