三维标准下行政裁决程序法制的检视与优化

王 珺

(湖南师范大学 法学院，长沙 410081；江苏财会职业学院，江苏 连云港 222061)

我国没有出台专门的《行政裁决程序法》，行政裁决程序的规定散见于行政立法中，难以真正规制裁决机关，导致行政裁决相比司法程序失去了正当性和必要性，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》(以下简称《意见》)提出了“细化程序规定”的要求。现有理论成果忽视了依据何种标准检视行政裁决程序并进行法治化的研究，因此探讨检视标准发现行政程序裁决的问题、实现法治化具有重要的理论价值，对于证明行政裁决能够和司法程序并存与互补也有重要意义，从而实现《意见》所提出的“充分发挥行政裁决在化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的重要作用，完善有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，切实保障人民群众合法权益”。

一、行政裁决程序中存在的问题及其原因

(一)行政裁决程序的主要问题

1.行政裁决程序立法的主要问题。 行政裁决程序立法的问题很多：(1)无程序立法。在没有《行政裁决程序法》的前提下，相当比例的部门法、部门规章和地方性立法忽视行政裁决程序规定，只规定实体性规则，导致实务无程序可遵循。例如解决自然资源权属争议的《土地管理法》及其实施条例、《森林法》及其实施条例、《矿产资源法》及其实施细则，规定了出现争议需进行行政裁决，却没有对裁决程序进行规定，使得上述争议的行政裁决因无程序遵循而实际上处于自由裁量的境况，其过程与结果的公正性都容易受到质疑。(2)立法缺乏正当性。例如《专利法实施细则》没有规定听证程序、监督程序，《土地权属争议调查处理办法》中没有对调查程序进行详细的规定，也没有规定听证程序、监督程序，这样的程序规定不能合理、有效地规制裁决机关，影响了裁决过程与结果的公正性。(3)立法与救济法之间无法协调。现有立法没有规定行政裁决相对人在裁决过程中的利益受损可以申请行政复议，导致行政裁决程序无法与行政复议申请与受理程序进行衔接，减少了相对人的救济途径。

2.行政裁决程序运行的主要问题。 良法是善治的前提，立法的缺陷导致了行政裁决程序运行的问题：(1)随意违反程序。如黄昌炼、黄昌梅等诉重庆市人民政府行政裁决案中，市政府的行政裁决超过法定期限，违反了时效的程序规定，被判决违法。(2)随意改变程序。如张金林诉宁波市鄞州区人民政府房屋拆迁行政裁决案中，张金林提出区政府在听证会结束后没有根据听证情况进行讨论并作出处理，改变了听证程序的规定。(3)规避必要程序。例如袁相淡诉宁波市鄞州区人民政府房屋拆迁行政裁决案中，袁相淡提出区政府未将其未登记建筑房屋交由国土、规划部门认定，规避了必要的认定处理程序。没有优良程序规范作出的行政裁决结果，“要么是待裁纠纷与裁决机关或裁决机关所在部门有利益关系，裁决机关为了自己的利益而主动就民事争议作出行政裁决；要么是裁决机关或其工作人员在权力寻租，企图利用自己的权力牟取不正当利益”，难以得到相对人的认可，甚至引发行政诉讼。这样的行政裁决不但没有快速解决争议，反而降低了行政公信力，增加了司法机关的压力，浪费了时间和资源，违背了设立行政裁决制度的初衷，甚至危及了行政裁决制度的必要意义。这既不利于保障相对人的合法权益，也给人民法院审查行政裁决程序是否违法带来较大困难，更不利于行政裁决制度的发展。

(二)问题背后的根源

行政裁决程序存在问题的根源除了“重实体、轻程序”传统的影响、程序法理论研究滞后外，关键在于行政“自我立法”。完善的裁决程序可以起到限制裁决机关恣意、隔绝法外因素、维护相对人合法权益的作用，可是现实中行政立法者的首要立场和出发点是维护和发挥行政机关在裁决中的主导作用，完成裁决任务，避免裁决责任，而不是对裁决机关实施严密的规范和约束以及如何更有利于保护相对人的合法权益。因此，由行政机关制定的程序规定保证的只有裁决的效率性，而难以实现有效规制裁决机关，这也为立法实践和裁决实务所证明。

