应急财政现代化的理论意蕴与实践路径：基于风险治理的视角※

内容提要：财政是国家治理的基础和重要支柱。中共十九届五中全会提出“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响中国现代化进程的各种风险”，从而使如何通过风险治理实现风险最小化及国家的总体安全成为财政职能的重要内容。根据风险治理视角下应急财政现代化的要求，现行应急财政在导向性与服务性、前瞻性与适应性、公共性与多元性及效率性与规范性等方面尚存在与应急财政现代化的不相适配之处。相应地，应从“建立健全应急财政的‘三阶段体系’，引导主体行为和资源配置转向风险治理；提高预备费的计提比例和实行基金式管理，强化应急产业、人才和科技的储备；根据风险等级合理划分政府支出责任，推动成立多方共同出资设立的应急基金；完善应急收支的过程监督和结果评价，健全应急资金和物资的规范化管理体系”等四个方面推进应急财政现代化。

一、 引 言

中共十九届五中全会指出要“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响中国现代化进程的各种风险”，这是中央基于全球风险社会和安全形势而提出的发展新要求。中共十八届三中全会也指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这一新论断意味着财政“由适应市场经济体制到匹配国家治理体系”的转变(高培勇，2014)，也使得如何发挥财政职能防范化解风险并提高应急管理能力成为新时代国家治理的重大问题。对此，学界试图构建与国家治理相适应的财政理论新框架(高培勇，2015；李俊生和姚东旻，2018)，但这一任务目前仍远未完成。进一步从实践中看，现有应急财政体制往往会促使地方政府增加灾害反应和恢复方面的支出，而降低灾害预防和风险治理的投入(黄君洁，2021)，从而未能充分发挥财政在应急管理中的基础和支柱作用，同时也影响到国家风险治理和应急管理能力的提升。为此，如何从风险治理视角建构与国家应急管理现代化相匹配的应急财政体系，无疑是当前应急管理与公共财政研究中值得深入思考的重大课题。

二、 应急财政：文献回顾与评述

财政应急保障是一项古老的国家治理活动。《周礼·大司徒》记载：“以荒政十有二聚万民”，较早地论述了政府灾荒救助的财政责任和措施。但研究认为，王朝国家财政的“私人”属性背离了现代财政的“公共性”原则，从而使其财政“应然”上的善政目标在“实然”上难以实现(龚浩等，2019)。为此，如何建立现代应急财政体系成为国内外理论与实务部门研究的重要议题。在国内方面，刘尚希等在SARS事件后较早地研究了财政的应急反应与应急保障功能，建议建立财政应急反应机制和发行应急专项国债(刘尚希和陈少强，2003)。2008年在“南方冰灾”和“汶川地震”中暴露出的问题，使更多的学者开始研究应急资金的准备问题，提出了应急管理是公共物品(崔军和孟九峰，2009)，财政部门应从资金和政策上给予支持(苏明和刘彦博，2008)，并建立三级应急准备金制度等观点(冯俏彬等，2011)。在国外方面，Donahue和Joyce(2001)基于政府间关系(Intergovernmental Relations)和灾害职能分配理论分析了美国联邦政府的财政应急预算，指出联邦预算规则会不适当地增加灾害响应和恢复等方面的支出，而未能促进为缓解和备灾提供资金。为此，Donahue等认为应通过灾难拨款多年平均需求水平为灾害援助提供资金、创建即用即付规则和储备金、收紧紧急情况标准等建立更连贯的激励机制，以便将联邦应急管理署的管理重点从响应和恢复转移到缓解与备灾，使应急财政支出与各级政府的相对职能能力更加一致。William L. Painter(2022)则结合新冠肺炎疫情不断蔓延的情况，研究了美国联邦政府救灾基金(The Disaster Relief Fund，简称DRF)预算制度面临的问题。Painter认为，因为DRF拨款只用于支持通过单独制定的法律和政策定义的灾难活动，资助范围十分有限，并且国会对DRF的预算也不断削减，因此不能发挥应有的作用。为此，国会应该重新定义DRF，并制定合理的年度灾难预算。

