农村土地承包经营权流转现状与发展措施

□代玉凤

（济宁市兖州区大安镇人民政府，山东 济宁 272100）

调查数据分析表明，山东省农村土地经营权流转持续增长，流转速度不断加快，流转过程中签订的土地承包合同比例仍然偏低。调查显示，农村土地承包经营权流转模式呈现出“农户+农户”多种模式，土地流转更加有序，吸引社会资本参与规模化农业建设。通过农业基础设施建设，农村生产条件明显改善。目前我国土地制度存在诸多不足，不能满足市场需求，因为土地不仅承担着收入和就业的负担，而且社会意义十分重大。

基于此，要高效配置农地资源，明确土地出让权出让市场的组成、组织结构和运行规则，要保护农民主体地位，转变基层政府在出让中的作用。该原则不改变土地使用和合同协议。必须遵循市场价格管理，建立土地估价机制、中介转让服务制度、土地仲裁制度。同时，完善土地权属制度，增加农村社会保障，营造有利于农村土地经营权流转的环境。

1 农村土地承包经营权流转的时代背景

1.1 国家土地政策导向

近年来，我国经济高速发展，人口稳步增长，转型进程工业化、城镇化进程加快，土地资源有限，生产力持续下降，矛盾猖獗，建设用地与生态用地差距日益突出。此外，从农业方面看，目前我国农村土地利用比较分散，一直持续应用轮作的方式。当前，解决土地规模化经营与土地分级利用制度之间的矛盾，是农村改革发展亟待解决的重大问题。有序开展农村土地承包经营，稳定和改善土地承包关系，强化农村产业结构，提高土地利用率，促进农村经济快速发展。土地作为农业生产的基本要素和最稀有的资源，可按照劳动力、资金、技术等投入效率的原则进行流入，以实现要素的最佳组合，有效地识别土地。因此，组织一个稳定、精简、高效的土地经营流转市场，是鼓励农村土地流转的重要途径，应加大优化农用地的配置力度。近年来，随着城市化进程和农村第二产业的发展，农村劳动力和农村土地大量流失。在法律上，国家制定了《农村土地管理法和农村土地承包经营办法》，赋予农民长期土地承包权，依法保障土地承包经营权。《中共中央关于推进改革和农村发展若干重要问题的决议》在中共中央第十七届中央委员会第三次全体会议通过，该决议以改善管理和服务，为土地承包经营权出让，创造和完善土地承包经营权并出让给市场，在交换转让的基础上保持信心、支付、租用、入伙。《中共中央、全国人大关于推动农业可持续发展的强烈共识，农民收入不断增加》中强调，完善农村土地承包经营和流通市场和鼓励资金转移。农村土地承包经营权有利于农村土地经营组织的合理流转，有序建立和完善农村土地经营权流转市场。在经济刺激和政策引导下，农民的土地联合拍卖协议和土地承包经营权自行转让日益增多。

1.2 传统土地流转形式的当代发展

目前，土地流转市场发展较为缓慢，农村土地流转管理中还存在很多问题，如村庄调整、农民承包土地复垦等，土地配置仍然小而窄。传统的流量模式占比较大。改革和完善我国土地管理协议流转制度，提高土地利用效率刻不容缓，农村要完善农村土地流转协议管理制度，鼓励新农村发展。

2 农村土地经营权流转现状

近几年，随着城市化进程的推进和工业部门的发展，大量的农村青壮年流向城镇，从事加工、服务、建筑等工作，农村大都只有“老弱病残”留守，以一家一户为耕作单位分散种植的小农经济已不适应当前农村经济的发展。为适应新形势下的发展，农民依法承包经营土地的使用权在依法、自愿、有偿的原则下进行流转。农村土地经营权大面积流转有利于机械化耕作，促进规模化种养殖业的发展，提高资源的利用率，促进资源高效配置，增加规模效益。

