数字政府优化乡村治理能力的双重困境、深层原因及法律应对※

内容提要：中国政府治理体系正经历一场刀刃向内的数据革命，乡村治理机制也正开启智治模式。然而，乡村政府面临着数字化建设不足的困境；数字政府优化治理能力的速度又与数字乡村建设的步伐不同频，这给乡村政府深化治理能力带来了难题。研究发现，数字权力的崛起对公权力形成挑战，数字乡村的建设重构了乡村治理格局，政府的治理角色也需调适。为此，应当构建数据权益保护机制平息数据权属争端，规制算法歧视对公权力的异化；延循权力补强、约束的路径，平衡三治理念，濡化数据权力，推动公权力有限、有效治理。

一、 引 言

继中共十九大报告将乡村振兴纳入“五位一体”布局规划后，习近平总书记在中共中央农村工作会议上再次强调要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，顺利实施乡村振兴战略和全面推进农村农业现代化建设都离不开乡村治理能力的夯实。中共中央国务院在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出：“要坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。”数字乡村的建设是多位一体的过程，不仅要将数字技术嵌入到乡村基础设施建设和农业科技创新供给之中，更应当将信息技术融入乡村治理的各类赋能手段之中，以数字思维充沛乡村发展理念，用数字手段丰富乡村治理措施。数字时代背景下，中国政府治理机制正处于向数字治理转型的阶段，乡村构建数字政府已经逐渐成为治理的重要力量，不仅丰富了现有的治理方式，还推动着乡村治理能力向现代化迈进。

在此过程中有三大险关需要攻克：第一，数字政府的转型建设还处于阵痛阶段，政府数据的产权属性、有效数据的选择和采纳都仍为迷雾所覆；第二，建设数字政府的本质在于“治理”，核心在于打造“用数据对话、用数据决策、用数据服务”的现代化“治理”模式，这势必会给经长久磨练，已经较为稳固的乡村治理格局形成冲击，二者之间必会有所激荡；第三，数字政府带有较强的新兴特征和技术属性，作为治理的重要外部促进力量，在融入乡村治理实践的过程中表现出了明显的非均衡性，存在一定的不适应现象，这给中国乡村治理能力的现代化提升带来了新的难题。

面对这些挑战，如何优化数字政府内部组织结构的变革，怎样深化数字政府和乡村社会治理的关系已经成为数字乡村时代的重要课题。基于此，本文将目光聚焦于乡村政府的数字化治理改革，试图就数字政府在乡村治理中所面临的难题进行分析，深究困境背后的形成原因，进而从法律层面作出回应，以求找到乡村政府优化数字治理能力的良策。

二、 数字政府优化乡村治理能力的现实困境

1. 乡村政府数字化治理的内涵解构

数字政府的乡村治理不等同于乡村的数字化建设，前者应当是后者的外部辅助力量。从治理主体上来说，数字政府的乡村治理是以乡村政府为主要治理主体，引导政府在信息社会达成一场全方位的系统性变革，以乡村政府为发力点，力求实现各主体间互助协商、良性互动的局面，达成数字化的乡村治理合力，打破城乡壁垒和乡村信息孤岛，搭建起与外部经济、文化、数据能互通互信的治理网络。从治理范围看，数字政府优化乡村治理能力是以丰富乡村政府提供服务的渠道、改善乡村政府和社会公众间的互动模式为诉求，重在打造数字化理念的放管服平台，以政府力量助力乡村发展。

综合而言，乡村政府的数字化治理有两层表现，一是乡村政府提升自身的数字化水平，不仅从表层的技术应用和服务系统上进行数字化构造，还着重雕塑服务理念、管理思维和资源共享等内在治理生态体系。二是开放数据资源，助力其他主体参与乡村建设。即在治理过程以政府为着力点，但不仅限政府为唯一主体，而是根据治理的需求来推动跨领域、跨系统的服务。这对政府治理能力的提升提出了新的要求，需要政府以数字变革为乡村治理提供创造力，整体性突破主体间隔阂，促进市场、村民等主体及时分享信息数据，加强农业资源的高效合理配置，打造常态化沟通的自主协同机制。(1)数字政府治理并不意味着治理主体有且仅有政府，而是指发挥政府的主导性，在恰当的时候搭建其他主体间的交流平台，调动其他主体的能动性等。

以此标准审视中国乡村政府的数字化治理现状，可以洞察乡村政府所面临的双重尴尬：一是政府的数字化建设水平欠佳；二是治理的数字化转型尚不能冲破乡村传统治理模式的桎梏。

2. 乡村政府数字化建设之困：数据和算法的隐性歧视异化了政府治理

不同的分析视角下，数字政府的内涵有所区别。从治理运作流程来看，数字政府是以互联网式组织重塑政务活动的一种新型架构；从治理目标看，数字政府是信息化、管理网络化、运行程序优化的政府，以数字为助力，获取、传递和分享信息的能力与传统政府部门相比有了显著提高；从治理内容看，数字政府可以被视为依托海量数据智慧决策、多样提供服务、精准进行供给的新型政府形态。由此可见，与传统的乡村政府相比，数字政府的核心优势就是“数据系统”。但目前中国数据革命仍处进行之中，打造数字政府还需要攻克几大难关。

