广东省统筹整合涉农资金现状、问题与对策

潘展弘，万俊毅

（华南农业大学 经济管理学院，广东 广州 510642）

一、引言

重农固本是安民之基、治国之要。财政涉农资金作为引导和集聚要素的关键资源，是“十四五”时期全面推进乡村振兴的重要抓手。近年来，广东省积极落实强农惠农政策，财政向“三农”事业倾斜的力度持续加大，农村居民福祉不断增强，城乡居民收入差距呈现缩小的态势。目前，农林水占一般公共预算支出比重与第一产业产值占总产值比重之间的剪刀差呈扩大趋势（图1），表明其他产业向农业反哺的格局渐已形成。 “十三五”期间，农林水支出从2016年的715.44亿元增加至2020年的1125.81亿元，年均增长率达到12.00%，占一般公共预算支出的比重从5.32%上涨至6.46%，相应的农村人均可支配收入从14512.2元增长至20143.4元，城乡人均可支配收入比从2.60降低至2.49。

图1 广东省农林水支出占比与第一产业产值占比情况（2007—2020年）

实际上，一些欠发达地区受本级财政限制，支农投入很大程度上依赖上级的转移支付。转移支付是分税制改革以来因地方财力趋紧而采取的一种迂回的补偿方式，其中就包括了专项转移支付。专项在自上而下转移资金的同时附带了上级政府的政策目标，比如各类支农专项资金就是为推进“三农”事业发展而设立。项目制实施以来的很长一段时间，涉农专项资金来源十分广泛，从纵向看涵盖了中央、省、市等各级政府，从横向看包括了财政、农林水、发改、交通等各部门[1]，由于涉农专项 “资出多门”，故而存在规范性不强、资金零散化等问题[2]。在此背景下，2004年中央“一号文件”指出要整合支农投资，提高财政支农资金的使用效益。2017年，中央“一号文件”提出要改革财政支农投入机制，多层次多形式整合涉农资金，掀起了全国层面大范围推进涉农资金统筹整合改革的热潮。

广东是涉农资金统筹整合改革的前沿阵地。2006年，广东省开启以县域为基点的财政支农资金整合探索，将德庆、清新、东源、封开、大埔、五华划定为财政支农整合试点县，为农田基本建设类资金、生产类和产业类资金、生态保护和治理资金搭建了整合平台[2]，大埔、高州被遴选为国家级的支农投资整合试点县（市）。2012年，广东清远开启了地市层面的涉农资金整合改革探索。清远的试点推行从点到面逐渐铺开，从最初集中涉农资金用于新农村和农村环境综合整治示范村任务，过渡至整合中央、省、市、县四级的财政、发改、农林水等15个部门的涉农资金，再到依照“一池一库六类别”的方式进行管理。2016年，清远市被财政部、国家发改委等八部委确立为统筹整合改革的地级市试点，成为全国统筹整合改革的先行典范。2018年，广东战略部署全省层面的统筹整合改革，省政府印发《涉农资金统筹整合实施方案（试行）》，以清远模式为改革蓝本，贯彻国家政策，将涉农资金依照“大专项+任务清单”的方式进行管理，由上级政府下达约束性和指导性任务，并赋予市县调剂使用资金的权力。2020年，广东省财政厅印发《广东省涉农资金统筹整合管理办法（2020年修订）》，涉农资金实行“大专项+考核清单+绩效目标”的管理模式，资金整体下达市县，市县在完成考核任务的基础上可整合资金用于其他涉农项目。2022年，广东省人民政府办公厅印发《关于进一步加强涉农资金统筹整合的实施意见（长期有效）》，对改革过程中出现的现实问题加以规制，如明确应单列管理驻镇帮镇扶村资金，面向农民的政策性直接补贴资金不纳入整合等。

多年的统筹整合探索历程在一定程度上推动了市县政府的资金管理与项目谋划的主动性，有效缓解了以往涉农资金投入“撒胡椒面”所造成的资源浪费现象。然而，目前在长效机制的构建上仍存在一些艰难梗阻，课题组在2020年9月至2022年6月期间前往广东省6市11县（市、区），涵盖珠三角与粤东西北地区，对财政、各涉农部门、涉农资金使用主体进行实地调研，深入了解广东涉农资金运用的基本现状、现存问题，以期探索统筹整合改革的创新路径。这不仅有助于广东以“集中力量办大事”的态势全面推进乡村振兴，同时对全国其他地区的改革具有一定的借鉴意义。