随着人们对突发事件预防预警的重视，财政的风险治理职能逐渐受到关注。受“卡特里娜”飓风事件应对失败的影响，美国联邦政府事后将灾难救助项目分为灾难防御救助计划、重大灾难救助计划和突发事件救助计划三大部分，从而将财政介入应急管理的阶段从灾害响应提前到灾害防御(Keith Bea，2007)。随着韧性理论在灾害治理领域的深入运用，Katie Harris(2013)提出应急准备是韧性治理的重要组成部分，各国政府应增加应急准备的财政投入，并以此作为加强事前应急能力的一种手段，从而提高风险应对能力，达到减少应急响应和恢复等后续财政投入的目的。刘尚希等(2018)从风险不确定性的角度对财政进行了新的定位，认为国家治理所面临的问题具有不确定性，需要通过发挥财政的基础性作用，为国家治理注入确定性，从而达到治理公共风险的最终目的。鉴于财政能力是国家能力的基础和核心，而财政的基本能力就在于防范和化解公共风险(陈龙，2020)，为此财政政策应更加凸显“防范风险”的目标定位(武靖州，2020)，并通过遵循风险理性原则进行财政行为治理，以引导人们的行为预期和实现风险最小化(程瑜，2020)，从而适应风险不断增加的社会。

综上所述，现有研究对应急财政进行了一些非常有价值的探索，但多是从经济视角阐述财政的应急保障功能，而缺少围绕国家治理的新要求研究如何发挥财政在应急管理中的基础和重要支柱作用。本文认为：尽管财政应急保障是应急财政的重要内容，但仅此不足以说明财政是应急管理的基础和重要支柱，现有研究并未完全揭示财政的应急职能，也在实践上限制了财政应急管理职能的发挥，与国家实现应急管理现代化的目标尚不匹配；应急管理是一个涵盖事前预防预警、事中应急处置和事后恢复重建的全过程，财政的作用不应只局限于应急处置或恢复重建中的应急保障，更应通过现代应急财政体系建设实现国家防范化解风险和应急管理现代化的发展新要求。为此，仍有必要从风险治理角度进一步思考如何构建现代化的应急财政体系。

三、 应急财政现代化：内涵与特征

应急财政有狭义和广义之分。狭义上，应急财政是指政府通过科学使用预备费、财税减免、转移支付和政府性债券等财政工具为应急响应提供财力保障，并对应急资金/物资的筹集和支出过程进行有效监管的一种财政制度体系。相较于狭义上的应急财政，广义上的应急财政内涵更加丰富，主要体现在以下几个方面：一是应急主体的多元性——善治作为国家治理的理想状态，其本质特征就是政府与公民对社会公共事务的协同管理(俞可平，2019)，现代应急管理的主体不仅包括党委和政府等行政类主体，也包括企业、社会组织、公民等市场主体和社会主体；二是资金/物资来源的多样性——不仅包括政府的财政资金，也包括财政支持下的市场化保险资金和纳入官方管理的社会化捐赠资金/物资(如中国慈善总会和红十字会等“准官方性”社会组织获得的用于救灾的社会捐赠资金/物资)；三是介入阶段的全过程性——财政对应急管理的介入不只局限于事中的应急处置，也包括事前预防预警和事后恢复重建等阶段，财政需要通过对应急管理全过程的介入为实现应急管理现代化及国家风险最小化提供重要支撑。本文主要在广义层面讨论应急财政现代化。为此，在风险治理视角下，应急财政现代化的本质是指通过在财政领域注入风险理念来构建新的应急财政体系，以更好地防范化解风险和应对各类突发事件，并最终实现国家风险最小化和总体安全的一种系统性行动，是目标与过程、工具与价值的统一。它包含如下四个方面的结构性特征，其内在逻辑关系如图1所示。

