煤炭资源开发项目管理

撰文／王祖和 王海鑫

煤炭资源开发项目是实现煤炭行业固定资产扩大再生产的经济活动，包括建筑物和构筑物的建筑工程和机械设备的安装工程；固定资产的购置；勘察设计、土地征购、培训、大型临时设施、生产准备、试生产等建设工作。由此可见，因煤炭资源开发项目涉及众多工程，采用项目管理是行业发展的必然趋势。

煤炭资源开发项目管理的特点

以自然资源为生产对象

煤炭资源开发项目是以自然资源为生产对象，以资源的合理开发为目的而进行的建设，是为了企业和社会发展所需要的能源要求而进行的投资活动。煤炭资源开发项目必须要经过国家有关部门的同意，才能进行一系列开采措施的落实。

系统性强

煤炭资源开发项目是一个庞大的系统，由众多相互关联、相互制约、相互影响的子项目构成，每个子项目都是煤炭资源开发项目中的一部分。在整个项目投资决策中，一个工程决策的终点，可能就是另一个工程决策的起点。从项目的上游到下游再到终端，形成了一个有机的价值链。另外，煤炭资源开发项目的整体效益不仅为各环节效益之和，甚至更大，这在客观上要求项目决策要具有战略性、综合性和系统性。

安全为天，质量第一

煤炭资源开发项目安全风险大，易发安全事故，安全管理难度大，因此，“安全为天”是煤炭资源开发项目管理的重要原则之一。煤炭资源开发项目建成后，其生产期很长，要想保证在如此漫长的时间内安全、可靠、稳定生产，项目质量就非常重要，可谓“百年大计，质量第一”。

多风险

煤炭资源开发项目面临大量的风险因素。因此，在项目实施过程中，需要对可能出现的风险因素进行全面识别并确定应对预案；对已出现的风险因素，应进行协调和处理。

对环境影响大

煤炭资源开发项目除了受自然条件的影响，还受地下水、火、瓦斯、煤尘、地质构造等多种因素的影响。同时，煤炭资源开发项目占用农田，容易导致地面坍塌、地下水水位下降、矸石排放、废水排放、废气排放、施工工地的噪声、固体废弃物和粉尘等，对环境的污染和影响很大。

多主体

煤炭资源开发项目建设过程中，涉及规划、勘探、设计、建设、监理、施工、材料与设备供应、建设行政主管部门等多主体，任何一个主体都会对项目产生影响。

专业性强

煤炭资源开发项目具有较强的专业性，而通用性较弱。

目标控制难度大

煤炭资源开发项目需要实现的目标众多，如时间、质量、安全、费用、环境、健康、可持续发展、节能减排等，各目标之间相互影响，且整个项目处于极不稳定的环境中，所以煤炭资源开发项目目标控制难度很大。

煤炭资源开发项目管理主要做法与经验

我国煤炭资源开发项目管理先后采用过四种主要组织方式：建设单位自营方式、指挥部管理方式、建设项目总承包方式和三元结构方式。我国现行的煤炭资源开发项目建设程序如图1所示。

图1 我国现行的煤炭资源开发项目建设程序

大力推进全过程咨询

（1）发布《煤炭建设项目全过程工程咨询服务导则》团体标准。为进一步深化建筑业“放管服”，加快产业升级，增强咨询企业的核心竞争力，促进建筑业持续健康发展，住房和城乡建设部印发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101 号）。2017年11月发布的国家发展和改革委员会（下称“发改委”）令第9 号《工程咨询行业管理办法》，从多个角度对全过程工程咨询做了推进、阐释和规范工作。2019年3月，发改委及住房和城乡建设部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515 号）指出：“有关行业协会应当充分发挥专业优势，协助政府开展相关政策和标准体系研究，引导咨询单位提升全过程工程咨询服务能力；加强行业诚信自律体系建设，规范咨询单位和从业人员的市场行为，引导市场合理竞争。”2019年10月，中国煤炭建设协会发布了《煤炭建设项目全过程工程咨询服务导则》团体标准，推行煤炭建设项目全过程咨询。

（2）针对煤炭建设项目特点推进全过程咨询。为了适应我国投资体制改革和建设项目组织实施方式改革的需要，提高工程建设管理水平，增强工程监理单位的综合实力及国际竞争力，“十三五”期间，煤炭行业推进有条件的大型工程监理单位创建工程项目管理企业，形成投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等专业化的咨询服务业态。