二、广东省统筹整合涉农资金现状

（一）统筹整合涉农资金的运作模式

从涉农资金运作流程看，尽管不同市县规定有所不同，但基本都涉及涉农项目谋划与申报、项目审查与资金下拨、资金分配与使用管理、资金绩效与监督管理等环节，由此形成涉农资金“自下而上”申报和“自上而下”划拨的循环管理模式。

首先是由市县进行项目谋划与申报。农林水等业务主管部门组织有关单位做好项目申报及前期工作，选择成熟度高、具备实施条件的项目，确定绩效目标并报送同级财政部门，由财政部门对业务主管部门报送的项目进行规范性审核，如项目是否属于负面清单的范畴。随后，挂靠在财政部门的涉农资金办公室统一将项目上报到由本级政府和涉农部门主要领导组成的领导小组，由领导小组召开会议进行讨论。

完成涉农项目谋划与申报后，需经省级审查后才能下拨资金。涉农资金包括农业产业发展、农村人居环境整治、精准扶贫精准脱贫、生态林业建设、农业救灾应急和农业农村基础设施建设六类，各类资金的牵头部门会同相关业务主管部门联合审查市县涉农项目，省财政厅按照因素法下拨涉农资金，各业务主管部门谋划年度考核任务，资金与考核事项同步下达。其中，因素法的参考依据包括市县承担考核任务的情况、项目联合审查结果、往年涉农资金使用情况以及地区财力状况等。

项目通过审查与资金到位后，进入市县资金分配与使用管理阶段。市县涉农办将审核通过的项目报送领导小组，领导小组根据上级下达的涉农资金与本级预算安排，依照考核事项、本县工作重点确定实施的项目，涉农办组织本级部门向上级报备项目与绩效目标。完成报备程序后，各主管部门指导项目承担单位开展建设，对项目实施进度、资金支出进度、绩效目标实施情况进行监控，接受财政等部门监督，定期向本级领导小组和上级业务主管部门报送进展，省级业务主管部门对项目进行重点抽查与督促。

年度终了后，需要进行市县绩效自评、省级业务主管部门自评与省财政厅重点绩效评价。市县涉农主管部门将绩效自评报告提交给财政部门，财政部门开展本级的报告核查与重点评价工作。省级业务主管部门收集汇总地级以上市政府的自评报告，形成行业领域自评报告，提交省财政厅。省财政厅根据自评情况，选择部分涉农资金或地区开展重点绩效评价，包括政策综合实施效果、地方政府监管资金情况、项目完成情况和效益等。涉农资金的支出进度与绩效评价结果将成为次年涉农资金安排的重要依据。

（二）涉农资金的投入现况

从涉农资金的集聚情况看，省级涉农专项资金不再依照相互独立的项目分散下达，而是采取整体下达的方式，使得市县自主权得到充分发挥。近三年来，不仅涉农资金总量连年增长，从303亿元增长至328亿元，市县可统筹的资金总量也渐次攀升，分别为252亿、260亿、272亿元（表1）。功能互补的涉农资金集中投入到了现代农业产业园、田园综合体试点等重点发展领域。2021年，广东省投入72.47亿元推进现代农业发展，国家、省、市三级现代农业产业园格局基本形成；投入179亿元推进农村人居环境整治和农村公益设施建设，农村卫生户厕普及率达到95%，新改建农村公路超过3300公里，完成农村公路危旧桥改造545座，自然村人居环境整治完成率达99.8%[4-5]。2022年，省财政安排25亿元用于现代农业产业体系建设，31.95亿元用于林业高质量发展，150.08亿元用于巩固提升农村人居环境整治成果，106.45亿元用于推动水利高质量发展[4]。

音乐本来是一种较为轻快的声音，但是在现阶段进行音乐教学的过程中，因为其整体教学模式更遵循传统的应试教育，导致在进行教学的过程中，更多的是呆板化知识教学。这种教学忽视了音乐的本质——情感共鸣，同时忽视了教学主体—初中生的教学体验，使音乐教学最终教学结果欠佳。在改善的过程中，因针对音乐的本质、教学的主体进行综合性的教学题材的选取、引导，做到针对中学生的喜爱进行教学音乐的选取，教学内容的引导。

