浅析数据及数字化法律新要求对浙江高速公路交通数据共享开发应用的影响

张明

（宁波市公安局高速公路交警支队，宁波 315199，中国）

当前，世界正处于百年未有之大变局，发展数字经济是大势所趋。习近平总书记指出，“要充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，不断做强做优做大我国数字经济。”2020年2月浙江省召开的全省数字改革大会，明确了浙江大力推动政府数字化转型并撬动经济社会全方位数字化转型的工作目标，提供了政策面的支持。高速公路是现代公路交通运输和汽车工业最先进的产物。高速公路提供公共服务时所产生的交通大数据蕴藏着巨大的经济和社会价值，若实现有效利用，不仅能发挥其在社会治理中的重要作用、提高高速公路管理水平，更能推动数字经济的长效发展。

1 高速公路交通数据的概念、类型及属性

1.1 高速公路交通数据的概念、类型

高速公路交通数据是指在高速公路运营管理、车辆运行、交通执法管理及交通事件救援、交通事故处置时产生各类大数据的统称（以下简称“交通数据”）。主要类型有：

1.高速公路联网收费数据，包括有路网通行数据（交通量数据日、通行时长、通行里程、车型/车牌、流水数据）、交通起止（OD）数据、不同车轴数货车的车货总重数据。

2.道路视频数据分高速公路经营公司建设运维的道路沿线视频监控和交警部门建设的监控卡口数据。

3.路网基础数据，主要包括施工数据、基础设备信息、收费站/门架信息、服务区信息、位置信息。

4.交通事故数据，简易程序采集事故时间、地点、人员、车辆信息及事故责任认定数据；一般程序交通事故根据《道路交通事故信息采集项目表》须采集5大类，56个基本信息项，对交通事故“人-车-路-环境”的整体性描述。

5.交通事故及交通事件处置数据，主要包括事件类型、发生时间、第一救援到达时间、清障时间、结束时间，施救拖车公司车辆、人员、物资配备及拖车点位部署。

6.执法查处数据，常见违法行为查处、打击数据，事故处理发现的违法数据等。

7.气象数据，主要包括高速公路沿线各路段的气温、降雨、能见度情况等。

8.危险化学品运输车、营运客车、营运货车安装使用的卫星定位装置所产生的记录行驶信息的数据等。

9.用车人使用导航软件时，导航软件产生的经纬度、拥挤度等数据。

1.2 高速公路交通数据属性探析

《浙江省数字经济促进条例》规定，数据资源分为公共数据和非公共数据。公共数据，是指国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织在依法履行职责和提供公共服务过程中获取的数据资源，以及法律、法规规定纳入公共数据管理的其他数据资源。《浙江省公共数据条例》规定公共数据，是指本省国家机关、法律法规规章授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水、供电、供气、公共交通等公共服务运营单位(以下统称公共管理和服务机构)，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集、产生的数据。

因此上述1-8类为公共数据，第9类应为非公共数据。交通事故数据、执法查处数据、交警所属的道路监控视频及照片数据、营运车辆卫星定位数据和气象数据符合条例所述行政机关及公共事务职能的履行职责所产生的公共数据；收费数据、交通事件救援数据、高速公路沿线监控是高速公路经营公司在提供高速公路交通公共服务过车中产生，符合条例所述的公共数据。当然收费数据等一些数据涉及到较多隐私与财务信息，因此应该将有关数据进行脱敏。国家智能交通系统工程技术研究中心首席科学家、交通运输部公路科学研究院研究员，王笑京认为“收费数据脱敏后，应该向社会开放，因为数据资源不是单独企业采集得到的，而是公共服务系统得到的，所以数据属性属于公共资源”。

第9类用车人使用导航软件，导航公司收集分析用车人位置信息后再向用车人提供导航服务非公共服务，不符合公共数据定义。尽管如此，随着我国步入汽车社会，导航软件的普遍使用，此类数据具有公共数据的部分属性。

2 数据、数字化法律政策及高速公路交通数据管理现状

数据、数字化总体法律、法规层面主要有：2021年9月1日实施的《中华人民共和国数据安全法》，2021 年03月01日实施的《浙江省数字经济促进条例》和2022年03月01日实施的《浙江省公共数据条例》。

在交通行业的政策文件层面主要有：2019 年 7 月交通运输部发布的《数字交通发展规划纲要》，该纲要提出要加强交通运输信息化向数字化、网络化、智能化转型；同年 9 月，《交通强国建设纲要》出台，也确定了以构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系为长期目标。2021年10月《数字交通“十四五”发展规划》印发，作为“十四五”时期交通发展的纲领性文件，提出了新一个五年期间数字交通发展的总体任务。

