农村基层协商民主实践形态检视与发展路径探析——基于对全国36 处案例之分析

吴文旭，吴业苗

（南京师范大学公共管理学院，江苏 南京 210023）

一、问题的提出与文献综述

农村基层协商民主是指在中国共产党领导下，农村自治组织、社会团体及村民个体围绕涉及村民自身或集体权益的各项村庄公共议题，依法、有序、公开、平等开展广泛讨论、对话磋商、民主决策的一种民主政治模式［1-2］。党的十八大报告首次提出“要健全社会主义协商民主”，把“协商民主”摆到了我国民主政治发展的重要位置，并且指出要“积极开展基层民主协商”。十八届三中全会进一步要求，要“推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主”。2015 年2 月，中共中央颁布了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），为我国协商民主建设提出了一套较为系统的指导框架，建议“稳步推进基层协商”“推进行政村协商”“积极探索村级协商形式”［3］。进入新时代，党和国家更加关注我国协商民主建设问题。党的十九大报告强调，要“推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”［4］38。特别是十九届五中全会后，“完善基层民主协商制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”被纳入到《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》之中，全过程人民民主的精神要求进一步形塑农村基层协商民主的实践样态。这充分表明：不断健全基层协商民主仍是发展人民民主的重要举措，是建设社会主义现代化强国的应有之义。

《意见》将我国协商民主规范地划分为七大领域，基层协商是重要领域之一，而村级协商是基层协商的重要方面。近年来，学界围绕我国农村基层协商民主的内涵特征［5］、时代价值［1］、社会心理基础［6］、路径选择［7］等方面进行了广泛探讨。就最新研究动态而言，一部分学者开始关注村级协商的公共理性培育问题，如张仲涛、胡贵仁等［8-9］；数字与网络治理视域下村级协商民主技术更新与实践创新问题，如邹卫中、伍俊斌、蔡栋等［10-12］；党组织在村级协商民主过程中的地位与作用问题，如魏程琳、张师伟等［13-14］。综上所述，正如约翰·德雷泽克在其《协商治理的基础与前沿》一书中对新世纪协商民主理论研究趋势四大转向的敏锐洞见，中国农村基层协商民主研究也越来越关注体制机制建设、实践反思以及经验案例总结与推广。基于此，本文对我国农村基层协商民主实践现有典型案例进行剖析，归纳我国农村基层协商民主实践的共同表征、方法程序与现实问题，并深入探析我国农村基层协商民主发展的可行性路径，以期对我国协商民主理论发展与政府决策有所裨益。

二、典型案例描述与分析框架建构

学界普遍认为，在协商民主理论传入中国之前，中国就已经出现了诸多协商民主实践。抗战时期，党在政治联合和政治谈判方面率先展现了民主协商的效力；新中国成立以后，民主协商作为政治咨询存在于两会制度和民主表达之中。20 世纪90年代，随着社会主义市场经济的建立，乡村秩序面临深刻的解构与重组，民主协商开始作为治理机制嵌入我国农村基础治理场域［5］。我国农村基层协商民主不断发展，至今已经探索出了一批务实有效的中国特色农村基层协商民主实践模式。通过对现有案例的深入剖析，尝试总结出一套具有宏观普适性的理论分析框架，或将有助于我国农村基层协商民主发展相关问题的进一步研究。

（一）典型案例描述

笔者通过文献查找、媒体报道、实地调研等多种方式，共收集到来自全国的36 处案例。其中，东部地区12 处、中部地区14 处、西部地区10 处，抽样数量空间分布较为合理，代表性较高。通过对每个案例进行信息归纳并进行单独编号和分析比较，囿于篇幅，下面主要选取了三处典型案例（见表中带★号者）详加描述，见表1。

表1 农村基础协商民主实践案例

1.“敢说话”：浙江温岭扁屿村“民主恳谈会”

