突发性公共卫生事件背景下中小微企业应急法律保障

赵舒齐

（贵州财经大学 法学院，贵阳 550025）

国家工商总局发布《全国中小微企业发展情况报告》，同时，工商总局指出，仅有12%的小型微型企业表示近几年的营业额快速增长（增长率30%以上），其余大多数企业经营发展缓慢。此外，小型微型企业在发展过程中仍旧面临大企业的挤出效应，尤其是在宏观经济环境不景气的背景下，各种社会资源向大中型企业倾斜的意向更加明显。面临突发性公共卫生事件，各级国家机关、各人民团体、企事业单位组织和其他社会组织都应当做好持久战的准备，加快企业转型，促进产品更新换代，增强自身的竞争力。基于此，本文仅就中小微企业在突发性公共卫生事件中面临的应急立法空白、生产经营行为不规范、贷款难等问题进行分析，并提出相应的法律保障对策。

一、突发性公共卫生事件中中小微企业面临的经营困境

突发性公共卫生事件的出现扰乱了人们的正常生活节奏，也扰乱了有序运行的市场秩序，对于中小微企业而言更是冲击了其固有的生产经营模式。国家统计局公布的相关数据显示，自2020年新型冠状肺炎疫情暴发以来，城镇登记失业人数为1 160万，较2019年上升215万人次。年末领取失业保证金的人数也一直呈上升趋势，2020年末领取失业保证金人数达21 689.5万，2021年达22 958万。居民消费水平指数下降为97.5%，居民人均教育文化娱乐支出比2019年减少19.1%。以上数据真实地反映出突发性公共卫生事件发生以来，我国的商业环境、生存条件、人民生活水平发生的重大变化，并且在此环境下中小微企业也逐渐暴露出一些问题。

（一）市场弱势地位凸显

首先，从市场资源角度来看，大型企业往往拥有较多的关系资源、杠杆资源、社会资源以及其他市场资源，中小微企业相较于大型企业而言，其所拥有的市场资源并没有如此的深厚。在突发性公共卫生事件的影响下，市场资源更是向大型企业倾斜，中小微企业在市场中的弱势地位更加凸显。其次，从交易活动方面来看，大型企业在交易活动中往往处于主动地位，中小微企业处于被动地位。在与大型企业签订合同时，对于合同条款规定的权利、义务，中小微企业拥有的话语权较少，特别是在突发性公共卫生事件后，受市场环境影响严重，中小微企业订单量减少，能够与大型企业签订合同已是很难得的机会，故而在双方签订的合同中中小微企业经常处于弱势地位。

（二）生产经营陷入困境

中国中小商业企业协会联合立信数据对全国范围内的中小企业的调研情况显示，对全国整体企业而言，在突发性公共卫生事件中，生产经营困难最显著的表现是运营成本压力增大（55.82%）、企业营收减少（78.3%）以及市场萎缩（57.5%）。从成本负担来看，在全国范围内，46.15%的企业仍需承担每月5万～50万元不等的成本支出。在生产经营成本的重压之下，不少企业选择通过降薪或者裁员的方式缓解困境。从营业收入方面来看，因销售市场受阻，企业的主营业务收入、其他业务收入以及销售收入都有不同程度的减少，营业收入的减少，增加了中小微企业的生产经营难度。从市场萎缩方面来看，在突发性公共卫生事件的影响下，中小微企业难以接到新的订单，即使接到订单，也难以按时完成，供应链出现断裂，整个市场的交易活动频次降低，市场环境更加萎靡不振，生产经营活动深受影响。

（三）贷款难度高

维持正常的生产经营活动需要资金的支持，向商业银行贷款是中小微企业解决资金周转困难的主要途径之一。然而商业银行对贷款的对象也有严格的管控，大多数中小微企业的生产经营活动并不规范，还款能力不足，难以通过商业银行的风险评估程序贷出款项，从而无法达到融资的目的。从政策上来看，银保监会印发的《关于2022年进一步强化金融支持中小微企业发展工作的通知》中，明确提出商业银行要持续做好对中小微制造业企业的金融服务，重点加大对先进制造业、战略性新兴产业中小微企业的中长期信贷投放。虽然国家出台了很多相关的优惠政策，但真正落实到中小微企业实际生产经营活动中的并非全部，只有一部分的优惠政策由中小微企业真正享有。此外，中小微企业并非优惠政策的直接享受者，要解决贷款问题还需要商业银行协助，而商业银行在办理贷款业务时需要考虑贷款后资金无法回笼的商业风险。这就导致许多中小微企业在商业银行难以贷出款项，只能通过其他途径，比如民间借贷等方式，以更高的代价缓解资金困境。