1. 导向性与服务性

根据“风险-突发事件-公共危机”之间的连续统理论，三者之间存在着因果关系，造成危机后果的根本原因是风险(张海波，2006)。申言之，尽管在风险社会中人们依然面临着来自自然灾害等方面的风险，但随着科技进步及人类活动广度和深度的加大，人类行为对自然和社会的影响力大大增强，风险的结构和特征发生了根本性的变化——人类自身已成为风险或不确定性的主要生产者(李胜和卢俊，2018)。财政作为国家治理的基础和重要支柱，其理论基础不仅在于提供公共产品，还在于建设合理的公共秩序(吕冰洋，2021)。为此，导向性即是要发挥财政对资源配置和社会行为的引导作用，促使行政主体、市场主体和社会主体在公共决策、生产生活及行为规范中采取更具有风险意识及更符合公共安全要求的行动，引导应急管理从着重应急处置转向着重预防预警。服务性则是指财政要在导向性的基础上服务于国家治理战略或目标实现的需要。具体而言，就是要服务于推进应急管理现代化和国家治理现代化，服务于统筹安全与发展的国家目标。

2. 前瞻性与适应性

前瞻性和适应性的理论基础是韧性治理(resilient governance)理论。韧性是指系统在突然受到风险扰动时，能够持续保持或迅速恢复系统原有的功能，它倡导治理主体以提升自身及所在系统对风险冲击的适应能力为目标，以在面对复杂风险环境时能够进行主动适应与自我调适。由于在风险社会中，风险日益呈现出高度复杂、影响范围更广以及负面后果更为深远的复合型特点，而韧性治理理论恰好能为复合型风险治理和复合型灾害治理提供可供借鉴的理论资源(朱正威和刘莹莹，2020)。作为应急财政现代化的结构性特征，前瞻性和适应性要求财政主动适应风险社会的风险和增强风险治理的主动性，提前计划并储备未来应急管理所需的资金、物资和技术，使突发事件(特别是重大突发事件)一旦发生时系统具有充分的物质和技术条件，避免系统在面对重大风险或事件冲击后出现系统瘫痪或崩溃等不可接受的情况，并在某个部分的应急资金、物资或技术受到阻滞时有可替代的资源，以使整个应急财政系统具备较强的抗压力和恢复力。

3. 多元性与公共性

公共性是现代财政制度的基本特征(高培勇，2019；郭庆旺，2017)，也是应急财政现代化的必然要求。在风险治理的语境中，财政的公共性意味着：为防范和化解风险提供基础和支柱，降低风险造成的危害性后果或破坏程度，为社会提供公共安全和公共秩序等基本公共品；应急财政资源的汲取和拨付基于公共利益；应急财政运行的公开透明——这是构成应急财政公共性的基础条件。在此，透明是指公民对有关应急财政管理的过程、程序、运行和绩效评价等具有知情权和参与权，并通过提高治理过程与治理结果的透明度，增强治理主体之间的协同合作及治理责任的贯彻落实。同时，由于风险社会中的风险更多地从自然风险转移到人为风险，风险来源的多样化要求包括中央与地方、市场与社会等多元主体协同参与风险治理，特别是造成某些危害后果的风险属于私人风险(如不安全的生产行为等)，因此应急财政现代化更加要求市场主体和社会主体积极履行风险治理责任。

4. 效率性与规范性

中共十八届四中全会指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”法律作为公共意志的共识性表达，是风险治理的基本规范，而良法则为国家治理注入基本的价值和善治机制，对国家治理现代化具有根本性的意义和决定性的作用(张文显，2014)。突发事件应急管理的紧迫性和及时性，必然要求应急财政资金拨付的快速、高效，并以治理的高效率防范和化解风险，进而促进治理公共性的实现。但应急财政资金的高效拨付，又要求应急财政资金管理主体打破常态化的运作机制，程序化的常态管理与“特事特办、急事急办”的应急管理的冲突使得相关主体在两难抉择之中难以适从。因此，必须构建一个以法律为核心、权责明确、程序科学而又高效合理的法治框架，为应急财政的储备、保障、支出等政策的制定和执行提供规范性。

四、 应急财政现代化：现实障碍与问题审视

财政职能的风险治理转向为应急财政研究提供了不同于传统财政的视角，并为应急财政现代化的理论建构提供了新的分析框架。但从现实层面观看，应急财政现代化尚有如下亟待克服的现实障碍与问题。