浙江温岭的民主恳谈制度肇始于1999 年，目前已经形成了较为制度化的基层协商民主体系。扁屿村这一案例见何包钢2014 年刊于《中国政治学研究》的文章，该文详细记录、分析了这场发生于2006年的协商民主试验。扁屿村位于温岭市泽国镇近郊，随着城镇化的快速推进，村庄原有的政治、经济、社会、文化秩序被逐渐打破，土地租赁替代农业生产成为村民主要收入来源，工厂、企业的迁入以及外来人口的急剧增加使得治安、生态、卫生、健康等问题日益凸显，这些问题成为了“民主恳谈”的潜在议题。这场协商民主试验坚决破除“象征性协商”“操控性协商”的痼疾，坚持平等、开放、尊重、代表原则，在兼顾随机抽样和样本代表性基础上抽取了来自本村不同阶层、界别的85 名代表，以民主恳谈会形式讨论本村有关外来人口管理、年度发展计划、环境卫生以及造林事务等议题。民主恳谈会有一套完备的程序：（1）确定一个具体讨论议题；（2）村干部宣布恳谈会开始并致嘉宾欢迎辞，然后离场；（3）将代表划分成若干小组，每组从外面聘请一位高素质协调员来组织讨论；（4）进行历时1 小时的分组讨论；（5）进行历时1 小时的全体大会，每组抽取两名代表发言，村干部列席旁听；（6）将代表发言全部整理在案。从扁屿村的基层协商民主实践结果来看，村民代表极为珍视这种“开口说话”的参与机会，这不同于以往的政治学习和象征投票。经过村民代表审慎讨论而提出的意见，会有效影响决策者的政策偏好。

2.“广参与”：山西芮城西关村“户代表会议制度”

西关村与中国大多数建制村一样实行村民代表大会制度，每10 户产生一个村民代表。后来，村两委逐渐发现这种形式存在代表性不足等弊端。因此，从2011 年开始，西关村开始探索一户一代表的“户代表会议制”，全村共选出219 名代表，扩大了基层协商民主参与范围。户代表会议每月25 日定期召开，议题包括村庄发展计划、村规民约制定、财务管理、征地拆迁安置方案等诸多方面，做到提早公开会议程序、规范议事程序、保证60%的参会率和票决通过率。“户代表会议制”议题产生步骤如下：（1）村支部会议提出议题；（2）分别召开村干部讨论会、党员讨论会、老年会议审议村支部提出的议题；（3）召开村民户代表会议，讨论、审议和表决上述议题。户代表会议的议程主要包括：（1）教育集中学习；（2）村两委、党小组及相关协会组织负责人分别汇报本月各项村务；（3）村主任总结安排；（4）分组讨论。西关村“户代表会议制”基层协商民主实践成效显著，加速了村民自治进程，促进了农村和谐稳定发展。

3.“能决策”：江苏连云港海州区“三会村治”模式

随着农村经济社会快速发展，农民法治意识、民主参与意识和权益保障意识明显增强，传统村级治理模式也表现出两委工作“两张皮”、村干部权力缺乏有效监督、村务公开流于形式等问题。在此背景下，海州区积极探索村级基层民主协商创新形式，提出了“三会村治”模式，亦称“一委三会”。具体来讲，就是在村党支部的领导下设立村民议事会、村民监事会和村民委员会，分别行使协商决策、具体执行和监察督办权力，其核心就是党领导下的权力分立。村民议事会由村党支部书记任主席，成员由1 名党支部委员和14 名村民代表组成；村民委员会延续以往组织架构和执行职能；村民监事会成员由1 名党支部委员和2～4 名村民代表组成。“三会村治”模式有着严格的工作程序：（1）党支部综合考虑上级要求、村民建议和村情实际，集体开会讨论提出议题草案；（2）村民议事会协商讨论议题并做出决策；（3）村民委员会落实村民议事会决策；（4）村民监事会对整个决策执行过程进行监督。海州区“三会村治”模式切实提高了村民的法制意识、激发了广大村民依法自治、民主参与的热情，极大地改善了党群、干群关系。

