“三新”背景下的土地要素市场化改革探索

□刘家骊

（大同市云州区自然资源局，山西 大同 037300）

当前我国仍处于社会主义初级阶段，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，先进正确的思想和充裕详实的论述无不围绕着新的历史方位、新的指导原则和新的战略路径展开，要求准确把握新发展阶段这个历史方位，深入贯彻新发展理念指导原则，加快构建新发展格局战略路径。新发展阶段在我国社会主义发展过程中扮演着极其重要的角色，该阶段要充分调动一切可以调动的因素，为实现既定目标而不懈奋斗。

新发展理念是新发展阶段中国共产党治理国家和处理政务时，与不断发生变化的发展环境和发展条件相匹配的发展问题的切实明确回答。发展理念作为发展实践的引领，对发展实践具有先导性作用。新发展格局是新发展阶段要推进的重要任务，也是新发展理念深入贯彻的关键环节，立足我国国情，畅通国内大循环，关注国际，促进国内国际双循环，在两个循环中螺旋式发展，为实现复兴之路作好战略支撑。

土地要素作为经济社会活动的空间承载基础，兼具资源和资产双重属性，不仅支撑着生产和生活，同时对生态活动的影响也不可忽视。土地制度变革是以土地要素为载体，涉及经济、政治、生态和社会等多方领域的问题。长期的历史发展过程中，市场被证明是最优的、效率最高的资源配置方式，而土地要素市场化改革是土地制度根据生产关系的变化而存在并发展的，应发挥市场的决定性作用，更有效地分配资源和要素。

1 土地要素市场化改革的历史演变

1949 年以来，我国的土地要素市场随着国家整体经济体制的变化而逐步转变，在计划经济体制时期表现为“以政府为主导的计划分配形式”，在市场经济体制时期则经历着从市场“基础性作用”到市场“决定性作用”的转变。

1.1 计划经济体制时期

1949 年后，起初的农村土地归农民所有，1950 年的《土地改革法》和1954 年的《宪法》，均明确规定了农村土地归农民所有的土地制度。后来经历了三大改造，土地归谁所有的属性也发生了转变，由农民所有转向集体所有，然而集体所有的属性决定了土地不能随意流转，受限颇多，集体所有的土地不被准许租赁和买卖交换。在这一时期，城市土地也不例外。城市土地属于国家所有，城市土地也未能流转，城市土地市场也不可能形成。因此，计划经济体制的土地制度以政府为主导，采取计划分配的形式，农村和城市土地均没有建立土地市场。

1.2 市场经济体制时期

市场经济体制时期的土地制度经历了探索阶段、建立阶段和完善阶段3 个阶段。在探索阶段，家庭联产承包责任制是最初的农村土地市场经济体制改革，虽然发生于农村，但意义重大，不仅影响农村土地市场，还影响城市土地市场，后来法律允许土地可以依法转让和流转。同时，城市土地市场也逐步展开探索，采取有偿使用的方式，1988 年《土地管理法》确定了城市土地可以合法流转，城市土地市场逐步确立。在建立阶段，建立社会主义市场经济体制的目标被正式提出后，土地要素市场化程度加速发展。随着转包和入股的有偿转让形式被允许，《农村土地承包法》的实施和集体建设用地流转不被限制，农村土地市场逐步建立。同时，城市土地逐步形成了一条完整的发展链，从收购土地开始，经过了土地储备和土地开发，最终出让土地，并且在出让土地时多采用招标、拍卖和挂牌的方式。在完善阶段，受土地产权制度变化和金融行业发展的影响，农村土地先经历了土地承包经营权被一分为二，承包权和经营权二者并行，后发展为在集体所有基础上的三权分置，集体所有、农户承包和经营放活，并且金融机构也助力三权分置改革。城市土地市场在集约节约用地和产业用地政策的指导下不断完善并优化升级。

2 土地要素市场化改革存在的问题

土地要素市场化改革经过持续不断的探索，在一定程度上取得了良好的成绩，但是与其他要素的市场化和改革成果相比仍较为逊色。土地要素市场化改革进程缓慢，与“三新”要求的目标相差甚远，存在着诸多问题。