1. 应急财政的导向性和服务性不足，未能引导主体行为和资源配置转向风险治理，难以从功能上服务于应急管理现代化的目标

国家治理是一个涵盖政治、经济、社会、文化、生态等在内的总体性体系，但由于长期以来理论部门和实务部门都局限于从经济角度去阐释财政，认为财政“是一种国家的经济行为”(安体富，2016)。财政的职能也主要是从经济上将其归纳为优化资源配置、调节收入分配和促进经济稳定，而服务于国家战略的政治职能被忽视，财政学“退化成与家庭理财和公司理财类似的政府理财学”(付敏杰，2019)。中共十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这就要求站在国家治理的角度理解财政的职能——财政不仅具有经济属性和弥补市场失灵的职能，更具有服务于国家治理战略的政治属性和政治职能。在经济上，财政要通过资源的调节配置，优化社会利益关系和促进经济平稳增长；在政治上，财政应从根本上体现实现国家治理的目标和战略，要通过财政促进国家治理体系的变革和国家战略目标的实现。

为此，应急财政的职能就不仅是为应急处置提供物质基础和财力保障，还要在政治上服务于应急管理现代化的国家治理目标。进言之，即通过风险理念的注入构建新的应急财政体系，增强政府、市场和社会等主体行为的风险意识，从而实现突发事件的预防预警、应急处置和恢复重建的全过程管理，进而为应急管理现代化提供坚实保障。因为如果国家不能在政治上建立以防范和化解风险为导向的应急财政体系，而仅将财政作为应急处置的政策工具，那么财政就难以从根本上服务于应急管理现代化的目标，应急管理现代化也将丧失其基础和支柱。这不仅是因为对风险治理的忽视会增加突发事件发生的可能性，而且极有可能通过连锁效应放大突发事件的社会风险，使应急管理陷入“灭火队员”的角色困境。以新冠肺炎疫情防控为例，应急财政的导向性既包括引导社会资源加强对医疗人才的培养、医疗科技的研发、医药产业的发展和医疗基础设施的投入，也包括引导政府、市场和社会从行为上加强传染病防控及公共卫生素质的教育与培养。应急财政导向性的不足在此表现为忽视了财政政治性职能的发挥，没有实现通过财政引导社会资源及主体行为转向风险治理，忽视了突发事件的预防预警，从而造成在疫情萌芽及初始扩散时的被动——这不仅与国家防范化解重大风险的目标相偏离，也在结果上加重了财政应急处置的负担。

2. 应急财政的前瞻性和适应性不足，应急资金、应急物资和应急技术储备不足，难以满足应急管理对应急资源的紧急性需求

应急储备包括满足应急管理所需要的资金、物资、技术和人才等方面的储备。从应急资金的储备上看，预备费是应对突发事件或其他难以预见的支出的重要财政制度安排。《突发事件应对法》第三十一条规定国务院和县级以上地方政府应当保障突发事件应对工作所需经费，《预算法》第四十条规定各级政府应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费。然而，上述法律规定在具体执行中却存在着计提比例总体偏低的问题(见表1)。

从表1可知，中央预备费的计提额度在2011-2020年一直稳定在500亿元，但计提比例总体呈下降趋势，地方预备费的计提比例在2011-2015年低于最低1%的法定比例。另据可查阅到的数据，各省级行政区(不含港澳台地区，下同)近5年预备费计提比例占本级公共预算的支出情况具有如下特征(见表2)：各省级行政区近5年预备费的平均计提比例是1.18%；有7个省级行政区的计提比例低于1%的法定要求，包括经济较发达的浙江、山东、江苏和欠发达的青海、新疆；上海的平均计提比例最高，计提比例为2.78%，而河北的平均计提比例最低，计提比例仅为0.86%。上述数据说明不同区域之间的预备费计提额度及比例存在较大差异，但预备费计提比例的整体偏低表明地方政府计提预备费的积极性并不高，对突发事件的发生概率及后果也预估不足，从而难以为应急管理提供充足的应急储备。