表1 广东省涉农专项转移支付规模（2020—2022年）

从涉农资金的分配情况看，在一定程度上起到了区域平衡的作用。统筹整合改革以来，省级涉农资金向欠发达地区倾斜的力度不断加大，2019年，投向粤东西北地区资金量占比为81.94%，2020年上升至86.15%（表2），近年来更是超过了九成[4]。然而，农业大区的支农投入依旧略显紧拙，支农投入与资金需求不匹配的局面没有从根本上得到扭转。比如，粤西农业大市茂名2020年农林牧渔业产值达1038.50亿元，居全省之首，但农林水投入仅44.04亿元，而地处珠三角的深圳市农林牧渔业产值48.85亿元，农林水支出却达134.55亿元（表2）。

表2 各地市农林水支出与省级涉农资金状况（2019—2020年）

从涉农资金撬动社会资本的情况看，通过增强涉农项目的配套率、成熟度和回报率，引导了更多社会资本流向县域基础设施和市场体系建设。2021年，广东省投入粤东西北省级现代农业产业园建设资金75亿元，撬动总投资362.2亿元，撬动比达到1：4.83[6]。各市县充分发挥改革赋予的自主权，统筹地区资源，引导资金向特色产业流动，如韶关市翁源县整合3.4亿涉农资金，打造“兰乡古韵”现代农业和产业园廊线，撬动企业和社会投入25亿元，实现年产值24.3亿元[6]。

三、广东统筹整合涉农资金面临的瓶颈制约

（一）财政分配机制欠妥，资金与任务有脱节

从涉农资金的分配情况看，资金总量与区域不平衡问题并存。从2020年开始，省级不再指定具体涉农项目，由市县上报项目并经省级联合审查后按因素法下达涉农资金。由于基期因素法涉及项目通过率、当年贫困村数量等指标，但部分欠发达地区谋划能力不强，改革初期项目审查通过率低，一些存在返贫风险的县域完成脱贫任务时间较早，种种情况导致这类市县分配的资金量明显减少，加之后续年份在分配资金过程中将基年作为参照，故而一些地区在改革后资金缺口较大。

从财政安排的前期费用来看，尽管涉农整合资金中安排了2%的前期经费，但由于存在使用上的约束限制，不少市县变通采取从本级财政中划出资金的方式进行前期工作，对于本级财政运转较好的地区而言尚不构成太大问题，而财政紧缺的地区则存在较大的配套困难。另外，一些支付了前期费用的项目最终没有获批入库，这对财力紧缺的地区无异“雪上加霜”。

从考核任务来看，除了涉农资金连带了考核任务外，各级政府及行业部门亦有向市县下发需要依赖涉农资金解决的考核事项（如省十件民生实事涉农领域事项），对于财力不足的地区而言，下达的涉农资金能应付考核事项就已不易，实际可由本级灵活支配的涉农资金量就更少了。对此，一些市县对非考核任务采取象征性安排资金的做法， “撒胡椒面”的投入方式未完全扭转，一些地区还出现不得已挤占资金的现象。

（二）部门协调机制不畅，谋划项目能力较缺

前期论证不充分、缺乏长期谋划是致使项目质量不高的主要原因。尽管统筹整合的通知发放较早，地方财政部门的传达也较为及时，但部分涉农单位的重视程度不高，领导小组召开的会议亦有限，往往是在项目库将要落实之时才匆忙上报项目，上报的项目有没有深入调研无从考察，没有形成全年整体谋划的格局。此外，还有市县反映2021年的部分类别项目除需在涉农库申报外，还要在行业部门的项目库申报（如四好农村路），由于指引和谋划欠妥，导致当年该类项目均未能通过。