(1) 政府数据的产权归属尚不明朗。数字政府治理乡村有双重体现：其一，政府直接融入到治理之中，依靠数据进行决策、分析；其二，政府通过开放所掌握的海量数据间接进行治理，社会、市场等多元主体依靠开放的数据决策和治理。长久以来，乡村自治都被视为中国乡村治理有效的根本出路，随着数字时代的到来，党中央多次提出要建设数字乡村，数字乡村建设的重要根基之一就在于海量数据。目前，中国百分之八十以上的数据都为政府所掌握，特别是在乡村地区，市场和大型企业与城市相比相对较少，农村、农业的现代化程度离不开政府的引领，因此，乡村政府手中掌握的数据的广度和深度都较为深厚。乡村政府开放数据的重要性和紧迫性较强。然而，政府数据开放绕不开的一个话题就是数据权属。理由有三：其一，就数字政府建设来说，在行政管理手段和思维都全面数据升级的背景下，海量数据已经成为推动政府职能转型的常量。基于此，厘清政府数据所有权的归属是行政建设的重要前提。其二，就数据本身来说，作为电子化载体，复制、传输数据的边际成本极低甚至趋近于零，而数据的价值就恰恰是在这成本较低的反复配置中得以实现甚至提升的。数据的保护范式、权益分配都以数据开放时的初始产权界定为基础。基于此，明确政府数据权属是畅通数据循环的前提之一。其三，就数字乡村治理来说，构建科学的产权制度有助于避免数据孤岛的出现，能够促进多元主体协同治理乡村，可以有效预防政府凭借对数据的实际占有而不开放或者少量开放数据，阻碍数字乡村良性治理。

目前，数据的权属体系尚在形成之中，政府所有说、公众所有说、国家所有说等观点各成一派，无论是实务界还是理论界都莫衷一是，未形成主流的观点。这会直接导致政府开放数据时心头存疑，开放的积极性不足，开放的效率和质量受影响，将直接影响到数字乡村的治理效果。

(2) 算法黑箱难以攻克，决策数据的选择依据仍未确定。数字乡村和数字政府的建设意味着乡村的农业资讯、村民信息等内容都会被以数据的形式记录下来，并在部分时候会经算法运作成为治理决策的依据。然治理系统高度依赖的算法和数据本身就带有较强的偏见性，难以保证治理措施的客观有效，容易在潜移默化间异化政府治理。以乡村政府的治理流程为例：其一，随着乡村数字基础设施的逐渐铺成，乡村数据已经成为政府的一项战略性行政资源。乡村政府分析治理对象时，无论是“依托数据治理”还是“对数据治理”，都离不开对数据的收集和抓取分析，但在收集和抓取的过程中，因目的、方式和使用的媒介不同就极有可能会在编码阶段造成偏见。再者，即使基础数据客观，但实践已经证明，即使中立的数据组合在一起，也会因组合形式的不同而产生关联歧视。其二，数字政府建成的良效之一是使决策摆脱经验化，趋向科学化和理性化，但算法本身就尚为黑箱，难以摆脱特征选择歧视、隐形设计歧视和因果性认定不当的难题。同时，算法以“结果导向”为第一要义，与政府治理的“满足人民的需求”为宗旨，以“过程满意、结果公平”为追求的价值取向相悖。

(3) 乡村政府数字建设的步伐较缓，政府治理职能需要深化。数字政府的治理能力不应当仅停留于电子化政府信息、便捷化政务流程上，还应当切合实践中的治理需求，找准“三农”发展的着力点，让乡村政府的数字化变革成为推动乡村治理体系和治理能力转型的重要突破口。就治理场域来说，传统乡村政府只需要治理辖区以内的乡村领土上的事务，而由于数字在一定程度上消解了乡村与乡村间、乡村与城市间的隔阂，突破了传统力量的束缚，农业、农民的利益不再局限在特定的乡村土地上。就履职观念来说，部分乡村公权力进行治理活动的主动性不足，前瞻性欠佳，多处于被动治理、事后治理的状态，对乡村政治、经济、文化等诸多事项背后的规律掌握不足、研判水平不高。

3. 数字政府治理之困：数字政府优化乡村治理能力的速度与数字乡村建设的步伐不同频

数字政府治理的对象早已远非是传统的乡耕社会，而是同样正在经数字规划调整和重塑的新型乡村。乡村的经济、社会和文化都还处于动态发展阶段，乡村间的差距也因发展势态不同而逐渐拉大，这给乡村政府优化治理能力提出了新的挑战。另外，从“技术-社会”范式来看，乡村的数字化发展状态也随农村经济、社会等因素波动，与数字政府的成长并不同频，这意味着数字乡村的被治理需求与数字政府的治理能力会因内化成长速度的不同而错位，这对政府治理能力现代化提出了极高的要求，治理难度加大。