上述一系列数据及数字化法律的实施以及行业规划纲要的，为高速公路交通数据的规范化管理、数据分析挖掘及高速公路管理数字化改革提供了基本的法制依据和法制保障。对照上述新要求、新规定，当前高速公路交通数据方面存在以下不足:

1.高速公路交通数据主管部门分散，各部门对交通数据的思想重视程度不一致，对数据的认识普遍尚未提高到数据即生产要素、数据即组织资产的高度。《中华人民共和国数据安全法》第七条规定“国家保护个人、组织与数据有关的权益，鼓励数据依法合理有效利用，保障数据依法有序自由流动，促进以数据为关键要素的数字经济发展。”《浙江省公共数据条例》第三十四条规定“县级以上人民政府应当将公共数据作为促进经济社会发展的重要生产要素，促进公共数据有序流动，推进数据要素市场化配置改革，推动公共数据与社会数据深度融合利用，提升公共数据资源配置效率。”可以说数据即资产，数据已列入土地、劳动力、资本、技术成为第五大新型生产要素。

本文第一部分所列高速公路交通数据的管理部门分别有公安交管部门、高速公路经营公司、交通运输部门、气象部门以及客货运输单位等。公安交管部门自 2010 年以来，快速发展我国交通管理系统信息化建设，开发了公安交通管理综合应用平台、公安交通集成指挥平台、互联网交通安全综合服务平台和交通管理大数据研判分析平台。全国逐渐形成以“四大平台为核心地方自建系统联网接入”的部、省、市三级信息架构，为交通安全的信息化管理提供了技术支撑。因此，交通事故数据的采集、管理和利用相对规范；而另一些数据如交通流量数据、监控视频数据随着高速公路营运中不断生成，但很多方面未加以深度挖掘，导致有价值数据无法发现和识别，数据资产流失情况严重，例如，高速公路交通流量数据可以用来帮助路网的规划、设计、建设和运营，以及于确定和分析当前的交通情况，并帮助预测未来的交通趋势。

2.各部门之间数据共享程度低，存在数据壁垒、数据孤岛。《浙江省公共数据条例》第二十二条规定：“本条例所称公共数据共享，是指公共管理和服务机构因履行法定职责或者提供公共服务需要，依法使用其他公共管理和服务机构的数据，或者向其他公共管理和服务机构提供数据的行为。公共数据应当以共享为原则、不共享为例外。”高速公路交通数据主管部门之间，特别是跨区域间缺少数据协议、API接口以及统一的数据主管部门协调联系。如交警部门的车辆登记数据及驾驶证登记数据，与交通运输执法部门营运车辆登记数据及营运驾驶证数据未实现共享，交通运输执法部门收集的高速公路门架，危险化学品运输车、营运客车、营运货车安装使用的卫星定位装置所产生的记录行驶信息的数据未实现共享，而上述交通数据对高速公路交通管理、交通事故深度调查都具有重要作用。

3.高速公路交通数据面向公众的开放程度低。《浙江省公共数据条例》第二十七条规定：“本条例所称公共数据开放，是指向自然人、法人或者非法人组织依法提供公共数据的公共服务行为。公共数据开放应当遵循依法、规范、公平、优质、便民的原则。公共数据按照开放属性分为无条件开放、受限开放和禁止开放数据。”查阅浙江省政府大数据开放网站，公安机关涉及交警方面开放的数据有：全省交警支队信息、全省机动车安全技术检验机构信息、全省非现场违法处理场所信息、测速设备信息等共 9项，交通运输部门涉及公路方面开放数据有：中华人民共和国道路危险货物运输许可证、道路运输企业信用等级考核结果信息、省道路运输车辆卫星定位系统平台服务商备案名单信息等共 10 项，上述开放的数据主要涉及机构、场所、许可等数据，而对本文所述的高速公路前 8 项交通数据均未涉及。

4.部分交通数据质量不高。数据质量问题本质是由数据认识程度低及开放、共享程度低引起。国家标准《数据质量评价指标》（GB/T 36344—2018）定义数据质量评价指标框架主要由：规范性、完整性、准确性、一致性、时效性和可访问性几个纬度构成。高速公路交通数据通过不同渠道产生，并由不同部门管理，因此在数据描述范围、数据要素记载的规范性、完整性和准确性还有待进一步提高。根据数据质量专家 Larry English 的统计，不良的数据质量使企业额外花费15%到25%的成本。而要将数据能够被当作资产，并发挥越来越大的价值，其前提是数据质量的不断提升。