表2 省级行政区2016-2020年预备费计提额度及计提比例情况表 单位：亿元/人民币

同时，由于目前通常将预算年度内结余的预备费转入为预算稳定调节基金，但预算稳定调节基金的性质主要是保持年度间政府预算衔接和稳定的一种储备性资金，而非为应急管理进行的财政储备。这就使预备费不能通过结余积累增加储备，从而抑制了预备费化解突发性支出的功能。以新型肺炎事件为例，仅截止至2020年3月4日，各级财政就已安排疫情防控资金1104.8亿元(1)新华社：《各级财政投入1104.8亿元助力战“疫”》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-03/05/content_5487299.htm，访问日期：2022-05-26。，突发性的巨额财政支出使预备费难以满足实际需要，转而只能通过调整预算来弥补不足，这不仅削弱了预算的稳定性，也给财政带来一定程度的风险。此外，新冠肺炎疫情防控初期在传染病防治基础设施、传染病检测、医护人才、防护服、防护口罩及酒精等方面应急资源的短缺，也反映出应急资源离平战结合的要求还有较大差距，说明财政引导资源配置和应急产业发展的功能尚未充分发挥，从而导致应急财政前瞻性与适应性的不足。

3. 应急财政的多元性和公共性不足，应急财政来源的市场化和社会化程度较低，中央和地方应急财政的责任分担不明晰

通常而言，应急财政资金主要有政府财政资金、社会捐赠资金和财政支持下的巨灾保险资金等。巨灾保险作为以市场化手段分散风险的基本方式，是指以巨灾保险产品为承担载体，以缴纳保费为支付对价，通过风险分散对冲投保人巨灾风险的一种应急保障方式(王和，2020)。在风险社会中，由于多数公共风险都是因为私人领域的风险不断累积而造成的，但当私人风险扩散到公共领域时其影响又是公共性的。因此，风险治理的理想方式是由政府、相关企业和个人共同承担。《突发事件应对法》第三十五条规定“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”，希望通过巨灾保险体系建设缓解财政应急压力和提高社会风险意识(李亘等，2014)。但是由于缺乏财政支持的方式、领域及比例等具体规定，加之市场和社会风险治理意识的匮乏、对巨灾风险治理的公共性缺乏理解及推进过程中的讨价还价等原因，巨灾保险体系建设发展缓慢。据研究，目前巨灾保险赔付金额只占到中国灾害直接经济损失的3%左右，而发达国家则一般占到30%～40%左右(陈明之，2019)。同时，社会捐赠资金作为应急财政的另一资金来源，同样在财政应急的总支出中占比较低。以广西壮族自治区新冠肺炎疫情防控为例，截至2020年5月31日，来源于区红十字会、慈善总会的可供区防疫指挥部统筹使用的社会捐赠资金为1.09亿元，仅占本级防疫资金总投入的7.5%(张与焉，2021)。由此可知，应急财政资金主要还是依靠政府财政资金，通过市场化机制和社会化机制化解公共风险治理的资金比例仍有待提高。

此外，根据突发事件的属地管理原则，突发事件应对的经费主要依靠地方政府进行保障，但由于地方财力不足，尤其是部分省份地方财政高度依赖中央转移支付，加之预备费计提的积极性普遍不高和管理方式的不完善，导致地方政府在风险治理和应急准备上的投入不足。反之，中央政府则可能鉴于事件的紧急性、严重性以及危害效应的外部性，不得不在第一时间采取积极行动，从而造成支出事实上的以中央为主。如为抵抗新冠肺炎疫情，2020年中央政府工作报告提出“财政赤字规模增加1万亿元、抗疫特别国债发行1万亿元”，其中抗疫特别国债主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出(2)新华社： 《两个“1万亿元”，有何特殊深意？》，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-05/23/content_5514218.htm，访问日期：2022-05-26。。虽然这体现了中央在应急管理中的及时性和回应性，但也说明层级政府间应急管理事权与支出责任划分的相对模糊。2020年7月4日国务院办公厅印发的《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)，一定程度上处理了应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任的模糊地带，强化了各级政府在提供应急救援、防灾减灾等基本公共服务上的相应责任(周阳，2020)，但《方案》的重点在应急救援，而较少涉及预防预警和恢复重建等环节，对于支出分担比例的确定也缺乏具体标准和相应的操作程序。