(1) 数字乡村的治理需求在不断变化。与其说政府的治理对象是乡村，倒不如说是乡村内部的经济、文化、社会和组织结构等，这些要素也随数字乡村的构建和完善而处于持续变化之中。以乡村内部的经济发展为例，随着信息经济的持续创新应用，以数据为关键生产要素，以技术为生产发展手段的数字经济成为新经济形态的态势已经锐不可当。顺应此趋势，国务院提出要进一步解放和发展数字生产力，推动乡村数字经济繁荣发展，整体带动和提升农业农村现代化。乡村数字经济的向好发展也带动了乡村网络文化的繁荣，多部门联合提出要从乡村基础设施建设、乡村数字经济发展、繁荣乡村网络文化、创新农业生产科技等角度全方位武装乡村，(2)《2020年数字乡村发展要点》《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》中将包括推进乡村新型基础设施建设、推动乡村数字经济发展、促进农业农村科技创新、推进乡村治理能力现代化、建设绿色智慧乡村、激发乡村振兴内生动力、加强数字乡村发展的统筹协调等方式都作为建设数字乡村的要点。提高农民现代信息技能，建立与乡村人口知识结构相匹配的数字发展模式。(3)国务院在《数字乡村发展战略纲要》中将“坚持城乡融合，创新城乡信息化融合发展体制机制，引导城市网络、信息、技术和人才等资源向乡村流动，促进城乡要素合理配置。坚持改革创新，深化农村改革，充分发挥网络、数据、技术和知识等新要素的作用，激活主体、激活要素、激活市场，不断催生乡村发展内生动力。坚持安全发展，处理好安全和发展的关系，以安全保发展，以发展促安全，积极防范、主动化解风险，确保数字乡村健康可持续发展。坚持以人民为中心，建立与乡村人口知识结构相匹配的数字乡村发展模式，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”作为建设数字乡村的基本原则。这些持续变化发展中的要素需要匹配的、适合的治理措施来调整。而政府的管理规定一向具有稳定性，再加之目前数字政府出台治理政策前会充分收集大量数据，用算法技术展开分析、评估初步形成的治理决议，这些的流程一定程度上延长了治理措施推出和落地的时间，无法及时满足乡村的被治理需求。

(2) 乡村数字化建设的区域失衡加大治理难度。中国乡村面积广阔且分布不均，不同区域的乡村发展不一，就连乡村内部各村庄间的发展也不均衡。经济特区和第一批沿海开放的乡村凭借其得天独厚的地理区位和政策优势，长期以来受发达地区的经济辐射，数字化程度较高；另有部分乡村与城市间的地理距离较远，数字基础设施建设欠佳，数字化水平有待提高；更多的乡村则是介于二者之间，数字化建设主要依靠乡村自身的发展。各乡村，甚至各村落之间数字化进程存在较大的不同，乡村数字社会的普惠效益差距较大。与失衡的乡村发展不同，作为国家行政系统的重要组成部分，不同区域间乡村政府的数字化程度虽客观上存在差距，但终究因国家政策的扶持、全国性行政标准的统一要求而不至于产生难以弥补的鸿沟。

由此，政府治理又面临着双重难题：第一，普适性的治理措施与乡村的独特治理要求的冲突。实践中，较多治理政策都是全国或者全省性文件，政策的普适性较强，而区域间乡村发展差距较大，一套标准难以践行于所有乡村中，在现代化程度较高的地区运行良好的政府治理模式适用于乡村治理时，可能会出现水土不服之困境。为此，如何解读治理政策，如何细化并落实治理措施，这都是对政府优化治理能力的挑战。第二，政府的数字化程度和乡村的数字建设水平不同步，容易导致治理理念、手段无法满足被治理对象的需求。随着全国数字化发展，政府治理标准逐渐提高，在经济落后的区域，政府的数字化水平领先于乡村发展，应然状态与实然结果错位，难以达到理想的治理效果，反而导致穷者愈穷。

(3) 数字政府需要重构乡村数字化建设过程中打破的治理生态。如前所述，数字乡村建设是多位一体的改革，除了传统的乡村政府在转型为数字政府之外，伴随着数字文化和数字农业的发展，其他参与治理的主体的数字化程度也在与日俱增。由社会形态演变理论可知，数字技术嵌入治理体系带动了信息交互的变革，也意味着当前的信息供给已不再适应公共服务的需求，原有的治理结构随着信息社会的崛起而被打破，政府需要深化治理能力以满足变革需求。

一方面，治理主体间的参与能力和话语权失衡。一是数字化程度高的治理主体的话语权飞速提升；二是普通村民囿于自身数字素养的不足而无法充分参与协商共治的过程，与其他主体相比，村民群众参与度的长期下降更会导致话语权旁落。而对于数字政府而言，“促进多元主体积极参与治理过程”与“以人为本”都是提升治理能力的重要部分，要重新建立一个平衡的治理生态圈已迫在眉睫。

