养老保险实质公平：基本内涵、障碍瓶颈与实现路径

张 宁，李旷奇

习近平在建党100周年讲话中强调：要维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，坚持在发展中保障和改善民生[1]。作为应对人口老龄化、保障和改善民生、维护社会公平正义的重要制度保障，养老保险最根本性的价值追求在于公平。

自党的十八大以来，党和政府以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为着力点，统筹推动养老保险制度建设，取得了养老保险人群全覆盖、保障水平逐年上升等成就。然而必须看到，由于养老保险渐进式改革过程中的历史局限性，在当前“职工+居民”两大制度平台并行的制度背景下，不同人群间的养老待遇差距依旧悬殊，城乡居民特别是城镇居民获得的养老金难以保障基本生活，养老保险尚未做到实质公平。本文尝试对养老保险实质公平的基本内涵进行初步界定，剖析实现养老保险实质公平面临的障碍与瓶颈，进而提出完善养老保险制度体系的实现路径。

一、养老保险实质公平的基本内涵

公平体现的是作为主体的人对作为客体的事物的一种主观评价，不同时代的不同群体出于自身的视野和立场，会对公平形成不同的理解和诉求，即不同的公平观。然而不论何种公平观，本质上都是在起点平等、程序正义以及结果均等之间权衡取舍，以期达到一个符合时代要求的平衡点。养老保险作为养老公共资源在不同社会群体间的分配手段，养老保险公平就是特定公平观在公共服务领域的集中体现。

覆盖全民的社会保障制度已基本建立，为了进一步深化社会保障制度改革，需要推动社会保障体系从形式普惠走向实质公平[2]。习近平在论述社会公平时，提出以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的公平观[3]。具体到养老保险领域，养老保险的基本价值目标就是为所有社会群体提供基本无差别的养老保障与服务，维护全体社会成员的生存权和发展权[4]，因此本文将养老保险实质公平阐述为权利均等、机会平等和规则一致的有机统一。

第一，养老保险实质公平以权利均等为基础。权利均等指全体社会成员生存权和发展权均能通过养老保险得到合理保障，不能因为出身、职业、财富等不同而受到区别对待。一方面，权利均等要求我们让发展成果更多更公平地惠及全体人民，主动解决城乡差异、地区差异等问题，通过养老保障均等化推动共同富裕。另一方面，权利均等意味着需要为弱势群体、困难群众提供更有力的经济支持和政策倾斜，在后扶贫时代巩固“脱贫攻坚”重大历史成果，从而服务国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的构建。养老保障权利均等是养老保险制度的最终目标，也是评判养老保险实质公平最重要的维度。

第二，养老保险实质公平以机会平等为条件。机会平等指全体社会成员均能依照相同的制度，平等地参加养老保险。机会平等既有赖于继续推进养老保险全覆盖，确保养老保险惠及全体国民，又要求实现现行“碎片化”养老保险制度的融合统一，使不同身份职业、不同地域的人群均能以相同的制度框架参保。因此，需要推动养老保险制度整合，打破城乡、群体分割，确立一个适用于全体国民的统一的养老保险制度框架，以此为基础实现养老保险实质公平。

第三，养老保险实质公平以规则一致为保障。规则一致指全体社会成员均适用相同的养老保险账户运行规则，实现账户激励与自由接续。若是不同人群适用规则不一致，不仅会影响部分人群的账户收益率，削弱养老保险“多缴多得”的激励效应，还会影响账户的可携带性，阻碍正常的职业流动和区域流动。因此规则一致要求养老保险账户实现统一运营，并着力提升养老保险经办服务均等化。

基于以上阐述，我们可以大致勾勒出实质公平导向下养老保险体系的基本特征：在城乡养老保险制度融合的基础上，不同身份群体均能适用相同的参保规则；在养老保险全国统筹的前提下，养老待遇“多缴多得”、灵活携带、自由接续；在合理测算基本生活需求的基础上，全体国民均能获得保障水平大致均等的基本生活保障。

二、养老保险实质公平的障碍瓶颈

自改革开放伊始，我国改变了以往由单位负责养老的做法，率先在机关事业单位建立了养老保险制度，并逐步将企业职工、农村居民、城镇居民纳入养老保险覆盖范围。党的十八大以来，党和政府以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为着力点，统筹推进养老保险制度建设，取得了一系列重大成就。具体包括：第一，基本养老保险实现了制度全覆盖，养老保险惠及全民，养老待遇逐年提升，初步使全民共享了国家发展成果。第二，基本理顺了管理体制，在全国范围建立了覆盖城乡的经办服务网络，养老保险服务水平取得了长足进步。第三，逐步提升了养老保险基金统筹层级，建立了职工养老保险基金中央调剂制度，降低了社会保险费率，划转部分国有资本充实社保基金，养老保险体系建设取得较大进展。第四，统一了城乡居民基本养老保险制度，实现机关事业单位和企业养老保险制度“双轨制”并轨，迈出了养老保险制度整合发展的重要一步。

