政策工具视角下我国民族医药政策分析

兰娅菲，陈 颖，韩 朦，褚淑贞

中国药科大学国家药物政策与医药产业经济研究中心，江苏南京，211100

我国民族医药包括藏医药、蒙医药、维吾尔医药、傣医药、壮医药、苗医药等。民族医药具有鲜明的地域特点、药方经验和养生习俗[1]。在民族医药产业发展研究方面，国内学者认为，当前民族医药产业发展面临的困境主要集中在文化保护、成果转化、人才培养层面。在民族医药政策研究方面，范艳存等运用文献分析、对比分析方法，揭示民族医药政策发展趋势、存在的问题，从而指出完善民族医药政策体系的着力方向[2]。段莉敏等从传统文化的保护与传承视角切入，提出当前相关政策存在措施缺乏、实施不到位、政策虚化等问题，并对健全少数民族医药文化发展的政策体系进行深入探讨[3]。朱雨春等采用文献计量法，通过对样本的发文数量、文献研究主题等角度进行分析，给出未来民族医政策的研究方向—基于公共政策分析理论工具对关键政策进行梳理探究[4]。

民族医药在提高人民健康水平，实现我国传统医药特色化、差异化发展方面具有不可替代的作用。但与新兴现代生物医药相比，民族医药仍处于相对落后的状态，核心竞争力低下、科研成果转化率低、基础设施短缺等仍是制约民族医药全方位发展的关键瓶颈[5]。为此，历年来，国家为推动民族医药跨越式前进，出台了一系列政策文件。例如，2007年12月，国家11个部委联合发布了《关于切实加强民族医药事业发展的指导意见》，指出要加大投入、改善民族就医条件，同时建立以政府为主导、多方位发展的民族医药体系；2017年7月，《中华人民共和国中医药法》的出台，标志着民族医药进入政策受惠期，以蒙、藏、维民族医药为代表的少数民族地区政策制定进入新的历史阶段。

目前针对国家、地区层面民族医药政策效力、文本侧重点等问题，进行评价分析的文献数量较少。并且大部分文献仅对相关政策文本进行简单梳理，缺少系统性定量分析评价。因此，本文从政策工具的视角重新审视相关民族医药政策，分析政策效力、剖析内在问题，旨在为后续相关政策的调整、制定与实施提供参考依据。

1 资料来源与方法

1.1 样本的筛选

1.1.1 政策样本来源。本研究检索了从2002-2021年，国家中医药管理局、国家药品监督管理局等官方网站公开发布的国家层面关于民族医药的政策法规、指导意见、通知等；同时，根据我国少数民族的人口分布情况，筛选出少数民族人口密度较高的6个省、自治区：西藏、新疆、青海、内蒙古、广西壮族自治区、云南，并分别对6个省、自治区相关官网如自治区人民政府、药品监督管理局等进行检索，选取相关度较高的地区层面民族医药的政策法规、通知等。

1.1.2 样本纳入标准。纳入标准[6]：①官方发布的公开文件；②政策存在条文中包含与民族医药相关度较高的信息，针对性不强、相关度不高的文件不予考虑；③政策文本直接体现民族医药某个类别(如藏医药、壮医药等)的人才培养、创新研发等内容。根据以上标准，选取国家层面文件共10份。见表1。省级层面文件共42份。见表2。

表1 国家层面涉及民族医药政策文件(部分)

表2 地区层面的民族医药文件(部分)

1.2 研究方法

政策工具也是一种研究公共政策的手段[7]，即政府为解决某种社会问题、推动相关政策的下达与实施，以此来达成某种政策目标，是基于当下政策环境来选用的政策方法的集合。本文在完成国家和各省相关民族医药政策文本的筛选后，基于Rothwell和Zegveld的供给、环境、需求型3种基本分类法，并加入Y轴民族医药体系构建二维框架进行量化分析[8]。

1.2.1 X维度：政策工具维度。本文基于人工筛选出的10份国家和42份地区民族医药政策的文本特征，根据Rothwell和Zegveld的研究成果，建立供给型、环境型、需求型三类政策工具构成X轴维度。其中，供给型政策工具是样本中主要起到直接推动民族医药进步的部分。供给型分为：人才队伍培养、基础设施建设、文化/资源开发与保护、质量/标准化管理、研发支持、公共服务共6个子工具；需求型政策工具是能拉动民族医药全方位发展的举措。可分为：产业塑造、西医药合作与国际推广、示范地区/项目共3个子工具；环境型政策工具是样本。见图1，图2。

图1 政策工具对民族医药发展的作用机制

1.2.2 Y维度：民族医药体系。民族医药政策方面的研究不仅需要使用三大基本政策工具，还应全方位结合民族医药体系。基于民族医药体系具有的鲜明特征，参考邓月明的Y轴划分方法[9]，构建出由医疗服务体系、管理体系、传承与创新、人力资源输出、产业保护与发展共5个层面组成的Y轴维度。见图2。