以江苏省政府办公厅制定的《关于规范行政裁决工作的意见》为例，虽然不是法律规定，但也是江苏各级行政机关实施行政裁决的重要依据。这一意见中程序制度不全面，如没有规定鉴定和回避，对听证程序也规定得过于简单，难以确保裁决程序的中立性和裁决结果的客观性，这被行政裁决诉讼案件所证明。如在一个行政裁决案中，原告居然总结出主体不适格、送达不规范、评估程序违法等9项裁决程序违法事项。该案并非个例，在裁判文书网检索行政裁决案件可以发现，关键词为“程序”的文书数量高居榜首，说明裁决程序问题成为相对人提起行政诉讼的重要原因，大大影响到行政裁决优势作用的发挥和人民群众的信任度。正如司法部所说：“近年来行政裁决适用情形有所减少、在人民群众中的认知度逐渐降低、化解民事争议‘分流阀’的作用没有得到充分发挥。”鉴于行政机关自我约束能力的局限性，规制行政裁决权的尺度理应交由立法机关而非行政机关自己来把握。如果行政裁决程序立法科学、民主，实务中就不会出现这么多行政裁决程序诉讼。

二、行政裁决程序检视的新视角

(一)现行行政裁决程序检视的三维标准

裁决实务的问题对应着三种缺陷：随意违反程序意味着裁决程序无法防止裁决机关滥用权力，缺乏正当性；随意跳过或规避程序意味着裁决程序赋予了裁决机关过大的自由裁量权，缺乏严密性；与救济程序界限不清意味着裁决程序难以直接切换到救济程序，缺乏衔接性。前者为价值性标准，后两者则为完善行政裁决程序的技术性标准，这三种缺陷并非是彼此独立与隔绝的，而是存在相互交叉甚至因果关系，程序缺乏正当性，其严密性和衔接性就失去了意义和价值，反而会沦为裁决机关滥权甚至谋私的工具；而不严密和缺乏衔接性的程序也会难以实现程序正当性。因此，行政裁决程序的检视标准是存在于三维空间且相互融合的，由正当性、严密性与衔接性三个维度所共同组成的复合型指标体系。

(二)程序品质的检视维度——正当性

程序有善恶之分。黄捷教授提出，好品质的程序是秩序的保护，坏品质的程序是滥权的温床。从层出不穷的行政裁决案件看，现行程序不属于良序，要解决《意见》所提出的“程序不规范”问题，优化行政裁决程序使之成为优良的规范程序以实现法治化。正当程序原则是行政程序法的基本原则，行政裁决程序品质的检视维度就是正当性，行政裁决程序法治化需要解决如何使之符合正当性要求的问题。判断程序正当性仅套用英国自然公正原则的两个程序性要求过于简单，首先要梳理出行政裁决程序正当性维度的定性指标，然后依据这些指标检视裁决程序的问题，才能进一步法治化。

行政裁决程序需要在考察其固有特点的基础上综合考量正当性指标。首先，行政裁决是行政机关居中裁决民事争议，中立性是裁决合法有效的前提。其次，行政裁决相对人之间是平等的，权利与义务应具有对等性，能够在程序中实现制衡；同时，相对人应有权对裁决机关进行监督，因此平等性与制衡性是必要的条件。再次，裁决过程和结果应客观公正，避免主观臆断甚至偏私，还要兼顾经济性与效率性，因此裁决程序需要具备客观性与及时性。最后，如果相对人对裁决结果不服，需要通畅的救济路径，还可以检举和要求追责，因此行政裁决程序应该具备可救济性、可归责性。综上，中立性、平等性、制衡性、客观性、及时性、可救济性和可归责性可以作为衡量行政裁决程序是否正当的具体指标。

(三)程序数量的检视维度——严密性

程序正当性需要通过程序规则的适当数量来实现，规则数量过多或过少都影响正当性，例如《行政处罚法》中的决定程序没有就处罚“如何集体讨论决定”以及“如何保障相对人的合法权益”规定具体的规则，就属于规则数量过少，容易损害相对人的合法权益，不具有正当性。程序数量检视的维度是严密性，就是能够满足行政裁决内在复杂性调整要求的程序规则数量指标，既包括程序内各制度的完整全面，也包括制度内部各规则的数量适中，还包括相连步骤之间的环环相扣。程序规则的数量如果适应行政裁决的实际需要实现程序正当性，称之为严密性适中；如果数量过少，不足以调整行政裁决的各个必需步骤，则称之为严密性不足；如果数量过多，使裁决参加人失去自由选择权甚至使活动无法进行，则称之为严密性过度。