习近平在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调，要坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。随着全面建设社会主义现代化强国新征程的开启，扎实推进共同富裕成为国家发展的重大主题，社会保障将承担更重大的责任和使命[5]。推动养老保险走向实质公平，需要突破养老保险发展过程中的障碍和瓶颈，实现养老保险制度高质量、可持续发展。当前，实现养老保险实质公平面临如下阻碍。

第一，养老待遇差异悬殊影响权利公平。当前尽管已建立覆盖全民的养老保险制度体系，但在“职工+居民”两大制度平台并行的制度背景下，不同人群间的养老待遇差距悬殊，养老保险权利公平未得到有效保障。2019年，职保平均替代率为55.63%，其中机关事业单位职工拥有职业年金作为补充养老保险，养老金替代率更胜企业职工一筹。而城乡居保平均替代率为6.32%，难以为广大城乡居民特别是城镇居民提供基本的养老保障。此外，养老待遇地域差异也较大，按职工居民总和替代率计算，2019年，北京和西藏的替代率差距高达57.12%，加大了养老保险体系的不公平。

第二，不同人群参保起点不一致影响机会公平。我国养老保险制度体系自建立伊始就具有“职业隔离”和“地域隔离”特征[6]。不同身份职业人群适用制度有别，加之不同人群在收入来源、缴费能力、养老方式等方面具有重大区别，导致身份分割化的养老保险存在悬殊的制度差异，这从根源上影响了制度的公平性。诚然，在城乡差距大且地区间发展不均衡的国情下，立足于职工与居民一般差异而设立的养老保险制度具备一定的合理性和历史必然性，也有效促进了人员全覆盖目标的实现，但随着人口高流动与人户分离现象的常态化，且随着数字经济的深化，各种新业态得以蓬勃发展，灵活就业人员的数量逐年上升，当前“职保”“居保”两大制度平台并行的养老保险制度模式愈发不适应时代发展。

第三，制度“碎片化”影响规则公平。在养老保险制度碎片化的当下，不同制度的运行规则并不一致。如职工个人账户部分资金委托全国社保基金理事会投资，取得了较好的投资回报，近3年的记账利率分别为8.29%、7.61%、6.04%。而居保个人账户资金大多沉淀在地方，部分资金未能得到妥善运营，各地居保个人账户记账利率一般在2%～4%之间，造成了极大的不公平。同时，账户的分割影响可携带性，从而阻碍了正常的职业流动和区域流动。

第四，养老保险顶层设计模糊不利于实质公平实现。我国养老保险制度体系存在发展不平衡不全面的问题，系统性、协同性明显不足，基本养老保险“一枝独大”，而补充养老保险及商业养老险占比过低[7]，导致结构失衡。而且三支柱体系定位模糊，第二、第三支柱均只能覆盖少部分国民，多数没有正式工作的城乡居民仅有基本养老保险保障，导致“三支柱”仅仅是少数人的“三支柱”(表1)。此外，制度定位模糊导致筹资责任划分不清，基本养老保险混杂了个人责任、单位责任和政府责任。城乡居保基础养老金带有普惠性质，但财政投入强度不足，导致待遇水平偏低，而职保统筹养老金名义上是现收现付制，但为应对支付压力，各级财政每年投入了巨量补贴，政府财政对城镇职工的投入强度远高于城乡居民，造成了严重的不公平。

表1 当前养老保险三支柱划分

三、养老保险实质公平的实现路径

实现养老保险实质公平的关键在于制度建设，而制度建设要在优化制度定位与体系划分的基础上，制定更加公平合理的制度体系。养老保险制度变革是一个牵一发而动全身的过程，因而只能在现行制度模式下进行渐进式改革，且尤需重视政策的稳定性，以有效降低社会风险。

本文从上述障碍和瓶颈出发，提出实质公平导向下的养老保险制度构想，并立足于当前城乡间、地区间发展不平衡的国情，提出满足“个人待遇不减少、单位负担不增加、财政支付压力总体可控”的养老保险实质公平的实现路径。

(一)实质公平导向下的养老保险制度体系构想

以实质公平为目标导向的养老保险制度，应在明确各方责任分配的前提下，以个人是否承担参保及缴费义务为标准，重新划分养老保险三支柱体系。本文提出一个适用于全体国民的养老保险制度框架构想，见表2。