（二）分析框架建构

1. 农村基层协商民主一般运行过程

通过对以上实践案例的深入分析，结合我国农村实际，总结出我国农村基层协商民主实践的一般实施过程，即准备、组织、商议和输出四个阶段。在准备阶段，最主要的工作是议题与代表人选的确定。目前我国采用的代表推选办法有：简单随机抽样，如詹姆斯·菲什金“协商民意测验”法的应用；分类比例随机抽样，如浙江温岭扁屿村的这场民主试验；按户进行抽样，如山西芮城西关村的“户代表会议制度”、黑龙江铁锋区扎龙村的村民议事协商民主推进制度、广西贵港市金沙村的屯级“一组两会”协商自治制度等。议题（议案）确定的方式有：村党支部集体研究提议，如江苏连云港海州区的“三会村治”模式、内蒙古开鲁县的“532”民主决策监督管理机制；村民自下而上提议案，如江西鹰潭市村民的事务理事会制度；村两委共同研究提议，如安徽全椒县的村民理事会协商平台。在组织阶段，要确保代表数量的合法性以及确定主持人和旁听者。不少地区对会议召开所需参会人数比例进行了严格规定。如江苏邳州市村级“四权”建设工作机制要求村民代表实际到会人数必须达80%以上；一些村庄会进行会前宣传动员，有的还明确要求村干部不能参加分组会议、会议主持人应当是外来专业人士、普通村民和上级监察人员可以列席旁听。在商议阶段，必须要有一套完整的、可依据的程序，会议议程及相关注意事项都以村规民约或实施办法的形式固定下来。在输出阶段，主要考量会议共识的达成效果以及共识对决策者政策倾向的影响。

2. 四个衡量维度与四对内生张力

农村基层协商民主在“准备—组织—商议—输出”的运作过程中，存在着与之对应的四个衡量维度，即代表性、参与度、制度化与影响力。代表性权衡的是所推选代表是否能够充分代表全体村民，协商议题是否具备足够的公共性；参与度考察代表参与意愿与会议需求的匹配度；制度化反映整个商议过程的有序程度；影响力指的是协商共识的效力大小。现实地看，每一维度都充斥着一对矛盾，从而织就出四组张力网，即少数—多数、自发—动员、有序—无序、决策—咨询。由此可以建构出我国农村基层协商民主实践的普适性系统框架，如图1 所示。在民主协商准备阶段，设计者理想地认为所推选的代表能够完全代表全体村民的意志、所提议题（议案）完全符合全体村民的共同利益，但实际上代表性的衡量仅能被规定在少数和多数之间而非全部。因此，本阶段所面对的状况表现为少数—多数张力。在民主协商的组织阶段，组织者通常高估了代表的参与意愿。由于前一阶段所提议题（议案）或推选代表的代表性不够理想，导致某些议题可能与某一部分代表的利益关联较小，就会大大降低这一部分代表的参与热情，从而影响到参与度。因而，本阶段设计者需要评估参与者的自发性以及自我的社会动员能力，通常表现为自发—动员张力。在民主协商的商议阶段，受会议时长、代表素质等因素限制，加之议题本身繁杂，往往容易造成“自说自话”“漫无边际”等混乱现象。因此，本阶段设计者需要运用一定手段规范正式的协商过程，通常表现为有序—无序张力。

图1 农村基层协商民主实践运行系统

在民主协商的输出阶段，如果前几阶段的状况足够理想，就会得到一个相对合理的结果（共识）。因此，设计者需要权衡的是这个结果所具备的效力，即协商结果是否会对决策者的政策偏好产生直接性的、决定性的影响，抑或仅仅是一种政策咨询渠道，通常表现为决策—咨询张力。