二、中小微企业经营困境的原因剖析

（一）中小微企业立法保障缺位

我国针对中小微企业的主要管理方式是由各地政府部门根据国务院的政策安排，结合当地实际发布的政策性文件进行管理。这些政策性文件大多规定了一定时期内国家政府对中小微企业的鼓励和扶持，但并没有相关的系统性法律法规规定中小微企业在突发事件下如何开展经营活动。程建认为，当前要有针对性地确定政府法治护航原则，持续优化“放管服”改革，以提高政府行政服务质量，坚持安定性、预见性原则，以保持政府法治护航的持续性，并提出政府法治护航中小微企业渡难关求发展的具体注意事项。目前，我国在应对突发事件时主要依靠《中华人民共和国突发事件应对法》。本法主要规定了一些突发事件的基本应对方案，以及各级政府部门应当承担的责任，尚不能精准地解决企业在突发性公共卫生事件中面临的生存困难、不正当竞争等问题。除此之外，并没有独立的中小微企业应急管理法律法规，这就导致在遇到突发事件的情况下，中小微企业会出现一段时间的停滞期。因缺少对中小微企业的相关立法，使其无法在突发事件发生时及时做出应对，反而更多地需要依靠政府的优惠政策渡过难关，而政策性文件又无法解决中小微企业面临的各种问题。因此，为应对突发事件影响下中小微企业的各种问题，出台相应的法律法规保障中小微企业的生产经营是有必要的。

（二）生产经营行为不规范

中小微企业在生产经营过程中经常会遇到劳动纠纷、合同纠纷、产品质量问题、不正当竞争、违法违规经营、造成生态环境污染、恶意逃避债务等问题。在中国裁判文书网上搜索“中小微企业”“民事案件”等关键词，可以看出在2021年一年的时间里，涉及中小微企业纠纷的案件有2 169件，其中由于“利息”产生的案件纠纷有476件，由于“合同”产生的案件纠纷有418件，由于“担保”产生的案件纠纷有412件。由此看来，中小微企业的经营行为在司法实践中仍然存在一定的问题。首先，由于很多中小微企业与劳动者并未签订劳动合同，在突发性公共卫生事件的影响下，劳动者无法外出上班提供劳务，用人单位因经营困难难以支付劳动者工资，两者之间的矛盾逐渐显露出来，进而演变为劳动纠纷。而企业未按照劳动法的规定签订劳动合同，需要承担一定的赔偿责任，在营业收入减少的基础上又增加了企业的支出，加剧了企业的资金压力。其次，从上述数据可以看出，因合同产生的纠纷不在少数，究其原因，主要是生产经营行为不规范，对产品质量的把控不到位，部分中小微企业内部并未设置专门的监督部门，在企业的生产经营活动中很多不规范的行为难以得到监督，最终体现在产品质量问题、合同约定的标准难以达到上，从而降低了企业的商业信誉。

（三）中小微企业资金监管不完善

中小微企业融资难问题一直以来都是学术界争论的重要问题之一，也是中小微企业难以渡过难关的重要原因之一。政府的优惠政策之所以难以惠及中小微企业，主要原因在于中小微企业偿还贷款的能力较弱，特别是在突发性公共卫生事件的情况下，部分中小微企业难以撑过这段时期便面临破产倒闭，商业银行为规避商业风险对中小微企业的贷款业务把控严格，以一种更谨慎的态度办理中小微企业的贷款业务，由此便导致了中小微企业融资难的问题。此外，商业银行对中小微企业贷出款项的用途难以监测，贷款是否用于申请贷款所述理由，是否存在真实的合同关系等难以辨别，而商业银行对其资金用途进行监测需要花费大量的人力物力财力，难以实现全面监控，需要政府干预实现对企业的资金监管，解除银行对中小微企业贷款的后顾之忧。