能够让相对人申请行政裁决的必然是对其利益有重大影响的纠纷，由于约束行政权力、确保裁决活动合法有序以及维护裁决结果客观公正的需要，作为准司法行为的行政裁决需要高严密性的程序规范。遗憾的是，现行立法中关于行政裁决程序的规定是不完善的，程序规则数量很难满足裁决活动的调整要求，各个环节步骤没有做到环环相扣，使得实务问题很多，反映出程序规则的严密性不足。例如《政府采购法》共88条规定，对于政府采购监督管理部门行政裁决的程序规定只有2条，申请、受理、调查、听证、回避、裁决、救济、监督等程序制度全部缺失，其严密性可想而知。如果立法对裁决程序的各项制度进行完整规定，对于制度内部的程序规则数量具有恰当的规定，各个步骤环环相扣、前一步骤是下一步骤的必经前提，那么裁决机关是无法随意“绕行”或“变序”的。立法的不严密不仅难以保证裁决结果的公正性，更容易引起裁决机关对于裁决程序的忽视，不利于程序意识的培养。行政裁决程序严密性的理想状态是：程序性规则数目较多，程序主体基本没有程序自由，程序高度自闭。如此严密的行政裁决程序可以有效地确保裁决机关严格依据程序裁决，避免裁决过程受到外界因素的不当干扰，保证裁决的专业性与效率性，实现裁决结果的公正性与可接受性。

(四)程序协调的检视维度——衔接性

无救济则无权利，行政裁决程序规定散见于不同的行政立法中，这些立法之间的规定不是很一致，与《行政复议法》《诉讼法》也存在脱节，给行政裁决实务和救济带来了困难，需要理清裁决程序与复议、诉讼程序之间的界限，加强衔接。现有程序规定体现了制定机关自身的意志和利益，没有行政机关愿意成为被行政复议或行政诉讼的对象，因此这些程序规定自然不会与《行政复议法》《行政诉讼法》等相关救济法进行积极的协调和对接，影响到了相对人救济权的行使，这是衔接性作为程序协调的维度成为行政裁决程序检视标准之一的原因。

《意见》对行政裁决的定义是行政机关根据相对人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事争议进行裁处的行为，既涉及民事活动，也涉及行政管理活动，扮演着衔接民法与行政法的角色。相对人如果对行政裁决不服，会出现行政复议、民事诉讼和行政诉讼等不同意愿。然而，由于有关救济程序的规定缺乏相互协调，相对人因为缺乏立法规定而难以从裁决活动中切入到相关救济活动中，甚至难以对救济方式作出合理选择，影响到相对人合法权益的保护。因此，要解决行政裁决救济问题，必须保证行政裁决救济程序与《行政复议法》《行政诉讼法》等相关救济法的有效衔接。衔接性是保障相对人权利的必要维度，更是解决行政裁决与司法裁决之间界限问题的关键，实现了裁决程序与救济程序之间的紧密衔接，也就保证了行政裁决与司法裁决之间能够并存和互补的地位和价值。

(五)三个维度存在的必要性及其相互之间的逻辑关系

正当性、严密性和衔接性三个维度不仅组成了行政裁决程序的检视标准，还是行政裁决具有存在价值而不被司法裁决取代的必要条件。三个维度中，正当性是立身之本，如果裁决程序因为失去正当性而不为人民群众所认可，行政裁决也就失去了存在的价值；严密性是重要条件，行政裁决特有的专业性与快捷性是司法裁决难以望其项背的，如果裁决程序不够严密就难以维持其专业性与快捷性，更难以保证程序正当性；衔接性维度是解决行政裁决与司法裁决之间界限划分的关键，行政裁决与司法程序之间如果长期隔断，人民群众会更青睐于司法裁决而使行政裁决失去存在的必要。因此，无论从检视并优化裁决程序的角度，还是从整个行政裁决独立存在角度，正当性、严密性和衔接性三个维度都是缺一不可的。