有关行业协会应当充分发挥专业优势，协助政府开展相关政策和标准体系研究，引导咨询单位提升全过程工程咨询服务能力；加强行业诚信自律体系建设，规范咨询单位和从业人员的市场行为，引导市场合理竞争。

（3）推行 “1+N”模式。随着我国建设项目固定资产投资建设水平的逐步提高，为了更好地实现煤炭建设项目投资意图，一批综合实力较强的煤炭建设咨询单位由于集中了设计、招标、造价、工程管理等各方面的技术人员，在招标文件上能够对设计标准、工作内容界定、施工技术标准、合同价格和价格调整原则、材料设备品牌范围及技术参数要求等内容进行清晰定义，围绕项目业主的投资目标，高度整合勘察、设计、监理，造价、招标等业务资源，提供全过程一体化的项目决策咨询和全过程管理控制服务，充分发挥建设项目咨询服务业务的专业领域宽、业务范围广及整合能力强的优点，实现了建设项目全生命周期综合性、跨阶段、一体化的咨询服务，让全过程工程咨询服务企业较早介入到项目中，更早理解委托人意图，熟悉建设图纸和设计理念，明确投资控制要点，预测风险并制定合理、有效的防范对策，以避免或减少损失，节约投资。

煤炭建设项目全过程工程咨询以“1+N”（“1”为主业，立足主营业务；“N”为上下游延伸服务领域，如项目咨询、资源勘查、设计、招标代理、造价咨询、项目管理、监理、现场监督等多元化业务）模式为主，在立足主营业务的基础上，向上下游延伸服务领域提供项目咨询、资源勘查、设计、招标代理、造价咨询、项目管理、监理、现场监督等多元化的“菜单式”咨询服务，并逐步做大做强，最终形成全过程工程咨询业务。

采用煤电联营的管理办法

目前，我国煤电联营主要有六种模式，分别为煤电一体化运行模式、煤炭企业专业化办电厂模式、电力企业专业化办煤矿模式、煤炭企业参股电厂模式、电力企业参股煤矿模式，以及煤炭企业和电力企业互相参股模式。

（1）煤电一体化运行模式。煤电一体化运行模式是基于地理位置接近的煤矿项目与电厂项目纳入统一法人实体进行管理和运行，而法人实体可以是电力企业、煤炭企业单独投资建设或电力企业和煤炭企业联合投资。煤电一体化运行模式能够降低项目投资成本，减少运行成本，减少资源浪费。但该模式对人力资源要求较高，煤矿对外部市场适应能力差，电厂无法选择外部的廉价煤炭。目前，在我国大型煤电基地倾向于采用煤电一体化发展模式。

在煤炭价格市场化和电价政府管制的条件下，煤炭产业和电力产业经营业绩往往呈反向发展，大量参股电厂的煤炭企业通过电力产业获利，进而缓解了企业经营的困难。

（2）煤炭企业专业化办电厂模式。煤炭企业专业化办电厂模式是指煤炭企业成立电力事业部或专业化电力公司专门负责企业的电力业务运行。该模式有利于发挥专业优势，提高电厂的技术和经营管理水平，可形成稳定的煤炭市场，有助于煤炭主业的健康发展。该模式还能规避煤炭企业经营风险，在煤炭企业普遍亏损的情形下，拥有煤电业务的煤炭企业具有较强的生存能力。但该模式也存在一定的缺点，主要表现在煤炭企业电力业务开拓能力弱、电力人才缺乏等方面。

（3）电力企业专业化办煤矿模式。电力企业专业化办煤矿模式是指电力企业成立煤炭事业部或专业化煤炭公司专门负责企业的煤炭业务运行。该模式适用于煤炭采购成本较高和电煤消耗量大的电力企业，可以为电力企业提供稳定的煤炭供应，平抑电煤供应价格。目前，我国多数煤炭资源富集区制定专门的煤炭资源配置政策，优先向煤炭利用项目配置煤炭资源，其中包括发电项目。电力企业专业化办煤矿模式比较容易获得煤炭资源配置，进而有利于获得煤矿项目的开发机会。但该模式也存在一些劣势，主要表现在电力企业缺乏煤炭方面的人才，获得优质煤炭资源比较困难。