以大安镇为例,分析了土地流转方面的具体数据、研讨了土地流转的具体现状和存在问题。该镇位于城乡接合部，拥有53 个行政村，家庭承包经营耕地面积4 151.7 hm，家庭承包经营农户12 112 户。该镇2021 年底农村土地承包经营及管理情况的统计数据如下：全镇总流转面积2 706.5 hm，总流转率达65%，签订流转合同的流转面积2 184.7 hm，流转承包耕地的农户有8 551 户，签订流转合同份数4 626 份；出租、转包面积2 326 hm，以入股等其他形式的面积66 hm，流转入家庭农场的面积635.5 hm，流转入农户的面积1 214.1 hm，流转入合作社的面积589.6 hm，流转入其他主体的面积264.4 hm，流转入企业的面积52.1 hm；土地流转服务机构、市场均为0 个，土地纠纷仲裁委员和仲裁员人数均为0 个。该镇的土地经营权、使用权流转情况总体向好，但也存在发展不平衡等情况，位于城乡接合部10 余个村的土地全部流转出去，流转率高达100%，但偏远村的土地流转率不足10%。前官庄村是个大村，拥有家庭承包经营的耕地241.4 hm，仅流转面积为19.8 hm，流转率为8%。从总体看，该镇土地流转现状有如下特点。

2.1 流转面积逐渐扩大化

大安镇的产业有其自身的特点，大多都是低产值、低收益的产业。随着社会的发展，以一家一户为单位的小农经济，已无法满足人们的物质需求。

随着企业、农村的发展壮大劳动力逐渐从农村转移出来，越来越多的农民离开土地，加入到产品加工、餐饮服务、运输、建筑等行业。农村土地流转面积也在逐渐增加。该镇2010 年以前几乎没有进行土地流转，还是以一家一户为单位的方式进行耕作。2011 年城镇社区建设发展、新农村建设步伐加快，土地流转也逐渐升温，截至2021 年底已流转面积2 706.5 hm，流转率达65%。

2.2 流转形式多样化

大安镇流转面积为2 706.5 hm，其中以出租、转包的形式流转面积2 326 hm，以入股的形式流转面积34.1 hm，以其他形式流转面积31.9 hm。从这组数据不难看出流转方式具有多样性。农村土地流转让方式包括分包、交换、租赁、入股、转让等，其中出租、转包是农村土地流转的主要形式。转包是指原承包方将自己的部分或者全部土地的承包经营权转包给其他农户，承包方与合同当事人原有的合同关系不变，即承租人将土地出租给集体经济组织以外的当事人单位或者个人。

2.3 流转主体多元化

大安镇流转出的土地，流入农户的面积1214.1hm、流入家庭农场的面积635.5 hm，流入专业合作社的面积589.6 hm，流入企业的面积52.1 hm，流入其他主体的面积264.4 hm。不同主体的广泛参与，加快了土地流转的速度，促进了土地流转的发展。特别是拥有较强经济能力和优厚社会资本的企业、社团加入到农业生产中，其能够加大高科技投入力度，提高单位产出效益。增强农业的高标准开发利用，促进规模效益、高科技收益。

虽然当前土地流转在各地蓬勃发展、蒸蒸日上，但也存在不少问题，例如土地流转行为不规范、合同签订率不高。大安镇流转面积2 706.5 hm，签订流转合同面积2 184.7 hm，流转出承包耕地的农户8 551 户，签订流转合同仅4 626 份。按流转土地农户数算签订合同率为54%，这其中还有部分条款过于简单的合同，正规的流转合同占比较少，流转合同签订率较低。农户之间的土地流转多存在私下、口头协议，流转给了邻居或者近亲属，这种流转方式大都没有签订土地流转合同，没有正规合法的流转合同，流转双方的权利、义务得不到充分的保障。这一问题的存在与农民的法律意识淡薄、流转市场、机构的不健全有着很大的关系。

另外，该地区的土地流转率虽然不低，但仍有约30%的农户没有进行土地流转，特别是离城镇较远的地区，未进行土地流转的农户更多。他们既要外出打工，还要抽出空闲时间去地里劳作，有的农户甚至晚上打农药、浇水。这部分农户即使种地困难也没有把自己承包经营的土地进行流转，他们不是不想把土地流转出去，而是不敢进行流转。他们大部分没有固定的工作和收入，没活干时就没有收入，怕生活失去保障。农村居民缺乏固定的收入，没有承受风险的能力、底气，这也在很大程度上阻碍了土地流转的发展。

3 土地流转承包经营权流转市场的发展及相关建议

3.1 建立健全农村社保管理的机制

加强农村社会保险制度建设，政府要通过农村社会救助、农村社会保险、农村福利等方面多渠道加快农村社会保险法制化进程，为农村特定居民或群体提供社会救济和保障，建立多层次农村社会保障体系的措施。

根据各地区经济发展的具体情况，建立保险制度农村社会有不同的层次和标准。国家要建立统一的工作制度和就业制度，不歧视农民工，把农民工统一纳入全社会的社会保障体系中。农民工与用人单位签订劳动合同时，国家必须要求用人单位不仅要支付工资，保证其最低工资标准，保障其基本生活，解决其生活的后顾之忧；还要为这些流动性强的劳动者购买养老保险、失业保险等，保障农民工的基本权益。