三、三维标准检视下的行政裁决程序

(一)行政裁决程序检视的规范化分析

1.行政裁决程序正当性不足难以制衡裁决机关。 依据检视标准梳理发现，行政裁决程序立法正当性不足：部分立法规定了行政裁决程序，却维持了裁决机关的强势地位，裁决机关可以随意违反或改变程序规定，缺乏对裁决的规范和相对人对权力滥用进行制约的规定，使居中裁决容易异化为强制管理活动，明显缺乏正当性，影响裁决过程与结果的公正性。例如《土地权属争议调查处理办法》中未规定听证程序，也未赋予相对人陈述意见、申辩和监督的权利，使得程序的正当性大大削弱，难以保证裁决结果的公正性与可接受性。在这一前提下，行政裁决的多样性、专业性、技术性、迅捷性会成为裁决机关随意违反程序、滥用权力的借口，而相对人对此却制衡无力：(1)形式欠缺。有的裁决机关对裁决步骤的法定形式缺乏重视，从而导致相对人对结果的公正性、合法性和公信力有异议。如张凤华提出东港市住房和城乡建设局未依法公示作为裁决主要事实依据的房地产评估报告的评估结果。(2)违反程序的中立性。有的裁决机关有法不依使裁决结果丧失客观性与公正性，如承德市住建局在相对人没有到场的情况下自行作出现场核实确认，以致被提起行政诉讼。(3)违反程序的及时性。有的裁决机关对于裁决程序时限不重视且随意超时，引发不满。如黄清容就以广东省政府未在法定期限内作出裁决为由提起行政诉讼。

2.行政裁决程序依赖行政立法导致严密性严重不足。 目前行政裁决程序立法严重依赖行政立法，一直以“控权法”著称且会对裁决行为施加严格约束的行政程序法并不受待见，立法要么不对裁决程序作出规定，要么仅作出简单规定。正如罗豪才教授所说：“尽管有关行政裁决的法律、法规大量出现，但他们大多限于对行政裁决权的确认，对行政裁决程序的规定却寥寥无几，更谈不上对统一的行政裁决程序作出规定。”这对行政裁决程序立法的严密性带来重大影响：(1)无裁决程序。例如解决自然资源权属争议的《渔业法》及其实施细则、《草原法》和各省的实施细则，解决知识产权争议的《著作权法》及其实施条例，还有解决政府采购争议的《政府采购法》及其实施条例，规定了出现争议要进行行政裁决，却都没有规定裁决程序，根本无严密性可言。(2)裁决程序缺乏严密性。表现为程序内容缺乏完整性，如《专利法》及其实施细则、《商标法》及其实施细则没有规定调查、听证、调解和回避程序，使这些裁决程序存在非常多的漏洞，没有起到应有的规制作用。对司法判例进行梳理发现，立法的不严密必然引起裁决实务问题：(1)对程序随意“绕行”。有的裁决机关在裁决过程中跳过必要步骤，如重庆市政府行政裁决中应先进行行政协调而没有进行，属于典型的步骤欠缺。(2)随意改变程序顺序。有的裁决机关违反法定的步骤顺序，扭曲了裁决程序内部的衔接性。如常州市住房和城乡建设局未查明主体情况即开展裁决导致裁决被撤销。这两种行为证明了行政裁决程序不严密，如果立法对于程序的步骤规定得环环相扣，前一步骤是下一步骤的必经前提，跳过前一步骤将无法实施下一步骤，裁决机关是无法“绕行”或“变序”的。因此，行政裁决程序立法的不严密不仅难以保证裁决结果的公正性，更容易引起裁决机关对于裁决程序的忽视，不利于程序意识的培养。