（4）煤炭企业参股电厂模式。煤炭企业参股电厂模式是指煤炭企业为了巩固煤炭销售市场，选择目标市场范围内的电厂参股，优先销售煤炭，而电厂则优先采购参股煤炭企业的煤炭。煤炭企业参股电厂模式可以巩固煤炭大用户，保障企业的煤炭销售。在煤炭价格市场化和电价政府管制的条件下，煤炭产业和电力产业经营业绩往往呈反向发展，大量参股电厂的煤炭企业通过电力产业获利，进而缓解了企业经营的困难。该模式的缺点是煤炭销售存在一定的风险，若其他煤炭或进口煤更有竞争力，电力企业会从市场采购其他煤炭。

（5）电力企业参股煤矿模式。电力企业参股煤矿模式是指电力企业为获得稳定、可靠和经济的煤炭供应，选择合适的煤矿参股，电力企业与煤矿互惠互利。电力企业参股煤矿主要为获得稳定和优惠的煤炭供应，参股的目标煤矿是电力企业电煤的主要供应煤矿。电力企业通过与参股目标煤矿签订协议，确保煤炭供应量，获得价格优惠。该模式的缺点是参股煤矿对电厂的煤炭供应存在不确定性。此外，电力企业对煤矿经营的影响较小，煤矿的煤炭生产将市场因素放在首位。

（6）煤炭企业和电力企业互相参股模式。煤炭企业和电力企业互相参股模式是指煤炭企业和电力企业对距离接近的煤矿和煤电项目共同投资，煤炭企业控股煤矿，电力企业控股电厂，煤矿项目和电厂项目属于不同的法人，分别由煤炭企业和电力企业负责经营。该模式已发展成为目前比较流行的煤电联营模式，遵循煤炭企业负责煤矿运行和电力企业负责电厂运行的原则，以资本为纽带将煤炭企业和电力企业的利益有机地结合在一起。该模式充分发挥企业双方优势，实现煤炭和电力项目效益的最大化。但该模式中的煤矿与电厂相互依赖性较强，二者形成相对封闭的市场。煤炭主要供应联营电厂，对其他煤炭市场的开发能力薄弱；而电厂主要采用联营煤矿的煤炭，对廉价市场煤炭选择余地较小，当联营煤矿煤炭价格高于当地市场电煤价格时会影响电厂市场竞争力。

煤炭资源开发项目管理面临的困难及发展趋势

煤炭资源开发项目管理面临的困难

（1）矿区可持续发展面临挑战。受煤炭资源赋存条件、企业特点和区域性差异的影响，煤炭资源开采条件差、开采历史长的老矿区和资源枯竭型企业，经济效益差、人才流失严重、转型发展困难。

（2）煤炭产能总体宽松与结构性供应紧张并存。传统的主要产煤地区产量大幅下降，全国煤炭生产越来越向晋、陕、蒙地区集中，煤炭产能总体宽松与区域性、品种性和时段性供应紧张的问题并存。

（3）推动煤炭清洁高效开发利用亟待政策支持。煤炭绿色开采及煤炭高效洗选、煤炭高效燃烧与清洁转化技术，是煤炭清洁高效开发利用的有效途径，但相关支持性政策和税收优惠政策不明晰，落实困难。

（4）整体技术水平低。先进与落后生产能力并存，煤炭资源开发整体技术水平低。

（5）安全基础薄弱，安全生产形势严峻。我国许多国有重点煤矿相继进入了衰老、报废高峰期，抵御事故灾害的能力不足。

煤炭资源开发项目将加大大型整装煤田地质勘探与评价工作力度，为资源枯竭矿区产能转移和矿井接续提供基础，还将加大生产煤矿深部区勘探力度，为矿井水平延伸、提高矿井服务年限提供支持。

（6）资源综合利用程度不够，矿区生态环境亟须改善。“十一五”以来，全国煤炭产量大幅增长，高强度的资源开发加剧了矿区生态环境的恶化，而治理力度却落后于开采强度，加重了环境破坏程度。此外，煤炭生产和加工过程中产生的煤泥、劣质煤、与煤伴生矿物，以及矿井水等资源尚未得到有效利用。

