大变局视域下全球经济治理面临的挑战与应对

邓文科

（1.海洋出版社有限公司，北京 100081；2《.太平洋学报》编辑部，北京 100037）

当今世界正经历百年未有之大变局，然而全球经济治理发展滞后而未能反映新变化，对其进行改革完善的紧迫性越来越突出。对此，习近平总书记曾多次作出重要指示，强调中国“要以建设性姿态改革全球经济治理体系”。“十四五”规划也就维护和完善多边经济治理机制作出部署。21世纪以来，国际货币基金组织改革、二十国集团创立、亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行的成立等事件，标志着中国及其他新兴市场国家在国际经济领域中的影响力大幅上升。尤其以金砖国家为代表的新兴市场国家的快速崛起及其对全球事务的参与，不仅完善了传统的全球经济治理体系，也开始改变以往发达国家一家独大的垄断局面。与此同时，在近年来，这也逐渐引起了主导发达国家在全球经济治理领域对新兴国家的提防和压制。

随着民粹主义、单边主义、贸易保护主义在全球主要经济体中大行其道，以及面对新冠肺炎疫情和全球气候与生态环境对可持续发展目标的挑战，发达国家特别是美国对全球经济治理问题的态度与政策近年来发生了明显变化和摇摆，使得全球经济治理面临很大的挑战。

一、全球经济治理的发展与转型

全球经济治理源于二战后美国凭借其霸权地位所创立的自由主义国际经济秩序。战后的全球经济治理体系主要包括贸易、投资、金融三个主要方面的内容，相对应的是世界贸易组织对贸易自由化便利化的推动，国际投资担保和争端解决机构与机制的设立和国际货币基金组织对国际汇率与收支等的监测。在该体系下，美国虽有维护霸权的动机，但与其他霸权国相区别的是，美国是通过持久性的制度来“锁定”本国优势，从而降低其他国家制衡美国的意愿。美国学者伊肯伯里宣称，“除了大规模战争或全球经济危机，美国霸权秩序似乎对潜在的霸权挑战者免疫。”

国际关系中经典的“霸权稳定论”认为，霸权国推行的安全、贸易、金融等规则被其他国家所接受，从而建立起制度化的国际体系。当霸权国强大时，国际体系及其制度保持稳定；当霸权国衰落时，国际体系趋于动荡，国际制度也将走向崩溃。不过，基于对战后国际秩序的乐观看法，美国学者罗伯特·基欧汉提出一种霸权之后的合作图景，即当美国走向衰落以后，其他国家从降低交易成本的角度考虑，将继续与美国一道维持已有的国际制度。

2008年全球性金融危机的爆发，使全球经济治理面临转型，基欧汉的理论假设开始变为现实。一方面，随着美国等发达国家经济实力相对下降，其对全球经济领域的治理能力和意愿随之下降。另一方面，随着新兴市场国家经济实力的提高，其参与全球经济事务的积极性不断增强，二十国集团即在此期间得以成立。金融危机加速了发达与发展中经济体的协同与互动，同时危机凸显的全球经济治理体系的缺陷与不足，也对美国霸权主导下的全球经济治理的自由国际秩序带来了改革的要求。

全球经济治理转型首当其冲涉及的是对国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织等传统机制的改革。这些机制某种程度上是发达国家尤其是美国霸权的私物，在其机制内部存在结构的不平等，发达国家与发展中国家的利益分配严重失衡。但是对这些机制的改革迄今不够彻底。例如，尽管国际货币基金组织已经进行了多轮改革，但少数发达国家依旧占投票权的近60%，美国依旧拥有事实上的“一票否决权”。而在世贸组织改革问题上，争端解决机制作为世贸组织的核心支柱与职能，美国却百般阻挠曾致使该机制停摆。在改革未达其预期的情况下，美国甚至直接绕开世贸组织，建立自己的贸易小圈子。显然，改革不合理的治理结构将继续是全球经济治理改革完善的主要工作。

近年来，全球的气候与碳达峰碳中和、能源、公共卫生、数字经济、税收与知识产权等问题逐渐成为全球经济治理的新兴领域。相对于传统领域中美国等发达国家的巨大优势，新兴领域中关于规则和主导权的竞争更加激烈，包括中国在内的新兴市场国家和发展中国家在全球气候等问题上的话语权明显增强。而且，新兴领域也往往利益攸关方众多，议题处于动态演化之中，因而治理难度相对更大，这也促使新型治理平台开始建立，二十国集团、《巴黎协定》、“双支柱”国际税收框架、中国申请加入的《数字经济伙伴关系协定》等即是代表。