3.行政裁决程序与救济程序间缺乏衔接性而难以实现协调。 相对人如果对行政裁决结果不服应如何救济，《行政复议法》明确将行政裁决排除在复议范围之外，而《行政诉讼法》也没有规定行政附带民事诉讼制度，导致行政裁决争议只能提起民事诉讼或行政诉讼。换言之，行政裁决程序只与民事诉讼程序或行政诉讼程序衔接。衔接性问题导致行政裁决争议的救济存在矛盾：第一个矛盾是立法承认行政裁决争议与行政管理活动密切相关，却以其属于民事争议为由排除出复议范围；第二个矛盾是不允许提起行政复议，又允许提起行政诉讼；第三个矛盾是没有明确规定哪些争议提起民事诉讼，哪些提起行政诉讼，区别的标准是什么，导致现实中两种救济方式并存。立法割裂了行政裁决救济与行政复议之间、民事诉讼与行政诉讼之间的联系存在严重的协调性问题，要加强行政裁决程序与救济法之间的衔接，实现裁决程序与救济程序之间的顺利切换。

(二)实证化分析——以《湖南省行政程序规定》为例

之所以以这一立法为例进行实证化分析，是因为《湖南省行政程序规定》行政裁决程序规定的完善程度在全国位居前列，很多其他立法都是在借鉴湖南立法的基础上产生的，其不足具有典型性，无论程序正当性还是内容完整性都存在问题：(1)将行政裁决定义为“行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动”很难体现出行政裁决的居中性，实质上赋予了裁决机关的强势地位。(2)未规定行政裁决应以依法审理、调查或听证程序中认定的事实为决定依据，也没有规定具体的决定程序，难以保证裁决结果的客观性，缺乏正当性。(3)未赋予相对人异议权和听证申请权，也没有就公开审理程序与调查程序进行详细规定，还没有规定公开程序，赋予相对人的查阅、复制、摘抄案卷材料权却没有规定实施程序，严密性不足。(4)因不能突破上位法，未赋予相对人申请行政复议的权利，衔接性不够。

上述缺陷影响到了湖南省的行政裁决实务工作，如“团结村民委员会第9村民小组不服宜章县人民政府行政裁决案”中，原告就认为县政府的行政裁决程序有以下问题：(1)未审查主体。(2)未通知利害关系人参与程序。(3)未依法调查取证。(4)有的调查人员未回避，有的调查人员未全程参与程序。本案表面看是裁决机关被指控程序违法，但深层次原因是《湖南省行政程序规定》的缺陷为裁决机关自由裁量提供了空间，以至于法院判决驳回原告诉求理由中有一条就是“相关法律、法规并未规定”。所以，《湖南省行政程序规定》缺乏正当性，将行政裁决定义为“处理活动”导致裁决机关难以形成客观中立的觉悟，缺乏权利保障意识；没有赋予相对人异议权和听证申请权，也没有就决定程序进行详细规定，严密性不足使得相对人即使存在异议也无法抗辩裁决的过程和结果，给了裁决机关违反程序规定裁决的空间。正当性和严密性不足的行政裁决程序不能制约裁决机关、提升行政裁决结果的公正性与可接受性，反而为裁决机关随意违反程序规定、恣意裁决提供便利。法律程序的参加者都是有理性的使自我利益极大化者，裁决机关也不例外。这样的行政裁决程序不仅难以发挥行政裁决在化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的重要作用，反而容易激化社会矛盾，引发更多的诉讼。

四、新视角下行政裁决程序的法治化构想

(一)程序制定的法治化——行政裁决立法过程需要更加科学与民主

完善行政裁决程序的前提是针对程序进行科学、民主的立法，必须强调立法工作的权力归属与立法过程的规范性和民主性。首先，不能完全由裁决机关做自己的立法者，必须制定《行政裁决法》，就裁决程序的基本原则和各项制度作出明确和具体的规定，行政机关在制定法规、规章时只能在上位法规定的范围内就具体程序性规则结合行政裁决的具体事项和本部门的具体情况进行细化，方可使裁决程序成为真正的“控权程序”，而不会沦为“办事流程”。其次，立法过程要确保规范性和民主性，立法者要从客观实际出发认知社会价值、社会秩序和社会规律，并以科学合理的立法活动加以确认。行政裁决立法要通过程序对三方的权利(力)与义务进行合理配置，对利益冲突进行合理协调与取舍并形成一致，才能符合立法内容的科学性。同时，还要保证立法程序的公正性，要充分听取和考虑不同利益主体以及社会公众的意见和建议，立法要建立在公开、公平、公正的基础上。