煤炭资源开发项目管理的发展趋势

指导思想

坚持新发展理念，贯彻落实能源安全新战略，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，推进煤炭清洁高效利用，推动煤炭产业技术升级、产品升级、质量升级、管理升级，促进煤炭上下游产业协同、煤炭与多能源品种协同发展，培育新模式、发展新业态、提升新动能，推进行业治理体系和治理能力现代化，推动矿区生产、生活环境持续改善及建设现代化煤炭经济体系，推动煤炭行业由生产型向生产服务型转变，由传统能源向清洁能源转型，实现煤炭工业高质量发展。

主要目标

到“十四五”末，国内煤炭产量控制在41亿吨左右，全国煤炭消费量控制在42 亿吨左右。全国煤矿安全生产形势实现根本好转，煤矿百万吨死亡率达到世界领先水平。

重点任务

（1）提高矿区地质保障程度。煤炭资源开发项目将加大大型整装煤田地质勘探与评价工作力度，为资源枯竭矿区产能转移和矿井接续提供基础，还将加大生产煤矿深部区勘探力度，为矿井水平延伸、提高矿井服务年限提供支持。

（2）优化煤炭资源开发布局。根据我国煤矿区开发历史、资源潜力、区域经济特征，推进大型煤炭基地建设，增强煤炭供应能力。根据国民经济发展和煤炭需求情况，我国按照“上大关小、产能置换、优化结构”的原则，加快大型煤炭矿区总体规划工作。

（3）推动煤炭产业转型升级。通过化解过剩产能、淘汰落后产能，抓好煤矿企业兼并重组，继续大力整顿并关闭布局不合理、不符合安全标准、浪费资源和不符合环保要求的小型煤矿，加快调整煤炭产业结构，建设先进产能，建立一大批智能化煤矿。

（4）推动煤炭科技创新发展。加强对煤炭绿色智能开采、煤矿重大灾害防控、煤炭清洁高效转化等基础理论研究，提高煤炭科技原始创新能力。以煤炭安全、智能化开采和清洁高效集约化利用为主攻方向，以技术升级示范为主线，以国家能源战略技术储备和产能储备为重点，深入推进核心技术攻关，加快智能工厂和数字化车间建设，推动智能化成套装备与关键零部件、工业软件研发，进而推动煤炭行业两化（信息化与工业化）深度融合，促进行业向人才、技术密集型转变。

（5）推动矿区生态文明建设。因地制宜推广充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术，做好煤炭资源开发与生态环境保护总体规划和矿区规划，实现煤炭资源开发、建设、生产与生态环境保护工程同步设计、同步实施，提高矿区生态功能，建设绿色矿山。同时，统筹考虑煤炭矿区建设历史，对区域经济社会发展的影响与生态功能区范围进行设计，对生态功能区与煤炭矿区重叠区域的保护性开发与关闭退出进行科学评价，实现煤炭资源开发与经济社会、生态环境协调发展。

（6）推动煤炭智慧物流体系建设。发挥5G、大数据、信息化和智能化技术优势，加快发展煤炭现代物流和智慧物流，推动现代化煤炭市场交易体系建设和煤炭行业大数据体系建设，促进煤炭产供储销体系与行业大数据融合，构建全国煤炭智慧物流网络系统，研究适合煤炭产品标准化、规格化、参数化的运输方式和数据化管理模式。

（7）推动老矿区转型发展。建立政府、企业、社会共同参与的采煤沉陷区治理体系，推行市场化运作、科学化治理模式，充分发挥老矿区土地、厂房、资源等优势，培育发展新产业、新产品、新业态，推动老矿区及企业转型发展。

（8）做好煤炭资源综合利用、煤炭加工转化项目管理。不断加大煤制油、煤气化等项目的研发力度，尽量降低煤炭作为终端能源使用的比例，推动煤炭资源清洁化利用，减少对生态环境的污染，实现可持续发展。

（9）建设示范工程。按照煤炭工业高质量发展的目标方向和重点任务，开发引领作用大、技术含量高、经济效益和社会效益好的示范工程，形成可复制、可推广的经验，推动新技术、新产品、新模式、新业态在煤炭行业的广泛应用。

因地制宜推广充填开采、保水开采、煤与瓦斯共采等绿色开采技术，做好煤炭资源开发与生态环境保护总体规划和矿区规划，实现煤炭资源开发、建设、生产与生态环境保护工程同步设计、同步实施，提高矿区生态功能，建设绿色矿山。