必须指出的是，农村基层协商民主实践运行系统是一个复杂、多层的复合体系，各个子系统之间具有高度的关联性，不能孤立地、片面地来看待。这个系统提供的只是一般性的组织与评价思路，因此，设计者在运行模式的设计过程中应当充分结合当地实际。例如，在中国农村现实条件下，并不是代表性和参与度越高，最后得出的结论就越合理。

三、农村基层协商民主实践形态检视：特别突出的几个问题

将全国36 处农村基层协商民主实践案例置于四个衡量维度中，分为高、中、低三个等级，如表2所示。结果表明：中国农村基层协商民主建设已经取得初步成效，有许多成功经验值得借鉴和推广，然而整体上尚处于初级发展阶段，基层协商民主仍存在一些特别突出的问题。

表2 农村基层协商民主实践案例评价

（一）协商机制过于繁琐，极大降低协商效率

研究案例范围内，各地基本上建立了较为完备的协商机制。然而，在实际操作过程中，制度规定往往流于形式，显得过于繁琐。例如，某些地区仅仅在准备阶段就要召开数次会议来分别提议、讨论和修订议题（议案），在会议有限时间内安排政策宣讲、报告会等一系列复杂内容，一个议题（议案）往往需要经过多个村级组织的审核才能最终形成决议。就我国农村的基础现状而言，推行“完全脱产协商”“权力制衡机制”或建立“常设会议”的设想是不切实际的。其原因有二：（1）由于城镇化快速推进，农村“空心化”越来越严重，农村留守人口主要是老人、妇女和儿童，其政治参与意愿和素质都较低；（2）目前我国大部分农村地区仅仅刚脱离绝对贫困线，传统农耕生产依旧是农村居民维持生计的主要方式，使其无法或根本不愿投入更多时间成本参与协商会议。因此，如何能够设计出一套既简单易行、契合实际又能提高协商效率的机制，便成为了我国农村基层协商民主可持续发展的关键。

（二）盲目依赖投票表决，忽视理性讨论作用

“在决策方式问题上，协商民主注重的是讨论而不是投票，尽管它并不反对在共识无法达成时举行投票的必要性。”特别是在农村这样一个微观政治领域中，协商参与的主要目的是讨论和决定涉及农民自身利益的各项公共政策，而不是选举领导人。一些地区在农村基层协商民主制度设计当中盲目依赖于“一人一票”的投票表决，“事事投票，时时投票”，最终效果适得其反。中国农村作为一个传统的乡土社会，有其内生的道德秩序。仅仅靠简单的投票表决方式，很可能导致严重的“二元对立，人情割裂”，容易忽视少数人的利益，产生投机行为，不利于农村社会的和谐与稳定。因此，如何发挥理性讨论“弥合分歧，达成共识”的作用至关重要。

（三）行政权力过度介入，难以调动村民自觉

虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》明确禁止上级政府干预村民自治，然而在实践过程中，政府行政权力往往容易超越自身权限，介入到农村治理中去。主要表现为：派遣干部入村主持协商会议，左右协商结果，干预村级自治组织工作，插手各项村级事务的管理。这些做法不仅会加重政府自身的行政负担，增加治理成本，更严重抹杀了村民参与村庄公共事务的自觉性。梁漱溟在其《乡村建设理论》一书中认为，中国农村想要振兴，只能靠农民自己积极自救。这里的“自救”主要指的是农民要自发团结起来，转变“等、靠、要”等思想痼疾，组建农村自治组织进行自我管理和服务。通过实际调查发现，目前农村基层协商民主参与度普遍较低，特别依赖党员干部进行充分的会前动员。农村政治参与文化始终培养不起来，使得农村社会越来越趋于政治僵化，农村基层协商民主难以得到真正落实和有效推进。