三、加强突发性公共卫生事件中中小微企业应急法律保障的对策

（一）加快制定中小微企业应急管理法律法规

中小微企业的应急管理法律法规的主要作用在于启动应急预案后，能够快速准确地指导中小微企业的运行，并且在法律法规的保障下，能够更精准、更有效地保护市场秩序的有序运行，政府对中小微企业的指导能够更规范、更有力。首先，中小微企业应急管理法律法规在立法价值上，应当平衡秩序与自由，在维护社会秩序的基础上，尽可能地保障企业的持续发展，鼓励企业向科技型、技术型方向转型，在适应突发事件的情况下拓展中小微企业的出路。其次，在中小微企业应急管理法的主要内容方面，可以阐明突发事件为不可抗力的因素。对受疫情影响的商品买卖、工资报酬、行政处罚等民事经济行政纠纷，充分考虑疫情背景因素，准确认定疫情与违约、过错之间的因果关系，依法依规提出检察建议或提出抗诉，最大限度地减少疫情带来的损失，帮助企业卸下包袱，促进其顺利开展生产经营活动。通过构建系统的应急管理法律法规达到事前预防的目的，辅之以临时性的政策性文件解除中小微企业的困境，而不能一味地只依靠政策性文件应对突发性公共卫生事件。

（二）规范中小微企业的生产经营行为

首先，可以设立专门为中小微企业提供咨询服务的法律援助团体，解答其关于生产经营行为合法性的问题。中小微企业由于其规模小，经营模式单一，在生产经营过程中对相关法律的认知能力有限，企业内部缺少单独的法务部门，对很多经营行为无法准确地判定是否合法合规。如果可以在网络平台或者各地区固定区域设立专门为中小微企业提供法律援助的相关机构或者团体，中小微企业在认识其生产经营过程中行为的合法性、合规性方面就有了专业的渠道，还可以起到规范中小微企业生产经营行为的作用。其次，由各地律协组织向中小微企业普及法律知识，从意识形态方面加深中小微企业对相关法律的认识，在思想上指导中小微企业合法合规地开展生产经营活动。中小微企业大多未设有专门的法律服务部门，对生产经营行为的合法性认识不够。如果可以通过网络平台上的公众号、短信、短视频等方式或者线下发放宣传单的方式，帮助中小微企业逐步了解其在生产经营过程中行为的法律性质，以及如何合法合规地开展市场交易活动，就可以有效地减轻中小微企业在应对突发性公共卫生事件时因经营行为不规范而可能导致的其他诉累，降低中小微企业生产经营的法律风险。

（三）建立中小微企业贷款资金的监管体系

在突发性公共卫生事件中，中小微企业的资金链可能出现断裂，为保障中小微企业的正常经营活动，还可以借助商业银行的相关优惠政策扶持中小微企业。但是由于商业银行难以对中小微企业的贷款资金回笼风险准确地作出判断，导致很多中小微企业不能成功贷款，那么完善中小微企业贷款资金的监管，对解决中小微企业贷款难问题而言是很有必要的。首先，对中小微企业贷款资金的监管应当朝着数字化的方向发展。依托互联网、各种网络平台，通过协调行内资源、加强部门联动，运用视频连线、远程认证等科技手段，探索发展非现场核查、核保、核签等方式，在依法合规和风险可控的前提下，切实做到应贷尽贷快贷，不断提升金融服务效率。突发性公共卫生事件给人们的出行造成很大的阻碍，但同时也体现出数字金融的强大作用，对贷款资金的监管可以借用大数据平台实现监管技术支持。其次，发挥政府有形手的作用，建立系统的监管体系，由政府部门主导，经商业银行申请查询中小微企业贷款资金的使用情况，及时对资金使用异常的企业进行调查，根据资金使用异常情况的严重程度，分为不同等级，按照评估结果采取不同的应对措施。同时，要充分考虑到突发性公共卫生事件的影响，将政府出台的各项政策性文件尽快落到实处。