二、全球经济治理面临的挑战

第一，发达国家保守倾向抬头，强调“大国竞争”和贸易保护，传统治理机构的改革阻力增加。传统全球经济治理体系原本就未能完全反映国际经济力量的深刻演变，无法为全球经济提供有力保障，难以解决全球发展失衡问题。2008年金融危机虽大大改变了发达国家与新兴市场国家的力量对比，部分改革从愿望和呼吁逐渐演变成具体的行动和方案，不过，上层基础依旧滞后于经济基础。在危机过后，随着发达国家经济恢复，加之单边主义、保护主义的保守倾向不断抬头，发达国家推动全球经济治理改革的动力大大下降，立场甚至出现倒退，不断发起“贸易战”，边缘化世贸组织。面对新兴市场国家的崛起，主导发达国家近年来渐趋焦虑，对新兴国家的提防和压制甚至成为其参与全球经济治理体系改革的主要考虑。由于多数国际机构和平台采取协商一致的原则，即使其他国家达成了意愿联盟，美国仍可以一票否决任何不符合本国政策的决议，这使得传统的全球经济治理机构的改革几乎陷入僵局。

第二，新型治理平台存在制度缺陷，执行力和约束力有待加强。以二十国集团为例，首先，其没有常设秘书处，在会议组织上实行前任、现任和候任主席国“三驾马车”相互配合的制度。主席国在议程设置上有较大的自由度和各自偏好，影响了二十国集团议程的延续性。其次，二十国集团常常包含20个正式成员和十多个“固定嘉宾”，加之议程涉及领域非常广泛，导致峰会在不少问题上进展缓慢。最后，在方案落实方面，二十国集团的峰会宣言、公报和行动计划属于导向性的政治承诺，不具备法律约束力，距离“富有执行力的长效机制”仍有很大距离。对于某个国家拒绝履行承诺的情况时，二十国集团只能通过“点名批评”等方式，对该国进行道义上的施压。再以金砖国家为例，其合作有一定成效，但执行力也有待加强。从机制本身来看，金砖国家存在制约自身在全球经济治理中充分发挥作用的因素。金砖国家合作机制建立后，其沟通渠道不断扩大，但相对于七国集团等机制，其共同行动的成效低于预期。实际上，金砖国家的主要定位是政策沟通平台，即便是在新开发银行这一五国共建的首个实体机构中，其行动效率也有限。在巴西新的博索纳罗政府上台后，原有的支持南南合作的外交路线也经历调整，新兴市场国家推动的全球经济治理改革的后续动能有待观察。

第三，霸权政治、地缘冲突以及新冠肺炎疫情给全球经济治理带来极大风险。以“华为冲突”为例，这不仅是霸权政治及其同盟体系遏制中国崛起和高科技发展的典型表现，也使得原本开放、兼容和自由的全球数字生态的发展，面临着被国界和盟国体系割裂、封闭和阻断的风险。近期被霸权国不断煽动挑起的俄乌军事冲突发生后，包括世界银行、国际货币基金组织等国际经济机制和发达经济体纷纷对俄罗斯发起了有史以来最严厉的经济金融制裁，力图切断俄罗斯与外界的经济联系。这对包括全球能源供给、全球金融风险遏制等全球经济治理问题带来了极大风险。全球金融治理机制原本应该加强改革和增进包容，以提升全球经济抗击金融风险的能力，但是地缘冲突和单边制裁只会显著削弱乃至破坏这个进程。而面对延续至今两年有余的新冠肺炎疫情，发达经济体不断“甩锅”并意图借此遏制他国，不计成本地强调重构本国供应链和产业链安全以及封闭的经济“小圈子”的举动，将会对国际贸易和投资、人员和货物的自由流动带来阻碍，使得国际经济机制封闭化、规则碎片化突出。

三、全球经济治理变革的方向及中国应对

尽管权力和利益是构成当今全球经济治理体系变革的基础，但从长期来看，国际制度的运行源于国际秩序中包含的自由贸易、主权平等、发展中国家优惠等规范性原则。全球经济治理的基本价值不会因霸权国的退出而终结，也不会因霸权交替而消失。从这个角度上说，全球经济治理的变革应从功利主义的危机应对向追求正义平等的规范传播方向转化，即从过往在贸易、金融、税收、基础设施、反腐败等领域的应急治理转为维护真正的多边主义、增强包容均衡可持续性、反对政治化等共同的价值理念。