（四）协商后续保障不足，决策难以落到实处

通过协商会议充分讨论所达成的共识性决策是否能够真正落到实处而得到较好执行，也是衡量农村民主协商实效的重要维度。一些学者认为协商民主的可贵之处不在于其结果如何，而在于协商过程中参与者所获得的公共事务参与满足感以及参与素质、能力的迅速提升，这未免过于理想化。中国农村区域广阔，村庄密布，农业人口众多，农村公共事务繁杂，利益趋于多元。引入民主协商模式最主要的目的是为农村公共事务决策提供创新途径，以期能够既满足大多数人的利益需要，又充分考虑到少数人的合理要求，促进农村政治、经济、社会、文化各项事业稳步发展。然而，在农村基层协商民主机制的实际运行过程中，往往还存在着“人走茶凉”的现象。具体表现为：今天一小会，明天一大会，讨论很热烈，但会后无人抓落实，没有相应的组织机构有力督促决策的执行。这严重打击了村民对于农村基层协商民主制度的信心，降低了村民参与民主协商的积极性。

四、农村基层协商民主的发展路径探析

党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。农村基层协商民主就是要将广泛的协商讨论置于决策之前和决策实施之中，使得村民的意见能够贯穿于决策执行的始终。”［15］结合我国农村实际情况及以上几点特别突出的问题，笔者认为，目前我国农村基层协商民主发展应当从以下几个方面着手：

（一）认清党在农村的特殊政治定位，突出村党支部的政治整合功能

在我国，社会主义建设各项事业都离不开党的领导，党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。因此，我国农村基层协商民主要取得长足发展，就必须认清党在农村的特殊政治定位。现实地看，每个行政村的党支部应当成为该村民主协商机制的设计者和整个协商过程的动员者、维护者和监督者，这对村党组织及党员体系的政治整合能力提出了更高的要求。例如，江苏连云港海州区的“三会村治”模式就构建了村党支部领导下议事会决策、村委会执行、监事会监督的模式。由此发展出的村党支部政治整合式的农村基础协商民主模型，如图2所示。

图2 村党支部政治整合式农村基层协商民主模型

该模式对纾解当前农村基础协商民主的突出问题具有积极意义。一方面，基于古德诺政治与行政二分的理解，村党支部作为行政村的政治核心，肩负着村庄政治整合和维持政治秩序的使命，但村党支部不参与民主协商的具体的讨论、决策和执行，只是进行制度设计、维护以及对整个协商过程进行监督与合法性评估，必要时可以为民主协商提供议题（议案）或相应的指导服务；另一方面，在行政场域，主张在村民委员会的基础上进一步设立专门的监督机构（村监委会制度已经开始推行）和专门的协商机构，使得村庄治理体系结构更加多元。如此，不仅能够实现从“以选举村民委员会领导班子的聚合式民主”向“注重讨论与审慎决策的协商民主”转变，回应当前农村基层协商民主实践盲目依赖投票表决而忽视理性讨论作用的问题，而且能够提升村监委会的地位，充分保障民主协商的决策得到落实。

（二）激发新乡贤和社会组织中坚作用，实现从行政化向行政吸纳回归

引入行政化和行政吸纳概念，实则是在讨论农村基层协商民主系统外部干扰的问题，即这个闭合的系统与上级政府的关系问题。毋庸置疑，行政化异化了农村基层民主自治，表现为上级政府行政强制力广泛介入村庄治理，村民自治文化难以形成，村民的自觉性难以调动，极度掣肘了村级民主协商的运转。行政化显然偏离了国家对于农村自治的治理预设，既往的农村治理实践表明，国家给予农村的自主空间有多大，农村经济社会就有多大的发展［16］。然而，在我国农村基层协商民主的早期发展阶段，村民的参与积极性和参与素质较低、协商质量往往不高，如若去行政化后再失去上级政府和村委会的行政权力推动，村级协商更难以存续。因此，国家要进一步推进农村基层协商民主，应当从行政化趋势回归到行政吸纳上来，吸纳新乡贤和其他社会力量主导村级协商。新乡贤一般是指“生于斯之，且有功德于乡里者”的一批精英群体［16］。这些人要么积累了一定的财富，要么掌握了较多的文化知识，要么习得了专门的技能，要么具有了较高的德望，是推动农村基础协商民主运转的中坚力量。进一步推进农村基层协商民主制度建设必须激发广大新乡贤主动担当作为，运用他们的知识、眼界和经验带动更多村民参与民主协商，实现“关键少数”的乘数效应。