另一方面，新介入的其他治理主体的定位需要由政府进行把握。数字乡村的发展调动了更多主体参与到治理中，这些新加入的主体在治理生态圈中扮演着怎样的角色？发挥着什么样的作用？如何平衡好与其他治理主体间的关系？这些都需要政府予以回应。

三、 数字政府陷入乡村治理困境的深层原因

1. 数字权力的崛起挑战了公权力的治理能力

在数字资源成为驱动国家治理体系全方位现代化的关键要素及重要动能的同时，也意味着算法和数据依靠政府的力量，通过与传统公权力合作，逐渐整合为一种新的权力形式。作为除公权力之外拥有强大支配力量的经济、社会发展引擎，算法权力呼之欲出。数字政府的建成过程也是算法从技术到权力的蜕变过程，一方面，它能够辅助公权力展开社会治理；另一方面，公权力无意识地与算法权力合谋，甚至出现算法权力蚕食公权力的情况。在数字政府治理的过程中，具有弥漫性和资源性的算法以广泛又隐秘的方式对公权法发起一次又一次的挑战。

(1) 数据密度超出乡村政府承载能力，逆扁平化诉求与扁平化趋势相悖。数字政府治理变革的重要成果之一就是搭建了政务平台，打破了传统政府内部权力和资源的不平衡配置，修正了横向分工和纵向命令相结合的，原本呈金字塔式布局的行政组织体系，嬗变为扁平化管理模式。毫无疑问，扁平化增加了同一层级部门间信息节点的数量，减少了政府内部不必要的中间层节点，重构了分工流程。但另一方面，扁平化结构增强了基层的信息可获取能力，却没有赋予基层同等的权力，基层的治理能力与获取的信息密度不匹配。在基层政府利用扁平化政务网络获取大量信息的同时，也受到了“服务下沉”的压力，这直接让乡村政府承受了与其人数和职能范围完全不匹配的压力。面对繁重的治理任务，理性的乡村政府产生了强烈的扩张需求，囿于基层政府部门的设立约束，只能尝试纵向扩张，但这又与数字变革潮流下的“扁平化”趋势相悖，导致乡村政府面临任务多但能力不足的困境，反而不利于乡村的高效化治理。

(2) 乡村政府的治理话语权受到冲击。伴随着数字化进程加快，海量信息涌入乡村，极大地改变了村委组织、乡村企业及村民的认知方式和思维模式，数字文化的冲击带动了乡村各治理主体权利意识和参与治理观念的觉醒，数字化平台的搭建给各主体提供了发声的动力和舞台。一方面，这有利于各主体间交流沟通，有助于信息共享；但另一方面，各类利益诉求蓬勃涌出，不可避免地分割了乡村政府话语权在治理过程中的主导力。此外，丰富的表达渠道和信息交互方式加大了筛选各治理主体真实诉求的难度，各方意见的精准性、客观性被弱化，政府把握乡村社会治理需求的难度显著增大。

2. 数字政府的治理角色需要调适

(1) 政府在治理中的原有定位无法高效回应基层的发展诉求。长期以来，政府治理乡村的措施、提供的服务和管理的范畴都仅围绕着国家政权建设，以维护乡村政权管理体系为直接和间接目的。这就导致不少乡村政府误认为：数字时代政府治理能力的提升无非是在坚持过往治理措施的基础上，融入数字化技术而已。这实际上是对乡村现代化治理的误读。从文化到经济都已被数字、信息技术全方位武装过的乡村所需要的治理远不仅是原有内容的数据化格式。在坚持党政领导的基础上，数字乡村有更多的治理需求被激活，村民的发展需求和乡村的经济社会的秩序需要都应由政府作出回应。中共中央国务院在《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出要推动乡村数字化赋能，(4)《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，将“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担。坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”作为工作原则。这就要求政府围绕乡村发展和乡村秩序这两方面来推进公共事务，调动各主体的力量来激活乡村内生动力。由此，乡村治理模式迫切地需要重塑和升级。

(2) 数字政府和数字乡村间的关系需要转型。数字乡村的融合度和综合性需要政府应当作为引导者，组织并调动多元主体参与到乡村的建设中，以此保证乡村经济社会健康运行，治理高效运转。从这个意义上可知，乡村政府在治理中扮演的角色定位需要转换：数字政府治理不应当局限于单向度地向其他主体施加压力，在治理的过程中也不应当仅扮演巩固政权统治的单一角色，还应当承担起基础设施的供给、确保经济持续发展等多重职责。数字乡村要求政府既要是服务者，还要是供给者和后盾力量。另外，政府和社会、村民间的双向互动关系需要转变。以政府提供的公共服务为例，村民在乡村政府数字化发展过程中的幸福感、安全感还有待提升，重要原因之一在于社会和民众的“被服务主体方”意识不够贯彻，且政府的发展逻辑未实现由“力争绩效”向“优质社会质量”的跨越，没有聚焦于对民生福祉的增进。