必须建立多层次的农村社会保险制度，逐步增加社会保障功能，解决土地流转当事人关切的问题，促进土地流转的有效实施，调整区域产业结构和城市发展，保障社会稳定。如果不解决农村的就业、医疗、养老等社会保障问题，长期、完整、高效的土地流转将会成为一句空话。

3.2 政府协调相关部门建立计划调控与市场调节相结合的农地承包经营权流转机制

改善土地承包权流向是土地承包权流入的重要条件。由于我国独特的农村土地制度，土地的交易过程比传统交易更为复杂。同时，由于我国农民素质普遍不高，有少量具有一定规模的大型种植户，会影响土地流转的效率和速度，权力轮换必须建立在适当的市场体系上。因此，在我国市场经济体制不断完善的过程中，建立健全农村土地市场流动机制，促进高效农业要素合理流转和配置，是我国农业现代化面临的重大问题之一。

遵循市场价格原则。市场作为“看不见的手”，在资源配置中发挥着重要作用。过去，政府对农村土地经营权流转的干预度较大，市场尚未充分发挥作用。此外，土地出让价格违法。在市场经济条件下，支持土地承包经营权流转，合理配置资源，包括建立和完善农村土地流转市场。根据市场制定的土地出让价格，获得合理的土地收益。为使出让和转让定价合理，反映资源短缺，应将出让价格和农村土地承包经营权纳入市场价格机制。充分重视市场价格机制在农村土地承包经营权流转中的重要作用，做到规范合理、科学流转。

利用服务机构和服务系统，可以有效地为农民宣传土地出让政策、法律法规，为使土地合理流转，应给出让方提供法律咨询服务，帮助农民进行土地出让价格评估、资质评估，及时提供土地出让信息等管理、服务工作。加强农村土地行政权流转监管，规范土地流转行为，建立规范的土地转让过程。注重保护农民合法权益，按照承诺流转农村土地经营权。在经营管理的过程中，必须完善农村土地承包经营的法律法规，切实保护农民合法权益。农村土地划拨法律法规明确规定了土地使用方式和使用权限，农民可以在不侵占承包地的情况下对承包地进行有效管理。在改进和转变土地规划和土地利用方式的过程中，严格遵守相关法律法规，农民应享有知情权。严禁强行干预农村土地流转，确保农民流转土地的积极性。农村土地流转法律制度促进了农村土地市场的稳步发展，增加了农民的经济收益，带动了农村经济发展。应调整土地承包流转市场体系结构，目前土地承包流转方式不规范，存在不按程序办事的问题。土地承包法在农业基地发展和农村社会制度建设中发挥着重要作用，但其流通市场是一个特殊的市场，不能适用于一般的市场理论。

3.3 完善土地纠纷处理的法律机制

随着国家工业化和城市化进程的深入，土地承包经营权流转旨在解决家庭分级经营存在的生产效率低、使用大型农机不便等问题。农村土地经营权流转是解决家庭经营问题的有效路径。我国实现规模化生产，为我国农村经济的发展贡献了巨大力量，促进了现代化农业发展，使得一二三产业融合发展。从全国范围来看，我国农村土地经营协议流转是有趋势的，流动速度加快，流动范围扩大，但也存在程序不规范、市场不完善等问题，仍需通过法律途径进行解决。随着土地流转的快速发展，土地纠纷问题也越来越多，解决土地纠纷问题是当下最棘手的问题。土地纠纷易引发邻里矛盾，不利于新农村建设的和谐稳定。各级政府必须对土地纠纷问题高度重视。政府要依次在村、镇、区逐级设置土地纠纷仲裁调处等专门机构、配备专业人员。加强对专业管理服务人员的培训，专业人员要熟练掌握土地流转的法律法规，为农民群众服务，保护农民群众的切身利益。

4 结束语

首先，研究山东省农村土地经营权流转情况，总结土地经营权流转的性质和问题，存在流通量小而窄、传统轮换方式占比较大、农村土地承包经营市场不完善等主要问题。其次，通过对调查数据进行分析，找出限制经营权活动的具体因素，主要影响因素有现行土地制度不完善、群落特征和个体特征。再次，从农村土地经营权流转市场构成、制度结构、运行规律和市场培育对策这4 个方面进行了考察。