立法的过程其实就是各方主体利益表达与博弈的过程，需要兼顾各方的合法权益和合理诉求才能符合科学性的要求，因此科学立法必须以民主立法为基础，需要解决如何健全利益表达机制和保障民主参与的问题。首先是健全利益表达机制。“审议式”民主的固有缺陷难以解决社会公众广泛和积极参与立法的难题，需要引入两种模式与一种技术手段解决这个问题。两种模式就是大众参与模式与专家理性模式，是要在立法中汲取专家们的专业知识，毕竟专家具有良好的专业知识储备与经验，能够对立法所涉及的专业领域与事物发展规律进行有经验性的判断，防止因认知缺陷而产生立法过错；也要广泛听取社会公众的意见和建议，并通过社会公众监督专家，防止其异化为利益集团的利益诉求代表。在价值选择领域，大众参与能够促进正当性，但并不同时损害理性；在手段选择的技术领域，更多的专家理性能够促进理性而不必然损害正当性。一种技术手段就是互联网、大数据和人工智能技术，充分发挥其在立法过程中的辅助作用，实现任何人都可以就立法事项提出意见和建议，还可以充分发挥“众智”作用，有效防止和剔除部门利益与地方保护主义法律化。所以，行政裁决立法需要借助互联网、大数据和人工智能技术，充分听取社会公众的意见和建议，结合专家的专业性建议来进行民主立法，在民主性基础上确保立法的科学性。

(二) 程序内容的法治化——构建完整、中立、制衡、高效、严密的裁决程序

行政裁决立法的科学性包括实体法规则与程序法规则的科学性，程序法规则的科学性意味着符合程序正当性、严密性和衔接性的要求，以这样的程序来规范所有程序参与者的行为，切实地保障他们合法、合理地行使权利(力)、履行义务和承担责任，从而保证裁决结果的公正性与可接受性。正当的行政裁决程序应符合中立性、平等性、制衡性、客观性、及时性、可救济性和可归责性等指标，因此构建正当的行政裁决程序应如此着手：首先，全面规定程序制度，包括申请、受理、通知、送达、调查、证据、审理、听证、调解、回避、处理、救济、追责、时限等缺一不可，完整的程序制度规定是程序正当性的前提，欠缺完整性的程序规定会成为滥权的温床。其次，在程序设计上充分维护裁决机关的超脱性与中立性，不允许裁决机关或者具体的裁决部门与民事争议之间存在利益纠葛，并且要确保裁决过程能够有效地阻隔程序外的一切外来干涉。要做到这一点，可以考虑借鉴美国行政裁决的“内部职能分离制”，先在裁决机关内部设立专门裁决部门与业务部门相分离，未来在各级政府设立专门的裁决机关。再次，为了防止裁决机关偏私甚至寻租，必须通过完善调查、证据、审理、听证、回避、时限等程序制度设计保证相对人之间地位的平等性以及对裁决机关的制衡与监督，尤其要规定公开审理和听证案卷排他制度，将裁决机关的自由裁量程度降到最低。此外，还应对程序各个步骤的时限进行严格而细致的规定，并将行政裁决程序区分为简易程序和普通程序以满足不同类型纠纷的需要。最后，要赋予相对人追责请求权，健全维权和监督机制。要规定除了依照《保密法》必须保密的部分外，行政裁决程序的一切流程、决定过程和依据以及结果都要面向全社会公开，对公开和回应的各种途径进行明确规定，接受全社会的监督。程序的严密性解决的是行政裁决程序性规则的疏密程度问题，要确保行政裁决程序的正当性，先要确保程序的高密度，对每一项程序制度都进行详细而明确的规定，程序性规则数目较多较强，保证裁决程序各步骤环环相扣、无法改变，裁决机关就基本没有裁量的程序自由，只能严格遵循程序要求行使裁决权。