3. 政府、市场和社会间的权力架构更迭，治理格局重构

第一，乡村内经济、文化和社会的融合加强，不仅产生了新的治理需求，而且对原有的治理模式也是一种挑战。随着信息技术的发展推广，基础设施、农业科技、信息文化等在乡村中逐步建立健全，乡村内原本较为独立的经济端、文化端、社会端和生态端都被数字紧紧地联系在一起，乡村内部发展更加多元化和精细化，客观上激活了乡村各治理主体的内生动力，带动了乡村振兴发展。但同时，融合发展本身就是极具复杂性和挑战性的过程。在治理方面，曾经政府可以相对分离地对各领域展开管理，而现在基于互融互通的格局，一是需要对融合后的力量进行统一管理；二是要考虑到融合过程的动态发展性，因此管理的难度和复杂性陡升。此外，融合后的乡村力量踏进了一个全新的领域，需要新的配套治理措施，包括包容的社会文化环境、优化的城乡市场规模及相应的制度法律保障等，这也对政府的治理能力提出了挑战。

第二，市场力量崛起。一方面，市场作为重要治理力量加入到乡村治理版图中；另一方面，市场还深刻参与了数字政府的建设过程。一是随着数字经济的发展，市场作为一套新的规则体系，逐渐以一种社会制度而非经济安排的形态渗透入乡村的治理规则中。目前，固有的乡村治理格局受到冲击，亟需重塑，市场规则以其特有的灵活性加速瓦解了旧治理规则，潜移默化地建立并巩固了自身地位。二是数字治理格局受市场的影响逐渐加大。由于数字政府建设在本质上是决策者顺应时代的必然趋势，针对外部数字化环境而作出的适时回应，而非基于主动选择的路径抉择，所以其建立过程难免会受到外部环境的左右。作为社会性的技术系统，数字算法自身的技术复杂性和政府本身的社会属性都对数字政府的建立提出了较高标准。囿于资源和自身能力的不足，不少政府看中市场力量在技术实现、成本管理等方面的优势，引入公私合作，推动政府数据化转型。在此过程中，市场力量不断地渗透入政府的投入、决策和管理过程。

四、优化治理能力的前提：推动乡村政府的数字化建设

1. 构建政府数据权益保护机制，平息政府数据权属争端

一方面，数据一直处于动态流转之中，场景正义原则决定了不同场域下数据赋权不同，因此，“与其用储存定义数据，倒不如用流转定义数据”；另一方面，数据承载的价值和利益多元。乡村政府掌握的数据包括但不限于：村民的信息数据，农业的发展、变化和交易数据，农村的政治经济社会实践数据以及农民的日常生产生活数据，多样化的数据决定了各类数据的主体均不相同。此外，采集数据时政府搭建基础设施的成本；分析数据时其他主体投入的时间、经济和精力成本；国家号召政府将数据引入治理领域的初衷等等因素决定了政府数据的权属在短时间之内很难得出定论。

但乡村治理领域的数据需求却与日俱增，由此，不如将权属争论搁置一边，以政府数据的“权益保护体系”取代政府数据的“权属争论”，让数据尽快投入到乡村治理建设实践之中。这不仅是理论建构的合理化方案，也是法律实践的重要趋势。从立法上来说，《数据安全法》和《浙江省公共数据条例》等法律规范均已明确将“维护数据主体的合法权益”纳入立法目标。不过，合法权益的法治化构成和体系化建设还有待学理阐述。

(1) 坚持公平利用权为政府数据开放的权益基础。有学者提出，公平利用权应当是公共数据开放的权益基础。本文认为，此观点优化了数据从“权力”到“权利”的结构范式，具有一定的合理性。公平利用权是针对公共数据开放提出的理论观点，置于政府数据开放场域下，可以从以下几个层面进行解构。其一，从预设逻辑看，政府数据在法律上可以被利用。根据中国数据立法相关规定，依据数据内容的不同，可以设立“无条件开放”、“限制开放”和“禁止开放”三类标准。对于可以开放的政府数据，社会各主体有权获取并利用。其二，从内容规范看，公平利用权强调各主体的平等获取权利，这是一种实质层面的获取权，强调实质公平而非程序公平。政府数据一旦开放，个人的获取能力明显低于企业，企业间的获取能力也会有所差别。特别是在乡村治理场域之下，村民的数字素养参差不齐，公平利用权则要求乡村政府按照法定的、统一的、便携的、可获取的标准开放数据，尽力保证市场和社会都有实质获取并利用政府数据的权力。