5.路况信息、导航服务等以交通数据为基础的交通公众出行服务，准确率和即时性较低。当前路况和导航服务主要由百度地图和高德地图等互联网科技公司提供，由于交通信息纵向涉及省市县，横向涉及多个部门、组织，单靠互联网公司很难做到路况信息准确即时。在国外很多地区路况信息由一个全国统一服务部门提供，如美国511交通出行服务热线。就以危化品运输车辆禁止通行为例，当甲地某危险化学品运输企业向跨省乙地运输危险化学时，可能会途径许多省市县高速公路，由于缺乏全国汇总统一的路况系统，需要查询途径的每一个市县区高速公路才能确保不违反危化品禁止通行路线，而这往往很难做到。探讨深层次的原因是因为交通数据服务和数据应用缺乏合规性的指导，没有找到一条释放数据价值的“最优路径”。

3 域外数据立法及交通数据应用案例情况介绍

美英欧等地首先从国家战略规划层面推动顶层设计，从法律法规层面推动规则落地，明确公共数据的范围、管理机制等内容，破除国家之间公共数据开放和再利用的制度壁垒。例如2009 年，美国奥巴马政府颁布《开放政府指令》，全球开始掀起政府数据开放浪潮，针对政府数据开放的法律、法规、条例、行政命令、指导意见等随之出台。美国颁布《透明和开放的政府备忘录》《开放数据政策》《开放政府数据法案》《大数据研究与发展计划》等，将政府数据开放逐步合法化；英国出台《自由保护法》《开放标准原则》等，规范政府数据开放行为；加拿大出台《信息获取政策》等，明确政府信息获取渠道；德国通过实施《信息自由法》等系列法律，明确政府数据的公开性和透明化原则；法国颁布《“数字共和国”法案》《公众与政府关系法》等，强调政府数据开放和数据安全。2011 年 12月欧盟委员会通过“开放数据战略”以及《公共数据数字公开化决议》，明确公共数据以全部公开、例外不公开为原则，所有公共财政资助所获取的资料数据，都需要以符合商业化或非商业化服务的方式向社会公开，除非涉及第三方的知识产权保护，且原则上免费公开；强制数据公开需以社会流行的格式和计算机可读的形式，促进数据互操作性和有效再利用，强调数据公开相关信息技术应用和研发。

这些国家在公共数据运营模式上主要采用“以政府为主导的数据开放与再利用”和“以市场为驱动的数据运营”两类模式。主要发达国家均建立起统一的、全国性的政府数据汇集和共享平台，以数据共享和再利用为核心，将政府数据有序汇聚，强化信息民主化建设，提高公民搜集和利用公共数据资源的能力。比如美国的公共数据开放网站（data.gov），英国的政府数据开放平台（data.gov.uk），欧盟统一的官方政府数据开放平台—欧洲数据官方门户网European DataPortal，其目前已涵盖 36个欧洲国家，包括医疗、教育、交通、能源、食品、环境、科技、人口、司法等 13大类，117万多个数据集，为公众直接提供大量优质数据，促进新产品和服务的发展，并提供更好的公共服务。

具体到交通数据应用层面，本文简单介绍欧盟及美国交通事故数据及交通量应用案例。

3.1 交通事故数据公开应用案例

1.“CARE”数据库是欧盟交通委员会在1993年12月建立一个关于伤亡道路交通事故的数据库，同时也是前文提及欧洲数据官方门户网的子数据库，该数据库包括了由各成员国提供的详细道路交通事故数据。数据结构具有很大的灵活性，考虑了数据在潜力方面的各项需求分析，可以为各类研究分析需要提供帮助。建立及开放“CARE”数据库的目的是为欧盟委员会能够识别和量化整个欧洲道路的交通安全问题，评估道路安全措施的效率，决定欧盟行动的针对性和便于政策、经验的交流。

2.道路交通事故死亡分析报告系统（Fatal Analysis Reporting System）。1966年 美国联邦政府通过了《公路安全法案》（Highway Safety Act），根据该法案联邦政府应当“立即建立一套有效的道路交通事故记录系统，以分析确定道路交通事故及伤亡的原因”。交通事故后30天内车内人员或非车内人员死亡的交通事故均纳入FARS 。 FARS 分析师负责收集、翻译和传输各州的数据并转化为统一NCSA的标准格式。FARS 中有 140 多个数据元素，主要来源于警察的事故报告、州车辆登记档案、州驾驶执照文件、国家公路部门数据、关键统计数据、死亡证明、验尸官/法医报告、紧急医疗服务报告、其他状态记录等，每年还可以略微修改特定数据元素，以符合不断变化的用户需求、车辆特性和公路安全重点领域。在 FARS 中收集的数据不包括任何个人识别信息，如姓名、地址或社会安全号码。因此，任何保存在 FARS 中并向公众提供的数据都完全符合《隐私法》。