4. 应急财政的效率性和规范性不足，应急资金和应急物资的收支管理不够规范，应急资金和物资的使用效率尚有待提高

效率性和规范性是应急资金/物资筹集、拨付和使用的基本要求。虽然《突发事件应对法》第四十九条对预备费和应急救援物资的启用、《预算法》第四十条对预备费的筹集和支出做出了规定，《预算法》第六十九条还规定预备费不足时政府可以调整预算，但无论是《突发事件应对法》还是《预算法》都未对应急预算的编制、执行、调整、监督及如何处理结余的预备费进行详细规定，也未对应急资金/物资的拨付程序、使用范围和途径进行详细说明(何立和谢婧，2014)。因此，目前应急资金/物资通常都是采取先预拨再清算的方式，这种方式虽然有利于资金/物资的及时拨付，但却忽略了对资金/物资使用效益的实时评估，而只能依赖事后审计对资金/物资的使用状况进行监督和绩效评价。实时评估的缺乏使财政部门和应急物资管理部门难以预判应急资金/物资的实际需求额度，而只能根据属地政府或部门的报告追加投入直至治理结束，并最终导致应急资金/物资管理上的不规范和使用效益上的欠佳。

除《突发事件应对法》和《预算法》外，国务院和中央部委还颁布了其他一些涉及应急财政的规范性文件。如新冠肺炎疫情发生后，财政部发布了《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号)和《关于进一步做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控经费保障工作的通知》(财办〔2020〕7号)等政策文件，这些文件对提升应急资金/物资调拨的规范性和促进疫情防控起到了积极的作用。然而，这些文件一方面法律位阶较低且具有临时性，另一方面在内容上也有待进一步细化和规范化，如“财社〔2020〕2号”文件规定对参加防治工作的医务人员和防疫工作者根据类别分别给予300元/天和200元/天的临时性工作补助，但在执行过程中却对确定补贴标准和范围的主体、程序以及由谁来监督和如何问责等问题缺乏详细说明(3)中国新闻网：《云南一卫生院院长获疫情补贴最多？官方：已要求重新申报》， http:∥news.cctv.com/2020/03/11/ARTImJuTCo9EZ1Il2uPQl4LP200311.shtml，访问日期：2022-05-26。。2020年2月审计署要求各地开展新冠肺炎疫情防控专项审计，也发现大多数地区都存在疫情防控资金和捐赠物资的拨付不及时、不规范、不透明及部分支持政策落实不到位等问题(4)搜狐网：《多省份披露疫情资金专项审计结果，有这三大共性问题》， https:∥www.sohu.com/a/414083814_114986，访问日期：2022-05-26。。

五、 应急财政现代化：实践路径与政策建议

风险的本质是某种损害性后果发生的可能性。应急管理现代化及国家统筹发展与安全目标的实现，需要建立以风险治理为理论根基的现代化应急财政体系。根据上述应急财政现代化的理论内涵和问题分析框架，推进应急财政现代化亟需在以下方面进行调整和优化。