(2) 以三层维度破解权益保护困境。根据国家建立的数据分级分类保护制度和数据生成过程中的投入程度，可以从以下几个层面明确数据权益保护制度。其一，信息权益。包括个人信息的保护和对商业秘密的保护，即政府在利用数据进行分析、选取数据进行决策、开放衍生数据的过程中，要注重保护个人信息和隐私，不得侵害企业的商业秘密。其二，公共权益。即政府对于关系到国家安全、国民经济命脉、重要民生、重大公共利益等国家核心数据应当采取更加严格的管理制度，并建立高效权威的风险评估和监测预警机制。其三，财产权益。这是按照贡献肯定报酬的市场要求，数据的采取、加工和处理是需要多元主体协同参与的过程，仅依靠政府的单方力量难以完成。在这个数据生成和利用的生态系统中，应当制定激励性的数权保护政策和引导型法律规范，肯定包括企业在内的主体所贡献的力量。

2. 强化政府信息公开，推动政府数据开放

自2015年国务院在《促进大数据发展行动纲要》中要求加快整合政府信息平台后，2016年《政务信息资源共享管理暂行办法》进一步要求推动政务信息系统互联和公共数据共享，自此中国政府数据开放已经和大数据的重要战略价值密切挂钩。推动乡村自治的信息共享涉及两个维度，一是政府信息公开，二是政务数据开放。前者旨在提高治理工作的透明度，促进政府依法治理；后者强调治理赋能，重在将治理信息与村民共享，提高村民参与治理的可行性和积极性，增强治理决策的科学化和有效性。关于政府信息公开的立法和研究，理论界和实务界的探讨已经较多，诸多法律制度和司法成果已经极具代表性和指导力，此处主要围绕优化数字政府的数据开放共享措施展开讨论。

其一，践行积极平台服务，保证乡村政府能及时、全面地收集好基础数据，秉持机器可读性和生态型原则，提高政府数据的可获得性，使一般村民也可充分感知和获得，在数据和村民、村委组织等治理主体间建立起可便利获取的密切关系。此外，可以部分参考欧盟《开放数据指令》的相关规定，明确政府数据开放的优先原则，优位开放需求最高的政府数据和价值最高的数据集。

其二，构建个人数据可携权理念，激活村民数据需求以刺激政府数据开放。以中国《数据安全法》为指导，结合各地发布的政府数据管理条例，借鉴欧盟《一般数据保护条例》的相关规定，构建符合中国国情的、落地性强的个人数据可携权。以此强化村民的个人数据权利，推动数据流通，倒逼政府部门及时收集、评估乡村治理中所需要的数据，从而构建起便民的政府数据开放体系，促进具有高度共识性的数据自由开放。

3. 规制算法歧视对公权力的异化，打造公正数字政府

数据和算法已经全方位渗入到乡村政府的治理过程中，直接影响了政府的判断和决策。要避免算法歧视，就要深入产生歧视的每一个步骤中，协同采取多样规制措施以降低数据和算法黑箱带来的危害。

其一，在政府采集乡村信息的阶段，应当重视“同意”机制的构建和适用，完善“选择-退出”程序。中国《个人信息保护法》中对“知情同意”制度进行了详尽的体系规定，学界还依据收集情形的不同和被收集主体的不同而对同意制度的细节展开了讨论，形成了包括“强同意”“弱通知”“拟制同意”在内的多项评判标准；美国的《隐私权法》还从隐私保护的政策框架、事后审查等视角完善了数据收集阶段的民主化程序，这些都对中国乡村政府优化同意机制有一定的启迪价值。

其二，对尚在孕育阶段的算法技术进行预防性控制。一是采用监管沙盒，判断算法是否具有歧视性，采取控制变量法实验，针对特定区域的乡村治理所适用的算法技术展开云测试。二是提高政府适用算法的门槛，采用“适用准入”型的事前规制手段，只有经专家、政府方和村民代表都认可特定算法没有歧视或者歧视极轻时，该算法才能用于乡村治理之中。

其三，完善数据算法侵害的救济渠道，强化事后规制。一是确定实害救济的矫正逻辑，对明知或者已知政府适用的算法会对乡村基层治理造成歧视及其他不利后果，但仍然坚持适用的负责人进行责任追究。二是完善司法诉讼渠道，赋予被歧视的村民及乡村组织以成熟有效的司法救济通道。

五、 数字政府优化乡村治理能力的法律之策

从公共决策到权力运行、从治理形态再到治理效能，乡村政府以数字技术和数字思维进行治理的过程就是融合传统和现代力量，协同体制能力和民间力量的过程，这离不开国家顶层设计的指导和法律政策的支持。2022年中央一号文件《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出：乡村治理体系应当是党组织领导下的自治、法治、德治相结合的机制。以“三治”思想为指导，视“三治”内涵为蓝本，法律机制可以从以下几个层面提供保障。

1. 权力补强：平衡“三治”思维，推动治理体系现代化

自治、法治、德治作为中国乡村振兴的重要战略，是引导中国乡村现代化转型的重要价值理念。不可否认的是，落于实地时，“三治”理念在一定程度上有所冲突。因此，作为乡村治理现代化转型的系统工程之一，数字政府更应当找好治理改革的落脚点，发挥政府的主观能动作用，既要以法治为引导，又要约束强大的公权力和数据权力，保证乡村自治的持续运行和全面深化。