而综合性项目谋划也存在一定难度。涉农项目的开展容易触及建设用地、退耕还林、基本农田等红线，牵涉利益众多，需要农林水、国土、交通等部门协调配合，但目前各自为政的情况并没有得到根本性改善。有基层人员表示，存在“国土说是林地，林业说是非林地”的情况，一些历史遗留问题并未得到妥善的解决，引致统筹工作开展存在较大的困难。从协调机构看，一些市县的涉农办由财政局下属的农业股承担相关工作，在工作任务较重时抽调人员，办公室实则为上传下达的“传令兵”，有基层人员对此表述“挂靠在财政部门的办公室没有达到县委层面的高度，人员、权限都不足”。

另外，涉农项目“重硬轻软”的现象依旧比较明显，资金配置偏向基础设施等“硬件”建设，而乡村公共服务等“软件”投入则相对忽视，即使是产业项目，也偏好农旅、农家乐等易于见效的项目，与农民生产生活紧密相关的种养项目遭冷遇[7]。同时，一些项目在实施过程中存在可持续性不足的问题，如个别地方在农房管控和乡村风貌带建设的过程中，使用寿命较短的塑料建材，建设质量并不高，后续的维护也较为困难[8]。

（三）资金使用能力不强，杠杆效益未充分发挥

部分地区资金使用进度慢，主要是因为项目在早期未合理谋划， “钱等项目”问题突出。一些市县改革第一年的项目通过率不高，下达资金少，到了第二年不管项目有没有完成前期工作也拼命向上申报，资金下达后，市县再匆忙赶前期，结果是涉农资金支出进度缓慢，有工作人员反映“钱到位了，耗在那里都不知道用，没人定夺项目好坏，财政就不敢拨钱”。某地植树造林项目需要年前备耕，开春后种，但对应主管部门难以确定能到手的资金量，不敢枉然公开招投标，只能留待在资金下达后开展，严重影响进度。此外，少数项目还存在交叉申报的情况，除在涉农资金中获得支持以外，后续又获得了中央专项支持，由于涉农资金存在调剂空间，故而优先使用中央专项资金。一些单位还存在“资金支出不出那就调整吧”的错误思想，没有深入探寻问题根源，因此资金使用水平也不高。

与之相对的，部分涉农资金存在使用进度较快的情况。比如说，2021年9月下达的驻镇帮镇扶村资金，由于下达之初资金使用指引不明晰，某县就选择将该部分资金投入到已实施但资金不够，并且符合驻镇帮镇扶村要求的涉农项目，到10月底出台详细指引时资金已经分配完成，只能通过后续的调剂进一步规范。

在撬动社会资本方面，亮点项目尚可以通过引进企业投资的方式拉动杠杆，但一些位于欠发达地区，较为分散的普惠性公共服务项目则难以实现。比如说，某县的特色小镇项目依托现代农业产业园进行规划，依托产业为基础的涉农项目由于具有收益，企业有愿意投资，不过也依旧存在土地等要素制约问题。而对于一些投资需求大、公共性强的项目，如农村供水，人口密度较大的地区尚可以通过与企业合作建立小型水库予以解决，边远地区则由于人口分散，社会力量参与意愿弱，涉农资金量少，本级财政紧缺，只能单纯依赖债券资金投入。

（四）绩效管理体系不佳，支出考核层层加码

目前，综合考核评价制度尚未建立完全，资金的使用效益难以保证。从绩效反馈来看，2021年市县已经通过绩效自评的方式，对照考核目标总结资金使用情况和任务完成情况，不过，不少市县反映目前绩效情况与次年资金安排的挂钩不深，目前依然以支出进度作为考核的主要依据。

而在监控支出进度方面也存在部分不合理之处。首先，以支出进度作为资金分配的主要标准，资金支付较快的地区次年获得的扶持就多。其次，在涉农资金支出进度把关较严的背景下，市、县就将支出进度的时间约束依次前挪，故而使得在资金划拨阶段，就已经将资源向易于快速支出的项目倾斜，而对项目的可持续性、长期效益的考虑有所欠缺。另外，支出进度督促采取一刀切的方式会对特殊行业造成一定负面后果：比如森林保险由林农购买，购买时间往往跨越全年，支出进度截止时间前移的后果便是部分保费需要等到下一年的资金到位后才能支付；又如植树造林项目，从3月开始谋划，经历设计、招标等环节，11月验收成活率后才支付资金，早已超出资金支出进度要求。