1. 建立健全应急财政的“三阶段体系”，引导主体行为和资源配置转向风险治理

受传统财政观念的影响，以往财政体系设计遵循的主要是确定性思维下的财富分配逻辑，但在风险社会中，风险分配却正在成为社会分配的主导逻辑(乌尔希里·贝克，2018)。为此，财政体系设计必须从财富分配逻辑转向风险分配逻辑，让财政更加凸显“防范风险”的目标，更加体现风险意识和风险观念，增强财政在风险治理的资源配置、行为养成及伦理道德中的引导能力(武靖州，2020)。具体而言，可根据应急管理的事前预防预警、事中应急处置和事后恢复重建等三个阶段，设计与各个阶段的主要任务及要求相适应的应急财政体系(如表3)，合理安排每个阶段的财政投入，改变“重应急处置、轻预防预警”的支出结构。由于从一般规律看，预防预警通常是突发事件治理最有效的方式，即预防预警的资金投入效果优于应急处置的资金投入效果，而应急处置的资金投入效果优于恢复重建的资金投入效果。为此，一方面，可以在既有支出总额的情况下加大预防预警的财政投入；另一方面，则可通过事前风险评估重新科学设定财政拨款水平，促进治理重心的前移，实现以财政投入带动应急管理观念和行为的转变。

表3 应急财政的“三阶段体系”及主要内容

2. 提高预备费的计提比例和实行基金式管理，增加应急产业、人才和科技的储备

安全需求是社会最为基础的公共需求，如何通过预算使公共需求得到最优化满足是财政预算实施需要考虑的重要问题。根据应急财政现代化的前瞻性和适应性原则，应从多个方面完善应急管理的资源储备与技术储备。首先，应严格遵守《预算法》的下线计提预备费，或者在未来《预算法》修订时适当提高预备费的计提比例，在保证下线的基础上赋予各个区域根据自身风险类型、频率、规模和强度的不同而提高计提比例的灵活性。其次，由于流量式管理不利于预备费的积累，难以充分发挥预备费的“稳定器”作用，为此可以考虑实行预备费的滚动式预算，建立应急财政支出的跨年度预算平衡制度，或者实行预备费的基金式管理，严格限制预备费的非突发性支出，保证未来有充足的资金应对可能发生的突发事件，进而提高地方政府应对风险的财政能力。同时，应当允许转为基金后的预备费进行风险预防和预警投入，增强财政支出对资源配置和社会行为的引导性作用。最后，除应急资金外，应急产业、应急人才、应急科技和应急物资等的提前储备也是实现应急管理现代化的必要条件。根据应急管理现代化的要求，应急财政现代化不仅需要完善预备费的计提比例和管理方式，更要通过整个财政体系的观念调整和制度优化，促进与抵御风险、维护安全等有关产业的发展，推进科技企业、高校及科研院所之间的合作，不断提升风险预防和应急救援装备的科学性、舒适性。同时，要通过发展应急产业、安全产业的方式带动上下游产业链的发展，做到平时民用生产、战时及时转产，使其成为推动经济发展的新动力。

3. 根据风险等级合理划分政府支出责任，推动成立多方共同出资设立的应急基金

应急财政资金来源的多样化不是弱化政府财政的应急功能，而是更加重视政府财政的导向性和服务性，更加重视培育行政主体、市场主体和社会主体的风险责任意识，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”应急共同体。为此，要完善个人捐赠和社会组织的公益募捐机制，增强对巨灾保险市场属性、社会属性和公共属性的理念认同，通过巨灾保险分散、减轻政府和受灾群体的负担，实现社会主体和市场主体风险治理职能的适当回归，推动应急财政多元共担责任体系的不断完善。为推进应急财政政府支出责任的合理划分，可以先在地方层面成立具有公共权威的风险评估小组，其成员由当地政府、相关专家、基层工作者及社会公众组成，风险评估小组再根据可能性和影响性两个维度对地方可能的风险进行打分赋值，将风险分为低、中、高和极高四个级别(如图2所示)(张小明等，2018)，进而建立风险等级评估体系，并按照风险等级划分层级政府之间的财政支出责任，将风险匹配给最适宜承担的那一级政府(吕冰洋，2021)。