3.2 交通量数据公开应用案例

美国交通数据由州交通运输部门、城市、顾问和其他人收集，为规划、通行能力、拥堵分析、交通预测、建模、维护、设计、运营、安全分析、环境分析、项目评估等提供数据支持。联邦、州和地方机构依赖交通流量数据，主要是年平均日交通量（AADT），用于各种计划和项目，交通量数据包括但不限于：车流量、车型分类流量、重量数据、OD数据和速度数据，其中一些数据可供公众使用，而其他信息仅适用于州交通运输部门，因此需要访问权限。公开在互联网的数据系统有：公路性能系统，含分析旅行时间数据以及公路通行能力数据；美国交通量数据 - 旅行监测分析系统(TMAS)（需要的访问权限）；交通量趋势数据；交通监控位置数据；城际巴士客流量数据；各州报告的每月汽车燃料；全国家庭旅行调查(NHTS)；公路性能监测系统 (HPMS)；公路金融数据；长期路面养护计划(LTPP)。

4 浙江省高公路交通数据治理及数字化应用的建议

通过分析现行数据及数字化法律、政策要求，和对比国外交通数据共享及开放利用案例，对浙江省交通数据治理提出以下建议：

4.1 加强数据、数字化法律、政策和标准的学习

高速公路各管理部门和营运公司应加强数据、数字化法律、政策和标准的学习，明确交通数据资源的权利义务，高度重视数据治理工作，应充分认识到数据即是生产要素和组织资产。公共数据主管应加强业务指导和执法，如根据《浙江省公共数据条例》不断编制或者更新公共数据子目录的，向公共数据平台归集数据且归集的数据符合标准要求，按照开放属性确定交通公共数据为无条件开放、受限开放和禁止开放数据类别，不断扩大共享和无条件开放的数据范围，以及协调各部门之间数据共享工作。

4.2 完善交通数据管理体系

运用科学的数据治理方法、标准，来完善交通数据管理体系。《信息技术 大数据 术语》GB/T 35295—2017将数据治理定义为对数据进行处置、格式化和规范化的过程。认为数据治理是数据和数据系统管理的基本要素，数据治理涉及数据全生存周期管理，无论数据是处于静态、动态、未完成状态还是交易状态。国际数据治理研究所（DGI）的数据治理框架更具体地定义为数据治理是一个通过一系列信息相关的过程来实现决策权和职责分工的系统，这些过程按照达成共识的模型来执行，该模型描述了谁（ Who）能根据什么信息，在什么时间（ When）和情况 （Where）下，用什么方法（How），采取什么行动（What）。数据治理过程中，要求首先对各类交通数据进行标准化，这是解决数据的关联能力，保障信息的交互、流动、系统可访问，提高数据活化能力。保障信息体系不发生混乱，确保数据规范一致性—避免数据混乱、冲突、多样、一数多源。还应重点研究制定数据资源采集，数据资源交换接口、访问接口、开放接口，数据资源分级分类，数据资源脱敏、确权、标识、开放、流通，数据资源融合，数据资源安全等标准规范。

4.3 人才结构建设

建立健全包括管理型人才和技术性人才适应数据发展的人才结构，做好标准化人才的培养和储备工作，加强工作奖惩机制。数据人才应当是跨专业、复合型人才，既要懂交通领域专业知识具有数据应用场景及洞察力，又要懂得基础数据治理制度、规范、流程。积极落实《数据安全法》“国家支持教育、科研机构和企业等开展数据开发利用技术和数据安全相关教育和培训，采取多种方式培养数据开发利用技术和数据安全专业人才，促进人才交流。”相关规定。可鼓励推荐参加国际数据管理协会中国分会（DAMA中国）认证的数据治理工程师—CDGA(Certified Data Governance Associate)和数据治理专家—CDGP(Certified Data Governance Professional)，或类似的数据管理、数据分析认证考试，有利于快速提高数据管理意识以及数据管理素质和技能，形成交通数据管理所需的核心竞争能力。

5 结语

“数据之于本世纪，就像石油之于上世纪：它是发展和改变的动力。数据已经产生了新的基础设施、商业领域、垄断机构、政治理论，最关键的是，还产生了一种新经济。”近年来，新通过的数据及数字化法律、政策对交通数据管理，和数据开发利用共享提出了新要求，各部门应提高认识，以当前存在问题为导向，通过应用科学的数据治理方法，不断提高高速公路交通数据质量、实现数据互联互通，驱动数据价值释放。