2.1 城乡统一的建设用地市场不完善

农村经营性建设用地的土地市场没有大范围形成，只在典型的试点地区开展流转活动，且流转价格不明晰，农村土地入市的实践与法律制度安排不匹配，入市较困难，阻碍入市的因素较为复杂。首先，入市对象不明确，没有说明只包括存量土地还是既包括存量土地又包括新增土地，如果单纯将存量土地入市，偏远的山村地区集体经营性建设用地占比很少，在实际的流转过程中不可能产生理想的规模效应，不利于推进新发展。如果将存量和增量同时考虑在入市范围，对增量土地的确定需要制订更为合理的规则和更加明确的定义，但是这无疑会造成集体建设用地增量和国有建设用地增量的重叠、竞争，甚至带来冲突。其次，入市工作不可避免地会受到政府相关部门的参与和主导，面临权力寻租、破坏公平和降低效率的威胁。同时，入市方式和利益分配比例不明确，极有可能带来冲突和对立。

农村宅基地流转陷入困境，宅基地兼具居住生活和资产增值双重属性，对外流转还是自身持有难以决定，这不仅是因为宅基地的产权权能不完善，导致处分不自由，难以用作抵押，也因为农民需求有差异，纠结于作为退路保障还是流动于市场使宅基地的资产特性活起来。征地成片开发的范围界定缺乏科学性和合理性，导致矛盾潜伏于其中。成片开发的具体情形和内涵界定标准亟须讨论并明确，征地过程中的个体利益和公共利益存在冲突，难以做到二者的平衡，暴力手段、争议问题和失地后缺乏保障等现象时有存在。

2.2 产业用地市场化配置效率不高

一个区域存在多种产业，产业用地尤其是工业企业用地的出让灵活性较差，弹性不足，市场配置效率不高，企业的生命周期年限远低于工业用地出让的年限。两者之间的配合程度较差，导致工业企业在生命结束时，土地依然在出让年限内，该土地则具有低效利用或者闲置的风险，不利于提高土地利用率，导致产业用地的市场化配置成效不良。

2.3 现有存量建设用地市场化盘活较困难

现有存量建设用地在企业发展到生命周期的末端时，因土地使用权还在占有期限内，同时存在企业和土地持有者的利益博弈，此时土地退出或转让或再开发的选择均不理想。尽管有土地使用权出让年限的规定，但后续处置的问题模糊不清，缺乏合理灵活且操作性强的规章制度，极易导致企业结束经营后出现闲置土地难以流转、土地利用效率低的现象。企业本身对土地在特定时期转让的资产价值追求较高，不会轻易转让土地。过于高昂的土地转让费用使得企业转让土地的意愿不强，积极性不高，尤其是多种税费造成转让困局，影响了存量建设用地的盘活行为，如果这时再涉及变更建设用地的用途，变作他用的增值收益在分配过程中缺乏明确的分配规则，市场化盘活建设用地愈发困难。

2.4 土地市场化改革的体制机制不健全

首先，农用地流转所需的交易平台和交易规则不完善。农村由于消息流通较差，农民自身的各方面素质不高且缺乏相应的知识体系，对相关政策理解不透彻，导致提供土地的农民和需要土地的农民之间缺乏中介机制和沟通桥梁，造成供地方找不到市场和需求方找不到供地的双重困境。土地估价体系尚未完善，实践中的市场机制有待健全，农户流转的价值评估不准确甚至偏离合理范围，导致出现流转价格偏低和市场增值不理想等困境。同时，农地流转的监管体系不健全，市场的有效性和预期保障不足，包括签订合同的形式和内容及时效性都有待考量，突发灾难和自然灾害的难以预测极有可能造成流转后的损失。

其次，土地市场化的供给机制不完善。土地供给仍然受制于地方政府，不仅对城市土地的供给量和供给时间有绝对的决定权，而且对土地供给的结构和方向进行了规定。土地数量的有限性和固定性，使得供给于不同用地类型的数量、布局和时间均难以调和，造成供给紧张和闲置浪费之间的矛盾。土地市场的供给方面均被地方政府控制，不只是土地价格、土地用途、供给土地数量，还涉足于后续如果土地用途发生改变的情况，可能会造成市场的虚假繁荣或者盲目萧条，需求和供给信息不对称，监督与管理较为困难，也很可能伴随灰色交易，滋生腐败。

