构建“积极老龄化”立体养老服务体系

文/中欧国际工商学院院长 汪泓

由于我国1949 年—1970 年的第一、二波婴儿潮正逐步老龄化，而上世纪80 年代计划生育政策使得新生人口数量骤降，未来20 年中国老龄化进入加速期，预计2030 年60 岁以上人口占比将接近30%。老龄化的人口结构带来了巨大的投资机会，按照60 岁以上老人目前2.67亿人来计算，保守估计，需要医疗护理等高端养老服务的人群约为5000 万左右，所有老人所需要基础消费和必要医养服务费，以及失能失智老人所需要的专门护理服务费，养老服务业市场空间近40 万亿元。

养老服务市场取得实质性进展

我国聚焦老年群体“急难愁盼”问题，有效满足老年人多层次、多样化养老服务需求。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确目标养老服务供给不断扩大，老年健康支撑体系更加健全，为老服务多业态创新融合发展，要素保障能力持续增强，社会环境更加适老宜居。近年来，民政部联合有关部门开展了为期4 年的全国养老院服务质量建设专项行动，指导各地围绕老年人需求创新服务形式。养老服务供给不断加大，2012 年—2021 年，中央财政累计投入359 亿元支持养老服务设施建设，社区养老服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区，居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系持续健全。

从2005 年到2022年18年间，我国养老金实现了“18连涨”，疫情前养老金年增长幅度超10%，受疫情影响2020 年养老金增长率为5%、2021 年为4.5%，今年也维持到了4%。当前我国退休人员人均月退休金达到3106 元，这就意味着老人的消费能力提高，养老服务自主购买力增强。到2019 年4 月，全国建立养老服务补贴制度的省份已达30 个，但大多数省份是将养老服务补贴融入到失能老人护理补贴、高龄津贴等政策中，仅有北京、上海、浙江等13 个省市的养老服务补贴是以较为独立而全面的制度政策形式存在的。其中，由于上海市较早地步入老龄化社会，促使其于2004 年就在养老服务领域做出了关于养老服务补贴制度的首创设计，并在后续实践中自主研究了配套的统一需求评估体系，而在2017 年长期护理保险政策实施后，上海市更是在两者的衔接上做了创新性探索。

无论是巨大的市场潜力，还是一系列政策鼓励，都在吸引着越来越多的市场主体参与者加入养老服务产业之中。在国家对养老重视程度不断提高和加深的形势环境下，2012 年—2020 年我国新型养老服务产业市场规模不断壮大，年复合增长率达到12.81%。

面对日益复杂多元的养老服务及其参与主体，国务院办公厅印发的《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的实施意见》明确提出，建立健全养老服务综合监管制度，更好适应养老服务高质量发展要求，更好满足人民群众日益增长的养老服务需求。养老服务综合监管体系有效构建需要明确监管重点、落实监管主体责任、创新监管方式、加强监管的落实保障，为综合监管搭建了整体框架。

养老服务体系仍面临多方面挑战

目前我国养老服务市场已取得实质性的进展，为未来养老服务更高质量和更好品质的发展奠定坚实基础。然而，当前的养老服务体系仍然面临一些问题和挑战。

一是养老服务多层次需求增长迅速，养老供需失调凸显。我国家庭规模在进一步缩小，户均人口从3.10人减少为2.62人，人口流动总量大幅扩增，大规模的老年人口扩张，带来生活照护服务、健康照料服务、精神慰藉服务、文化娱乐服务等养老服务需求的大规模扩张。然而民政部数据显示，截至2022 年第一季度，全国各类养老服务机构和设施数为36 万个，床位812.6 万张，数量少且远未实现社区全覆盖。与此同时，养老服务的供给较为单一，难以满足不同老年人群体的需求，供给的粗放性和需求的多样性之间的矛盾，导致供给不足。

二是多支柱养老保险体系结构失衡，二三支柱有待扩面。从我国养老市场来看，眼前最关键的就是我国养老规模结构并不均衡且总量不足，第一支柱一支独大、第二和第三支柱发展不均衡的结构性问题：三个支柱的规模占比分别为65.76%、34.23%、0.01%，第一支柱占主导，第一、二、三支柱规模合计占GDP 的13%，养老金过度依赖于第一支柱基本养老保险。第二支柱企业年金和职业年金覆盖面不高，未在社会面上整体建立起来，短期内提升困难。第三支柱个人储蓄性养老保险和商业养老保险仍处于起步阶段，水平较低，增值保值空间较低，吸引力不强。同时，养老保险各地区之间也存在收支不平衡、保值增值难度较大等问题。

三是养老产业链整合程度不高，标准有待统一化。一方面，养老服务市场化程度不高，以政府购买服务为主，供需缺口严重。目前，国内居家和社区养老服务多由街道或社区承办，由政府购买为主导，部分地区还存在“民办公助”以及“公办民营”的居家养老模式。产业集中度和资源配置效率较低，无法发挥核心企业的规模经济效应。另一方面，养老产品业尚处于分散格局，发展的导向性不强。老年人的需求不再仅停留于食品、日用品和医疗产品三大基本生理需求。目前服装、旅游和保健正成为新的增长需求点。养老产品的科技含量与产品附加值普遍不高，适老化程度低，高精尖的医疗设备不足。第三方面，行业标准不统一。包括养老供给服务标准和行业的准入标准，各供给方缺乏有效的互联互通机制，而是“各自为政”，造成养老行业“鱼龙混杂”的问题。