四、推进广东涉农资金统筹整合的对策建议

（一）优化资金配置机制

在资金下达的总量上看，上级在保证县域基层民生事项资金足额到位的情况下，有必要建立涉农资金的稳定增长机制，避免下达临时性考核任务，持续加大土地出让收入用于农业农村的比例，以资金稳步增长激发县域自主谋划项目的动力。另外，将政策性农业保险、农产品质量安全及动植物疫病体系建设等民生类项目列入今后的省级涉农资金重点政策任务，确保民生事项资金足额到位。从资金在地区间的分配看，不仅要加大粤东西北地区的涉农资金倾斜力度，还要把握粤东西北地区内部的区域平衡和奖励先进的关系，避免因涉农资金分配悬殊引发的新一轮县域发展不平衡局面。从地区涉农资金的具体投向看，应根据市县发展规划逐步调整涉农资金支持乡村振兴的投入结构，逐年提高涉农资金向产业项目倾斜的比例，鼓励资金用于与农民生活息息相关的种养项目。

（二）深化组织体系改革

省级层面在组建以省政府领导和各分管部门负责人为主的涉农资金统筹整合领导小组的基础上，推进各资金牵头部门、业务主管部门在项目联合审查、任务下达等领域的联动性。而市县政府应参照省级做法，组建以市县一把手、各涉农部门、财政部门主要负责人为成员的涉农资金统筹整合领导小组，将涉农资金分配、项目申报等事项纳入“三重一大”事项清单，定期召开涉农领导小组会议研究审议。市县涉农资金办公室除通过抽调人手的形式组建工作团队外，可单独设立一个组织单位，另外聘请一定数量的专职人员，处理好不同分管部门之间的矛盾与纠纷，衔接业务主管部门与本级领导小组，聘请高质量的第三方中介进行前期规划，由涉农办组织各单位涉农资金工作联络员参加业务培训，加强部门间沟通协商。

（三）提高统筹项目水平

省级层面，可根据成功地区案例经验对薄弱县提供细化的指引，为市县政府提供前期论证和项目申报指导。而对于市县政府而言，从早期的政策研究上，应密切关注乡村振兴工作形势的发展变化，提高涉农资金整合政策的前瞻性和针对性，根据乡村振兴的不同阶段制定不同的资金分配方案，切实做好涉农资金整合使用的业务培训。从项目储备环节看，涉农项目在入库前应确保完成前期准备，倡导在县域本级预算中列支涉农整合资金入库项目前期论证经费，依据前期工作复杂程度，对不同类型项目计取不同比例的财政涉农资金前期工作经费，用于支持各涉农单位及早开展项目的立项申请、可行性研究、初步设计等工作。另外，利用互联网技术建立项目评审专家库，保障偏远县域项目的论证，提前1年储备高质量项目，因地制宜编制分年度实施计划和中长期规划。在项目库动态管理方面，聘请具有公信力的第三方开展项目论证、监理与验收工作，实行入库项目按照轻重缓急和成熟度的“阶梯式”动态管理模式。在涉农资金审批流程简化方面，可采取大额支出才需最高领导签字的方式，充分将权力授之基层。此外，市县在项目申报过程中根据往年本级绩效考评情况限制涉农单位申报项目的额度，形成“项目做好，才能争取更多资金”的共识。

（四）健全绩效考核体系

一是加快推进考核评价体系由单项任务向行业综合绩效考核转变，推进指标体系从重“数量和规模”向重“质量和效益”转变，建立行业综合绩效考核，更加重视财政支农资金经济性、效率性和效果性等指标，将项目前期调研、执行和后期管理纳入绩效考核体系。二是在兼顾区域平衡的基础上，将绩效情况作为资金分配的重要因素，保障乡村振兴资金安全和使用效果的提升。三是采取第三方中介机构绩效评分作为重要参考依据，及时跟进项目进度和解决项目实施过程中的困难和问题。四是改变层层加码的项目资金使用进度考评，充分考虑不同类型的农业产业特性，侧重评价项目为农户赋能增收的效果，适度允许特色种养殖业经营绩效不佳。五是部分后支付的项目可推进按照周期考核的方式进行，加大资金使用弹性。六是加快推进智慧化涉农资金管理平台建设，全面掌握涉农资金使用动向，全面监控项目实施流程。