再次，土地市场化相应的配套机制不完善。土地市场化后会带来土地价值增值，该增值部分的收益分配涉及主体多样，方式丰富。政府、企业、农民、市民、农村集体均是利益相关者，涨价“归谁所有”的分配方式难以统一。土地市场交易服务工作不到位，交易服务平台是“空壳”，实际内容更新速度缓慢，配套体系和信息服务的同步建设难以实现。土地交易的价格配套机制不健全，城乡建设用地地价信息公开性不足，特别是农村地区基准地价缺位，难以实现实时地价的监测，农用地流转缺乏专业性和信息化，存在偏高的流转价差，导致土地要素市场出现混乱局面，难以有序进行。信用体系不健全，不合理、不正当的竞争活动时有出现，相应的监督管理和惩罚、处罚不到位，亟须推进土地市场监督和管理工作。

3 深化土地要素市场化改革的创新措施

3.1 健全城乡统一的建设用地市场

针对农用地流转的困境，应明确增量集体建设用地进入市场的允许范围，并采取优先现有存量土地的策略，按照国土空间规划的要求，做好用途管制工作，控制增量土地的流转。完善土地增值税的增收标准，明确相关部门的各自分工，加强沟通与联系。健全土地产权和土地登记程序，合理分配增值收益，不会挫伤农民积极性，反而激发农民流转土地的热情，推进市场化改革平稳进行。

针对农村宅基地的流转困境，应减少相关法律规章的限制，分阶段、分区域进行流转工作，加强宅基地的使用权权能，发挥宅基地居住保障作用的同时，不损害宅基地作为资产的衍生价值。

3.2 优化产业用地的供需关系

企业生命周期的差异化使产业用地的供需关系亟须调整，要精准识别不同行业企业的生命周期，以及不同规模企业的发展过程，具体情况具体分析，提高企业生命周期和产业用地供地年期的适配度，灵活制定价格体系，提高产业用地配置效率，避免产业用地的闲置浪费和低效使用。科学合理平衡产业用地供给和需求之间的关系，产业用地不需要功能单一，可以呈现混合利用的局面，多样化供给产业用地，可以长期租用或者租让结合，引导土地开展多种用途的复合利用模式。

3.3 盘活城乡存量建设用地

在市场为基准的作用下，采取自由竞争的策略，允许存量建设用地有序退出，提高土地资源的配置效率，能在一定程度上降低土地流转税费，采取激励手段盘活存量建设用地，把控存量建设用地的盘活成本，降低土地交易门槛，增加土地要素的流动性。处理好盘活建设用地所取得的新增收益分配关系，激发各相关利益主体的热情，减少政府干预，发挥市场的作用。创新利用盘活的土地资源，发挥多功能用途，发展多种产业，以地促产、以产保地，为振兴乡村和贯彻新发展理念、实现高质量发展提供土地空间载体功能。

3.4 健全土地市场化改革的体制机制

提供优质的农用地流转服务，发挥平台和中介的价值，建立覆盖城乡全国统一的土地流转平台，发挥信息公开、服务到位的中介职能，引进数字金融，参与土地要素市场活动，解决农户的资金困难，保持农用地规模化经营的持久性。政府应指导农用地流转的价格工作，减少甚至避免农户因信息接收不准确而受限于“价格陷阱”，提高农用地市场化配置效率。完善土地要素市场化配套机制，价格、供求、风险等机制亟须全面上线，确保土地要素市场的平稳健康运行。

4 结束语

虽然土地要素市场化改革取得了一定成效，但是存在的问题和面临的挑战仍多样化，应把握好市场在土地要素配置中的决定性作用，尊重市场规律，坚持土地的公有制前提，遵循新发展理念的指导原则，构建新发展格局的战略路径，以人为本，为实现共同富裕的目标，探索土地要素市场化改革的新路子。