从中国角度来看，在对全球经济治理变革方向准确研判的基础上，应具体在处理崛起国与守成国关系、全球经济治理机构的改革与重构关系、全球经济规范的坚持与调整关系、中国国际义务与权利关系等四个方面加以应对。

第一，必须寻找崛起大国和守成大国之间处理冲突和矛盾的新方式。就国家而言，中美新冷战会不会发生，不仅取决于双方的战略意图、政策目标，也要看两国对彼此关系状态和分歧问题的管控能力。今天的中美关系，不管在体量上、遇到的问题还是双边关系性质上，同当年的苏联与美国都不具可比性。但有一点必须引起重视，即美国在当今和未来相当长一段时期内依旧是国际主要博弈者，中国更有必要聚焦和探究美国行为根源及逻辑，并以此作为中国在全球战略棋局中进行博弈的战略依据。在政治外交和意识形态的分歧短期无法消融的情况下，中国应该用好改革开放四十多年来形成的巨大经济实力，减缓和消解霸权政治和大国竞争给中国参与全球经济治理带来的风险。

第二，机制上，寻求对全球经济治理机制的改革与重构两者之间的平衡。不管传统还是新兴的全球经济治理机制都需要进一步改革和完善，传统机制尤其需要继续增强其在全球的代表性和包容性，新兴机制也需要完善自身建设以取得更大成效。实际上，新兴机制的建立还会对传统机制的改革与重构起到促进作用。例如，在国际金融体系改革中，金砖国家一方面要求增加新兴市场国家在国际货币基金组织的代表性，逐步参加到国际货币基金组织的决策者中去；另一方面，金砖国家联合建立了新开发银行和应急外汇储备。“金砖版”的国际金融机制的建立效应明显，国际货币基金组织、世界银行乃至亚洲开发银行等都积极寻求与之合作。以成立金砖银行来推动国际金融体系的改革是金砖国家参与全球经济治理的序幕。在其他与广大新兴市场国家有切身利害关切的领域里，金砖国家将会继续推进这一进程。

第三，理念上，全球经济治理规范的坚持与调整。哈佛大学教授约瑟夫·奈在《美国的领导力及自由主义国际秩序的未来》一文中指出，中国的行为并非试图完全抛弃自由主义的世界秩序，而是致力于在从中获益的同时扩大自己的影响力，中国的崛起并不意味着美国自由主义秩序的终结。近年来，我国对外加强“一带一路”互联互通与高质量发展，在推进亚太自贸区建设的同时构建面向全球的自由贸易区网络，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，坚定支持多边贸易体制和开放型世界经济。这显著增进了全球经济的开放、包容、均衡、可持续等治理规范。同时，必须指出的是，国际社会的基本准则并非完全等同于西方所谓的“自由”国际秩序，求同存异、互不干涉内政、特殊和差别待遇、共同但有区别的责任、真正的多边主义等国际法准则是对“自由”国际秩序的纠偏。中国坚持维护国际法准则，主张世界上的事情应该由各国政府和人民共同商量来办，反对少数国家垄断国际规则制定。

第四，坚持发展中国家与大国两个身份的统一。中国一直在力所能及范围内尽可能承担更大的国际责任和义务。当前的发展中国家身份和阶段决定了我国还难以像西方国家要求的那样承担过多的国际责任。与此同时，中国明确提出了自己作为一个负责任大国的战略定位，需要努力为世界的和平与发展作出应有贡献，积极参与全球经济治理。具体到全球经济治理，中国应追求发展中国家与发达国家的共同发展，坚持维护全球经济治理的公平正义，以构建人类命运共同体的理念实现全球经济的可持续发展。

习近平总书记指出，全球治理体系的走向，关乎各国特别是新兴市场国家和发展中国家发展空间，关乎全世界繁荣稳定。在世界经历百年未有之大变局之际，单极霸权或者大国共治的时代已经一去不复返，以邻为壑或党同伐异亦不符合历史发展潮流。与之相反，人类命运共同体理念强调和合共生、互利共赢和共商共建共享，以此推动全球经济治理向着更加公正合理、更加包容均衡可持续的方向发展，契合世界发展大势，也体现了中国智慧、方案和担当。