(三)程序救济的法治化——加强与救济法的衔接性

解决行政裁决程序与救济法之间的协调问题，需要加强裁决程序与救济程序之间的衔接性。能够申请行政裁决的前提是民事争议与行政管理活动密切相关，裁决结果在事实上改变了现有的民事法律关系，甚至具有行政强制执行力，能够从实质上影响到相对人之间的民事权利与义务。这说明行政裁决程序有可能会依法而切换到行政强制程序中，而行政强制是可以申请复议的，其实等于在立法上肯定了针对部分行政裁决提起行政复议的合理性和正当性。同时，行政裁决过程还可能会因为裁决机关的主观过错而出现程序违法的问题，而且很难完全避免裁决机关与裁决对象之间的利益纠葛，从而影响到裁决结果的可接受性。总之，不可能所有的相对人都会对裁决结果满意，甚至不能排除行政裁决激化矛盾的可能，因此将行政裁决以民事争议为由排除在行政复议范围之外是不可取的。而提起诉讼也会因为不同的法律规定而产生民事诉讼程序或行政诉讼程序，让人民法院和相对人无所适从。所以将行政裁决争议提起民事诉讼难以解决裁决过程中出现的上述各种实体和程序问题，而提起行政诉讼又只能纠正裁决机关的错误，难以对民事争议进行裁判，可能会陷入裁决—诉讼—再裁决—再诉讼的循环怪圈。因此，行政裁决程序既要争取解决民事争议，也要注意规范在民事争议裁决过程中的公权力在法定的范围内运行，并且一旦出现裁决机关违法能够提供救济方式，从而切换到相关救济程序中。也就是说，行政裁决程序必须要能够起到衔接民事争议裁决和行政复议以及行政诉讼之间的桥梁和纽带作用。

可见，要实现行政裁决和行政复议与行政诉讼等相关救济程序之间的有机协调，构建多元化纠纷解决机制，就必须解决行政裁决程序与救济法之间在程序上的衔接问题，允许相对人在有明确证据证明裁决机关在裁决过程中存在实体性或程序性错误时可以提起行政复议和行政诉讼，以及行政附带民事诉讼。首先，解决行政裁决与行政复议之间的程序衔接问题。既然裁决机关可能会在裁决过程中犯错，《行政复议法》将行政裁决完全排除在行政复议范围之外的做法就是错误的，应该修改的，将行政裁决纳入复议的范围。但是考虑到裁决对象的特殊性，并非所有的行政裁决都能申请行政复议，行政复议也不能作为申请行政诉讼的前置条件，只允许相对人在裁决机关于裁决过程中有错误而对裁决结果不服的情况下提起行政复议，这里的错误包括实体性错误和程序性错误。因此，除了修改《行政复议法》外，还要在行政裁决救济程序中增加申请范围、申请材料、申请期限、受理要求、受理期限和通知等如何提出复议申请以及复议机关如何受理的具体程序性规定。其次，解决行政裁决程序与行政诉讼的衔接问题。诉讼涉及诉讼程序选择的问题，如果相对人选择民事诉讼，在裁决存在实体性或程序性错误的情况下，只能解决民事问题而无法解决行政问题，甚至可能由于行政裁决的错误而影响到民事争议的顺利解决；如果相对人选择行政诉讼，则要裁决存在实体性或程序性错误，不能仅仅因为对裁决结果不满就提起，毕竟行政裁决处理的是民事争议。再次，由于《行政诉讼法》不允许提起行政附带民事诉讼，即使行政诉讼胜诉也无法解决民事争议。因此，必须对《行政诉讼法》进行修改，允许相对人提起行政附带民事诉讼。同时，在行政裁决救济程序中增加相对人如果对行政裁决结果不服而依情形分别提起民事诉讼或行政附带民事诉讼的程序规定，包括起诉范围、起诉材料、起诉期限、受理法院、受理要求、受理期限等内容，使之与诉讼法的有关规定能够协调一致，从而为有效解决裁决争议奠定基础。结论是，必须对行政裁决程序与各项可能成为相对人申请的救济程序之间的衔接都要进行明确而具体的规定，使前一项流程结束时能够顺畅地切换到下一流程，从而确保行政裁决救济的顺利进行。

五、结语

实体法好比设计图纸，程序法则像工艺规程，没有后者，工厂生产不出好产品。要实现《意见》所提出的目标，必须通过行政裁决程序法治化保障裁决过程与结果的公平正义，确保行政裁决与司法裁决并存和互补的独立性价值。从长远发展看，民主、科学地制定《行政裁决法》，规定完善的裁决程序，是解决问题的根本途径。