图2 风险评估矩阵图

此外，还可成立多方共同出资设立的应急管理基金，这也是国际应急财政保障建设的重要措施。如美国在20世纪60至70年代相继发生凯霍加河大火事件、拉夫运河土地污染事件和三里岛核泄漏事故等一系列突发性环境灾难事件，为缓解政府环境应急响应和灾害救助的财政压力，美国在1980年通过了《综合环境响应、赔偿与责任法》。该法案的特点是建立了一个涵盖所有可能与环境污染事件有关各方的广泛责任计划，规定由污染发生地的过去和现在的所有者及经营者承担全部的有害物质清理及自然资源损害等费用(David M. Bearden，2012)。同时，对无法确认潜在责任方或无法支付清理费用的污染地点设立“超级基金”，授权联邦政府为清理提供资金，以资助受污染地点的清理。为应对各类突发事件治理带来的财政压力，澳大利亚也在2019年通过了《应急基金法案》(The Emergency Response Fund Act)。根据该法案，澳大利亚设立了40亿美元的应急基金，且允许澳大利亚政府在现有资金的基础上，可在任何一年里筹集至多2亿美元的资金用于灾害应急、灾后恢复和备灾，确保澳大利亚政府做好充分准备以面对各种突发事件，并迅速地从重大突发事件中恢复和建设更加强大的社区(Australian Government，2020)。与此同时，该法案还设立未来董事会对应急基金进行投资和管理，允许未来董事会收购金融资产作为应急基金的投资，从基金获得的回报可用于改善基础设施或改善灾难发生时的计划等与应急相关的工作，并为社区建立可持续性发展目标以应对未来可能的灾害影响。参照国际上的一些做法，中国也可因地制宜地成立资金来源多元化、基金运作社会化的应急基金。该基金可委托应急管理部实行专项预算和管理，结余资金可流转到下一财政年度，并规定当基金额度低于某个限度时可通过年度财政拨款和补充拨款来补充资金账户。同时，可允许基金进行稳健的市场化投资，并加强对基金市场化运作的监管及风险评估，鼓励基金通过适当盈利补充现有的应急财政资金。

4. 完善应急收支的过程监督和结果评价，健全应急资金和物资的规范化管理体系

完善应急财政收支的过程监督和结果评价，是提高应急财政运行效率和规范化程度的重要保障。面对新冠肺炎疫情对世界各国经济社会产生的巨大冲击，世界货币基金组织就曾指出各国政府要加强财政管理系统应对这些挑战的能力(Sandeep Saxena和Michelle Stone，2020)。美国联邦应急管理署(2020)在新冠肺炎疫情发生之后，就通过给州政府和地方政府建立健全灾害财务管理系统(Disaster Financial Management System)的形式，为州政府和地方政府的应急财政管理提供了指导。该系统确定了成功的灾害财务管理应具备的预算预测、现金流管理、风险规避和灾害评估等多项涉及紧急保护措施、及时跟踪报告及灾后恢复的技能和能力，认为州政府及地方政府应在灾前为所有类型的突发事件制定可靠、可扩展、灵活和适应性强的灾害财务管理计划和流程，对应急资金进行更加准确、及时、有效的管理、追踪和评估，从而更好地管理灾难，降低响应成本并为长期恢复行动做准备。

从中国实际情况来看，由于《突发事件应对法》和《预算法》未对应急财政资金/物资的筹集、拨付程序、使用范围和途径做出明确说明，因此，未来应将相关内容加入到《突发事件应对法》《预算法》《防震减灾法》和《防洪法》等相关法律之中，逐步构建起完善的应急财政法律体系，实现对应急资金/物资筹集、拨付和使用的全过程指导，使其更好地承担起风险治理的责任。同时，应急响应的突发性和紧急性也使得应急资金/物资的调拨与使用不同于常规管理程序。为此，一方面要在应急资金/物资管理系统的建设时考虑到应急资金/物资拨付及使用的紧急性，建立独立的、规范的应急资金/物资使用程序及制度，建立跨主体、跨区域和跨层级的应急财政监督机制，明确相关各方的应急财政权利和义务；另一方面要设立独立的专项审计小组，加强对应急资金/物资调拨和使用情况的审查，并完善应急资金/物资来源和支出去向审计结果的网络查询机制，强化应急资金/物资使用过程与结果的信息公开与披露机制，提高应急支出的透明度。最后，要加强应急资金/物资管理与使用的事后评估，通过应急资金/物资使用的绩效评价促进应急财政体制机制的优化与完善，进而从财政制度层面促进对突发事件的全过程治理。