(1) 坚持公法底线，发挥私法在乡村治理中的独特作用。尽管公法和私法在规定的内容上存在较大差异，但在乡村法治意识培育层面和治理体系构造层面，二者存在诸多相通之处，都能有效推动乡村法治体系建设。公法层面，要坚持将《中华人民共和国村民委员会组织法》作为指导治理运行的重要蓝本，乡村政府的数字化构建和数字化治理过程都要符合公法规定。私法层面，第一，要提高村民“私法自治”的主体意识。一是要让村民、村委会等多元治理主体能够依据自由意志参与治理过程；二是搭建数字化发声平台，收集村民的需求并形成治理决策所倚仗的数据，使村民意志在法治范围内落地。第二，擅用负面清单管理模式约束政府的行为。将政府的部分管理行为从“法有许可才可为”调整到“法有禁止不能为”，既要调动政府的积极意识，增强其现代化服务能力，又能防止政府滥用数据优势，过分干预乡村自治。

(2) 打造“软法”和“硬法”并行的合作共治局面。一方面，在硬法规定上，以国家强制力为保障的制定法有助于国家直接深入到乡村治理的建设中，但在部分场景下，却面临着公共权威的供给-承接困境。另一方面，在软法规范上，融合了乡村社会长久以来的伦理道德和民众意识，乡村社会孕育出了符合自身治理规律的软法体系。软法和硬法各有其特点和价值，无法彼此取代，只有将二者结合起来，协同于乡村治理建设，才能破除政府高度控制乡村运行所造成的压迫，也能够使乡村与高度自治、封闭保守的环境相剥离。

第一，数字政府应当将硬法作为治理的根本遵循。首先，政府要在法律的框架下收集、处理并加工数据。一是要取得个体和企业的知情同意授权；二是要把握好信息抓取和处理的边界；三是要加强对信息的匿名化处理。其次，政府与其他治理主体共享乡村数据，向社会公众开放乡村数据时也应当遵循硬法规定。一是对于涉及到国家安全、社会公共利益的数据要特别处理或者不予开放；二是要处理好数据权和知识产权、人格权的竞合关系。最后，政府应以算法技术加强对治理过程的合法性审核，以数据思维引导各主体投身治理决策。

第二，数字政府可以将软法作为治理的补充，以数字导向丰富软法构造。一方面，政府可以用数字流程完善软法的正当程序。例如在制定程序的衔接上，传统合作模式下，作为各乡村内部形成的规范，软法没有成文记载，通常难以查证。而数字政府可以依靠便利的备案登记、电子化记载的形式记录下软法，使其有迹可查，以此充分发挥法律的指引作用。另一方面，软法可以作为硬法的补充，指导数字政府优化治理能力。对于由政府僵硬的数字技术而导致的某些较为呆板的行政行为，可以巧用软法综合治理决策之刚性，在保障政府治理行为权威性的同时，又能增强其可执行性。

(3) 引入激励性法律理论，开创乡村共治局面。将激励性法律理论引入乡村治理有利于洞察参与治理的各主体的现实需要，寻找乡村公共利益和各治理主体意志追求的最大公约数，进而引导其积极参与到乡村经济社会文化的治理中。激励性法律能和现有的惩戒性法律、管理型法律相补充，可以从源头上加强乡村法治建设。具体来说，首先，数字政府可以在数据收集环节对乡村发展情况及各方主体信息展开针对性的收集统计，并用多维技术进行分析，以此掌握各治理方的现实需要；其次，赋予并兑现村民参与社会治理的保障权和荣誉权。仅赋予村民参与权无法达到促进村民广泛参与治理的目的，乡村政府还应当满足村民的主体需求和被尊重需要。最后，政府可以利用信息技术来分析并把握治理决策的适用边界，以此克服法律的局限性，增强治理决议和措施的普遍适用性。

2. 权力约束：濡化数据权力，推动公权力透明运行，发挥市场效用

数字政府的建设在丰沛治理力的同时，不可避免地会强化公权力和数据权力，放大政府的行政力量。如何在优化治理效能的同时，让权力在法律轨道内运行，是数字时代对乡村振兴的拷问。

(1) 践行积极行政法理念，濡化数据权力。从学理上来看，“积极行政”以赞扬服务政府的价值、肯定积极行政的态度为宗旨。折射到政府的行政行为上，主要是将传统理念中政府的“职权”行为变更为“职责”行为，以此敦促政府积极履责，促进行政部门更多更好地增进人民福祉。在数字政务体系形成扁平化组织结构后，积极行政在职责下放的压力型管理体系下已经成为乡村政府行政的常态。而当这一理念真正落实到政府的管理行为上时，作为国家基层行政部门的乡村政府却面临着难题。其一，乡村政府处理的行政事项多为具体繁琐的事务型小事，治理决策和内容可以被称之为“微治理”且都与村民群众的生产生活息息相关。然而，数字乡村的建设让原本独立的治理领域相融合，政府掌握到的数据也常是综合型数据，依据这些数据作出的决策也多为全局性决策，难免与村民的切身利益有所冲突。其二，作为掌握了大量数据的公权力，乡村政府积极治理时稍有不当就会直接干涉到村民和村委组织的自治范畴。因此，把握好治理边界，避免治理缺位或者过度治理，也是对数字政府优化治理能力的要求。