图2 民族医药政策二维框架分析

1.2.3 样本内容的识别与编码。首先将共52份政策文件按“国家级—省级—发布年份”进行标号，排序后，根据二维分析框架，借助工具NVivo 12.0对10份国家层面、42份省级层面的样本分开进行编码[10]。编码按照“政策编号—章节—标题层级—内容”依次细分。其中，编码时一段文本若表达多重意思，则拆分为多个编码，直到文本不能继续拆分为止[11]。

2 结果

2.1 编码情况

本文国家层面样本共获得75份政策编码，省级层面共获得912份政策编码，见表3，表4。

表3 国家层面政策X维度分析编码(局部)

表4 地方层面政策X维度分析编码(局部)

2.2 X维度分布情况

2.2.1 国家层面。首先，供给型政策工具频数分布差异较大。国家级政策文本更侧重于民族医药质量与标准化的管理。质量与标准化管理占比达20.0%，为供给型工具中百分比最高的子工具。随后依次是人才队伍培养(13.3%)、公共服务(12.0%)、研发支持(10.7%)、资源文化开发与保护(8.0%)。排名最后的为基础设施建设，仅占比2.7%。结果表明，国家政府、各级机关更加重视民族医药质量标准、人才培养、公共服务与研发方面的正向发展；对资源文化的开发保护与基础设施建设涉及较少。

其次，需求型与环境型工具分布较为平均。在需求型政策工具中，占比最高的是建设示范地区和项目(6.7%)，其次是产业塑造(5.3%)、西医药合作与国际推广(2.7%)；在环境型政策工具中，目标规划(5.3%)的制定使用频率最高，其中，对口援助在国家层级样本中并未涉及。国家级政策偏重制定民族医药的长远目标规划，为拉动民族医药产业发展，政策也注重出台相关章节，为产业塑造查漏补缺。见表5。

表5 政策工具运用分布统计(国家)

2.2.2 地方层面。第一，在供给型工具运用分布中，公共服务子工具使用频率最高(12.1%)。其次依次为人才队伍培养(10.3%)、研发支持(9.2%)、质量与标准化管理(8.9%)、资源文化开发与保护(8.6%)，占比处于相对弱势的是基础设施建设(1.4%)。基础设施配备的提升有利于民族医药事业的可持续发展，忽视基础设施的建设不利于民族医药产业链的良性循环。如何基于地区特点，加强基础设施的建设，是每个省、自治区发展民族医药事业路上必须重视的问题。

第二，在需求型工具使用频率中，产业塑造排名第一(10.0%)。表明各地区历年来侧重产业发展。究其原因，在于各地用政策指引当地民族医药产业链不断优化，充分挖掘市场潜力，从而进一步补全短板，增强地区的“造血功能”；示范地区/项目使用最少(2.5%)，表明各省级政策还需不断完善、增强各项规定的执行度，从而设立更多具有“标杆”作用的示范地区/项目，对民族医药体系中的薄弱环节起到更好的带头引领作用。

第三，环境型工具以目标规划(8.1%)为主导，体制机制建立(6.1%)随后。财税与金融支持、医保、知识产权、法规修订与组织领导百分比较均衡，但数据呈现占比偏小。地方缺乏政府财税、资金、医保等的支持领导，会加强相关产业环节政策实施的滞后性，从而进一步削弱民族医药研发创新、医疗服务等的“内生动力”。最后，对口援助使用占比极低(0.8%)。地方政府在对待发达地区经验医药智力帮扶、经验借鉴等细节方面有待提升。见表6。

表6 政策工具运用分布统计(地方)

2.3 Y维度分布情况

在基本政策工具的基础上，分析民族医药体系的使用分布情况。国家层面，纳入的75份政策编码中，传承与创新占比最大(20.8%)，产业保护与发展使用最少(12.5%)；地方层面，医疗服务体系使用最多，占26.2%，人力资源输出占比最小(14.1%)。见表7。