（三）不断完善相关制度与技术方法，持续提升农村民主协商的效率

受地形不同、风俗各异、民族多样等因素影响，中国农村形态呈现出较高的异质性，这意味着农村基层协商民主模式没有统一的样板。从国家层面的顶层设计来看，也只是进行了一般原则性的规定，缺乏具体的制度设计。广大农村地区必须结合区域实际，在法律框架内持续探索行之有效的民主协商创新模式，要注重运用先进的协商技术与方法，如“协商民意测验”“罗伯特议事原则”等，不断提高民主协商的质量。在数字化时代，还要充分运用网络开展网络协商，如网上报名系统、开展网络会议、村级民主协商网站的建设等。大数据的联通性和可视性能够提升网络协商民主参与程度，提升协商效率；大数据时代的思维方式能够提升公民政治参与的理性化程度［17］。以此充分回应当前农村基层协商民主实践协商机制繁琐、效率低下的现实问题。

五、结论与讨论

协商民主理论发源于20 世纪80 年代的西方，21世纪初才传入我国。这里要强调的是，在我国协商民主发展实践中不能直接照搬西方的理论。必须看到，中国的协商民主根源于中国传统的“天下为公、兼容并蓄、求同存异”［18］的政治思想，扎根于“众人的事众人商量”的数千年民主协商实践当中。也就是说，中国的协商民主实践是先于西方的协商民主理论发展的。本文通过对全国36 处基层协商民主实践案例的分析，总结了我国农村基层协商民主的一般运行过程、基本的衡量维度、内生张力和现实问题，并尝试提出了未来的发展路径。当然，由于样本数量不足、作者水平有限，本研究仍然存在许多不足，期望后来的研究者能够继续进行深入研究。这里提供一些方向：（1）党的组织及广大党员如何在农村基层协商民主中发挥作用，其政治地位、工作内容、运作方式、配套制度都值得进一步研究；（2）行政权力与村民自治之间的关系，上级政府是否应当主导或干预村级民主协商，这也是一个值得研究的方向；（3）协商技术的应用和网络协商治理的推广，其运作方式、发展路径和配套体系的建立，还需要进行进一步的探讨。

农村基层治理是一项复杂而系统的工程，不断优化农村基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键内容。对标乡村振兴战略提出的“治理有效”要求，本研究结论的贡献在于：村党支部领导下决策、执行、监督分离的多元权力架构为村级协商治理提供了良好的组织保障，行政吸纳策略为村级协商治理提供了坚实的主体基础，制度与方法的完善为村级协商治理提供了高效的运行手段。总之，农村基层协商民主作为推动中国农村政治变革的新生力量，植根于中国农村传统社会文化的沃土，充分契合了中国特色社会主义民主政治建设的要求。不断健全农村基层协商民主是发展人民民主的重要举措，关乎中华民族的伟大复兴。

注释

（1）国外协商民主（Deliberative Democracy）实际更应当被译为审议民主、审慎民主或商议民主，这与十八大报告英文版的协商民主（Consultative Democracy）表述不同，有学者认为“Deliberative Democracy”和“Consultative Democracy”是协商民主的不同形式罢了。相关论述参见金安平、姚传明《“协商民主”：在中国的误读、偶合以及创造性转换的可能》一文和谈火生《协商治理的当代发展》一书，本文统一表述为协商民主。