四是养老服务人才与质量“双失衡”，阻碍养老服务高质量发展。一方面，养老服务专业人才数量较少，但市场需求较大，供需矛盾较为突出。按照国家标准养老护理员与老人的比例1 ∶4 测算，养老护理员缺口约为750 万名。另一方面，养老服务专业人员的质量水平不高，大部分人员没有经过专业的培训或者培训内容并不全面，缺乏现代化服务意识，对新型养老理念的认识也不够，现有养老服务人员队伍呈现高龄低学历职业技术水平偏低的特征。

构建和完善多层次、立体养老服务体系

应对当前挑战，需构建多层次、立体化养老服务体系，在政策支持和保障下，构建多元化服务供给体系、分层次需求评估体系、多层次行业把关机制、多路径人才培养模式、全方位综合监管格局的“积极老龄化”立体养老服务体系。

第一，构建多元化的服务供给体系，满足多层次养老需求。一是畅通多元主体参与机制，养老服务体系包括政府、企业、社区和家庭等主体，为老年人生活保障提供政策、制度和软硬件设施等。二是政府主导，托底基本养老服务。政府承担“托底”和引导的作用，政策上给与支持与监管，探索政府购买养老服务策略，公益性和收益性结合。三是市场拓展，壮大银色产业，重视养老金融的发展。政府引导支持老年人生活照料、产品用品、健康服务、文化娱乐、金融服务、旅游、高档养老地产等养老服务业市场的发展。四是社会支撑，承担社会责任。通过引入老年基金会、慈善组织、养老产业相关企业等社会化的支持，整合为老服务资源。

第二，建立分层次需求评估体系，开展服务需求评估机制。一是引进需求评估机制，以年龄、身体状况、经济收入状况、家庭特点为维度，从“需求导向”视角出发对老年人建立长效的需求评估机制，提供不同特点的养老服务。例如按年龄层次和健康状况划分，分为低龄老年人以自助志愿为主，高龄居家家庭责任共担，无法自理老人医养护结合、家庭照料与社会化照料双轨并行。按收入水平划分，可以分类为低端有保障、中端有供给、高端有市场。二是建立统一需求评估标准，打破条块分割下的部门壁垒。制订需求评估调查表，调查表涵盖医疗护理和生活照料对老年人自我照顾能力、身体机能、沟通能力、行为情绪等方面的健康状况、应付日常生活的能力等方面进行全面评估并划分照护等级。三是健全老年照护需求评估机制。需求评估的一个核心是需求评估员，因此通过考核、培训建立需求评估队伍。同时组建专门的需求评估机构，对老年人进行照护等级评估的依法独立登记。上海市已逐步形成“政府主导购买服务、委托第三方评估机构进行需求评估、良性竞争提升评估服务质量”的运作机制。

第三，完善多层次养老产业把关机制，行业标准统一化。一是严把行业准入标准，组件评估监管机制。严格实行行业准入制度，依据法律规定的基本条件和基本标准，做好养老机构的规划设置、资格申请和登记审批工作，确保服务机构的从业资格，维护行业的良性竞争。二是规范公办养老机构供给标准。严格规范入院标准。统筹评估不同群体的养老需求，明确收费标准。为“三无”老人、高龄困难、弱势老年群体提供适当补贴，体现政府保障的“底线公平”。可通过网站及时公布轮候的情况及入住人员信息，接受社会监督，确保公开、公平、公正。

第四，创新多路径养老服务人才培养模式，加强人才队伍建设。一是转变传统观念，出台人才激励机制。养老服务人才队伍要取得“量”上的突破，首先要转变观念和认知，改变养老服务就类似于“保姆”“护工”等工作，选择老年服务专业将来“没出息”等的误导性认知。同时各级部门要加强宣传和引导，设计兼容各个要素的薪酬保障体系、各类保险和津贴补助、奖励机制等，从立法、政策、财政、管理等方面推动养老服务人才全面发展。二是建立多途径人才培养机制，取得“质”上的提升。将人才的培养视为长期的发展规划，同时通过多途径建立专业化人才培养体制，如参照国外的非学历教育形式、职业化教育等。三是创新培养模式，加入智能化元素，利用大数据技术、5G 技术、人工智能等技术优化教学模式，创新人才培养方案。

第五，构建全方位养老服务综合监管格局，严格规范监督体系。一是加强顶层设计，整体规划综合监管格局。从顶层设计入手，形成以市政府、市民政局为主导，联合其他多部门的监管结构，并通过出台相关政策、联合行动等方式，对养老机构、相关服务进行综合监管。二是一网统管，技术赋能综合监管体系。形成社区、街道、乡镇、区、市域五级的一网通管格局，构建一体化平台型政府，提高政府效率、打破行政壁垒，通过透明的平台与全面的信息公开实现公民对养老机构的监督。三是多位一体，厘清主体责任。充分发挥各主体的优势和职能，形成市政府提供政策支持、民政主管、各部门协同参与的养老服务监管体系，通过政府部门与行业力量、社会力量共同发力，以常态化、动态化和专业化监管推动养老机构将这些外部压力转化为自我监管的动力，形成机构内部自我监管方案，推动服务高质量发展。

第六，倡导自助养老理念，积极助力“老有所为”。在构建养老服务体系的过程，要始终秉持“积极老龄化”的指导思想，“以人为本”。在发展过程中，逐步认识到老年人并不等于“弱者”，而是要树立“活力老年人形象”，老年人有长年积累的知识、经验和技能，把老人作为有能力且有活力的群体来对待，可以让老龄社会更丰富且更具可持续性。老人通过自助养老，形成互惠互利、互帮互助的良性循环，如开展老年人自助自救培训，组织低龄健康老年人为高龄老年人提供志愿服务，鼓励低龄老年人参与社区公益活动、完善时间银行政策。例如日本的长期护理保险制度也反复强调，其目的是支持老人“独立”，而不是“照顾”，这对于避免护理保障泛福利化、控制养老成本过快上涨有非常重要的意义。