表7 Y维度运用统计

3 讨论

3.1 政策内容多元化，地方特色民族医药重视度提高

国家层面，就发文机构来看，国家对民族医药的运用和发展予以高度重视[12]。就发文内容来看，随着《中华人民共和国中医药法》《关于加强新时代少数民族医药工作的若干意见》的出台，少数民族医药全面协调发展进入受惠期。条例强调建设治未病建康工程与信息化网络、提升护理工作等，表明我国对民族医药行业的认知持续拓宽，兼顾发展少数民族医药基础医疗服务的同时，充分考量其独特的药方经验、养生习俗等特质，全面促进少数民族医药产业结构优化升级。这些政策的出台标志着我国民族医药事业迎来了新的历史机遇。但目前我国缺少民族医药专项政策，国家层面法律法规对于地方层面法规条例，具有纲领性、走向把控性的作用。因此，国家相关机构应加快新时期民族医药各专项法规立法进程，其中既需要涵盖引领民族医药事业各领域向前发展的宏观规划，又需要囊括促进民族医药体系各项协调并进的微观措施；各类专项政策需详细涵盖民族医药各类国家标准的制定、地方医疗机构民族药制剂品种研发的规制、民族医药产业税收激励、产业扶贫具体举措等，避免政策出现滞后性。地方层面，内蒙古相关政策发文数量最多，且涉及内容多样化；其次为青海、西藏。这表明各少数民族地区对当地特色民族医药重视程度较高，特色民族医药发展充分结合当地实际需求，不局限于顶层设计，形成地方标准，并纳入地方经济社会发展规划。

3.2 政策供给型工具结构失衡，需求型与环境型工具使用不足

民族地区与非民族地区相比，基础设施建设仍较为落后，这导致各地区民族医药现代化发展受到不同程度的影响。基础设施、资源与文化作为全方位建设国家民族医药的物质基石、鲜明特征，应该获得国家级政策更多的关注度。国家层面与地方层面政策在设计时，需要综合考虑供给型工具各方面占比，进一步加强对各地区基础设施建设、资源与文化发掘保护的宏观引导；细化相关资金投入细则，优化古文献的发掘与传承，加强医药资源的利用与保护力度，完善民族医药信息化基础设施建设、资源文化传承创新体系。民族药资源、制剂产品及其技术、质量标准、民族医疗服务是构成民族医药产业链的关键环节[1]。在设计政策时，需考虑民族医药科研体系不完善、成果转化率低等缺陷，加强制度宏观引导，加大产业创新投入支持。产业的保护与发展离不开人力资源，应着眼上中下游产业链人才输出情况，细化人才培养模式，完善针对民族地区的医药类教育优惠政策。

从X维度结果来看，国家层面、地方层面政策均存在需求型和环境型工具运用较少的情况。环境型工具影响民族医药外部发展环境，需求型工具则起到直接拉动民族医药向前发展的作用。因此，制定政策时弱化环境型、需求型工具的使用，可能造成政策效力达不到预期的理想效果。

需求型工具中，国家层面政策对西医药合作与国际推广方面涉及较少，这可能与我国民族医药行业目前基础薄弱，创新力不足有关。严格规范民族医药质量监管、建立民族医药与西医药体系合作科研机构、加大对民族医药企业帮扶力度，民族医药标准化体系逐步健全的同时，大力推动我国特色民族医药事业在海外的宣传与发展。对口支援和扶贫协作是实现先富帮后富、最终达到共同富裕目标的大举措；知识产权制度则是保护民族医药文化多样性、促进企业技术创新的重要手段。民族医药的广泛使用多集中在欠发达的少数民族地区，然而样本环境型工具中缺少涉及地区对口援助、知识产权保护方面的内容。因此，国家政策在考虑提高环境型工具占比时，应对对口援助与知识产权制度引起足够的重视，更加关注民族医药在人才输出、医疗服务、传承创新等方面的“一对一”帮扶，促进少数民族地区医药事业协调发展。

近年来，我国注重多产业东西部梯度转移，但西藏、新疆、内蒙古等地区目前依旧存在发展不均衡、产业协同性较弱等问题。因此，地方在设计政策时，除了侧重长久性的顶层引领和战略部署，同样不可忽视其他环境型政策工具对民族医药发展渗透的巨大影响力。

3.3 民族医药体系内部架构有待调整

从民族医药体系(Y维度)来看，国家层面政策对产业保护与发展方面涉及较少。各民族医药在当地自成体系，医药制剂标准、处方形式等根据民族习俗参差不齐。相较于中医药、西医药产业，民族医药产业具有企业规模小散、产品质量良莠不齐、创新尚处于起步阶段等突出问题。因此，政策制定时应从规范种植养殖、扶持小微民族医药企业等着手，推动产业的保护与发展。

人力资源领域包含临床专家、科研人员、质量标准化人才队伍等。地方层面条目对人力资源输出方面涵盖不足，可能影响民族医药政策执行效力，并且使当地民族医疗服务、创新技术、文化传承陷入“瓶颈期”。

国家层级与地方层级政策制定时，应进一步调整民族医药体系内部架构，根据民族医药自身特点，强化政策制定力度，推动实施民族医药标准化监管，健全民族医药预防保健、养老等医疗服务体系；根据不同民族文化特征，健全当地民族医药古籍、文化、资源的保护与传承模式，充分发挥民族产业优势，提高市场竞争力，促进民族医药体系全方位、全周期高效健康发展。