第一，保障村民的参与权，提高村民的数字素养，保证其具有参与治理的舞台和基本能力。首先，乡村政府应当以数字思维为导向，将职责取向从“满足村民需求”转变为“提高村民的参与”。其次，从权利行政来看，公民的参与权是一种兼具程序性和实体性的综合权利，政府可以通过公开需要治理的相关基础数据以保障村民的知情权，给村民参与治理提供先决要件和保障。最后，从程序的正当维度来看，村民的参与权是一项实现实体利益的程序性权利，政府应遵循平等性原则和差别化原则，拓展村民有效参与治理的程序行使机制，提高村民的数据素养，同时还要完善参与权行使不能时的救济渠道，保障村民参与权的落实。

第二，建设法治政府，坚持简政放权，将部分治理权还归村民。数字政府的法治化是指政府在治理前的职权划分、治理中的执法行为和治理后的监督惩罚行为全都要有法律的授权，不能超越法律的边界。另外，数字政府在技术维度也应当满足法治化要求，乡村政府使用的数字化工具以及面向数字资源的治理和利用都要在法律的约束下进行，以技术赋能法治维度，以法治约束技术行使。

总体而言，数字政府应当处理好“积极行政理念”和“有限政府”的关系。在治理保障上，政府要利用数据优势，充分拓展造福功能，承担起乡村振兴的责任；在治理内容上，政府应当合理利用大数据和算法技术，严守治理边界，减少不必要的行政行为，行使权力和履行职责都要在法律的严格约束下展开。一方面，在给乡村治理提供必要保障时，要释放数据红利，搭建各方可参与的数字平台，积极履行职责，发挥好政府的后盾作用；另一方面，在具体的治理事项上，应当克制不必要的父爱主义，避免过分使用掌握的数据来过度干涉乡村治理的过程和环节，将治理权还归村民。

(2) 发挥市场效用，发挥有限政府的治理后盾力量。从乡村共治的维度来看，发挥市场效用，打造有限政府的实质是面对市场力量崛起、乡村治理格局变更的现状，审度乡村各治理主体的力量，依照治理目标，重新厘定政府、市场、村民、村委会等各治理方在数字乡村场域内的角色定位，合理发挥各方作用。

其一，完善市场参与乡村治理的法律制度规范。市场获得乡村治理的主体资格、融入乡村治理的过程通常是悄无声息的。一般而言，市场的参与依赖于农业科技的数字化水平、乡村交易数字平台的完善程度，随农产品、农业文化和村民投身市场的程度而变化。规范市场参与乡村治理，主要就是平衡好市场追求效率和经济价值的取向和以人为本的乡村治理宗旨间的冲突和矛盾。规范化、法治化市场的参与过程，肯定其参与能力，又要擅用数字信息和技术把握其参与深度，对其参与过程进行数字化的有效监督，在必要时进行限制。

其二，法治化政府治理的“公私合作”模式。扁平化的政府结构改革和科层制的运作惯性让乡村政府承担着极大的职责压力，目前中国还没有找到合适的组织形式来替代这种复合型的决策结构。在这种困局下，政府部门可以牵头设立管运一体的公私合作模式，发挥企业的科技能力，将部分次要的、可以依靠数据和算法解决的职责分担给企业，由政府把握好决策权和主动权，实现有限有效政府的目标。

(3) 以立法固化数字政府的放管服改革成果。数字政府的建设过程是放管服改革的战略部署过程之一，数字思维导向下，乡村政府迎来了一场刀刃向内的深刻革命。党中央、国务院在《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》中提出：“着力实现政府立法质量和效率并重并进……努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善”，(5)《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》规定要健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化，包括：坚持科学立法、民主立法、依法立法，着力实现政府立法质量和效率并重并进，增强针对性、及时性、系统性、可操作性，努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善。这要求我们认识到改革和法治间相辅相成的关系，要以法治之“立”巩固改革所“破”的成果。一是要求政府在治理时要把握好数据的外向动态性和法律的内在稳定性，依照改革的需要践行执法，使法律在行政过程中也能激活并延续数字化放管服改革的基本逻辑和规律；二是要求包括数据收集分析、算法决策、治理落实在内的所有行政过程都要接受法律监督，治理行为和提供的治理基础服务都要符合正当程序，于法有据；三是政府在治理的过程中，要重视对数据的分析和利用，及时把握治理的需求和改革的脉络，当现有立法出现明显的滞后性时，可以向上级政府反映立法与改革的错位，并利用掌握的大数据提供相应的建议，以此夯实乡村政府的放管服改革，给数字政府的建设奠定稳定且充分的法律基础。