首先，以是否需要个人缴费为界限，将保障基本生活的现收现付制养老金划分为第一支柱，并整合为国民津贴，作为覆盖全体国民的非缴费型养老津贴。其次，以是否强制参保为界限，将需要个人缴费且强制参保的积累制养老金划分为第二支柱，并整合为国民年金，实现积累制养老金形式上的统一。最后，将非强制参保的商业养老保险划分为第三支柱，用于进一步提高部分国民的养老保障水平。具体养老保险体系构想如下。

表2 实质公平导向下的养老保险体系构想

1. 构建非缴费型“国民津贴”为第一支柱

每一位国民均有权利获得基本的养老保障，这是政府的责任底线，也是养老保障权利公平的基本要求。因此有必要将第一支柱的养老待遇与个人缴费“脱钩”，打破身份职业的隔阂，构建惠及全体国民且保障水平基本一致、在全国层面实现统收统支、由统一经办机构管理的非缴费型国民津贴，确保各地参保人群均能获得基本生活保障。

当前财政对城乡居保基础养老金提供直接补贴，对职保统筹账户提供隐性补贴，而财政对职保的补贴金额远大于城乡居保，2019年参保职工人均获得财政补贴2 372.8元，而参保居民所获补贴仅有540.9元。财政补贴体现的是政府责任，而政府对每位国民的补贴理应大体平等，因此有必要将隐性补贴转变为直接补贴，由政府财政来承担国民津贴的筹资，这样既可以使国民公平地享受经济发展红利，又能在老龄少子化和财政收入增速放缓的背景下，将财政承担的“兜底责任”转变为可预期且可控的“分担责任”。同时，将原职保单位缴费的50%转变为社会保障税，剩余50%进入第二支柱——国民年金，其中社会保障税按税收规模覆盖原有单位缴费设置税率，这样既能保证企业的实际负担不增加、参保职工的实际待遇不降低，又能使该部分税收为全民共享，更好地发挥社会共济功能。在待遇标准方面，国民津贴不区分参保人群身份职业与所在地域的差别，均享有相同的目标替代率，按常住地的平均收入标准确定发放金额，以此来适应人口流动和人户分离现象，保障全体国民均能获得保障水平基本一致的基础性养老津贴，体现基础养老保障的均等性与基本的结果公平。考虑到基本生活需求标准，国民津贴的目标替代率设置在20%为宜，这样既有利于保障农村居民的老年生活，又能不降低现有职保覆盖人群的养老待遇，还能为发展第二、第三支柱留出足够的空间。管理体制方面，因为国民津贴无须个人缴费，全部由政府财政支付，因此需要建立全国统筹基础上的中央垂直管理体制，加强经办管理的便捷性和转移接续的便利性，并通过中央地方财政分配实现地区间互助共济的效果。

第一支柱——国民津贴的制度定位在于向退休国民提供基本生活保障，其制度框架(图1)类似于当前城乡居保基础养老金，参保群众均可获得一份基本养老保障，无论其缴费金额多少。为了保障机会公平，第一支柱应将全体国民纳入国民津贴制度之中，并将领取年龄统一延长至60岁，不应区分职业和城乡差别。国民津贴的“非缴费”性质体现了政府责任，有助于提升参保群众的满意度与获得感，而社保税筹资和全国统筹的管理体制有利于区域平衡发展与养老保险制度的长期稳定。

图1 国民津贴制度框架

根据本文“国民津贴”制度构想，参考当前各级政府财政对职保和居保的支出规模，我们测算了实现国民津贴20%目标替代率所需的财政补贴增加值。职保方面，2019年职保平均工资替代率为55.6%，考虑到国民津贴目标替代率低于统筹养老金，社会保障税基本能够将其覆盖。城乡居保方面，2019年城乡居保平均替代率为6.32%，当年财政对城乡居保补贴2 881亿元，替代率提升至20%所需资金缺口约为6 200亿元，占当年基本养老保险财政支出的47%，占当年全国财政一般公共预算支出的2.6%①。此部分资金缺口难免造成一定的财政支付压力，因此需要先行缩减统筹养老金城乡差距，在提升城乡居民待遇水平基础上再实施国民津贴制度，并通过适度调整社会保障税税率的政策“组合拳”，达到财政负担的总体可控。

2. 整合积累制“国民年金”为第二支柱

第二支柱——国民年金定位为规则公平导向下的补充性养老保障。将现有的职保个人账户、城乡居保个人账户、企业年金、职业年金等积累制养老金整合为国民年金，其运行机制与现有的个人账户等积累型年金是一致的，即强制个人参保并向年金账户缴费，交由全国社保基金理事会运营管理，参保人退休后由社保经办机构按账户累积额发放，见图2。国民年金制度对应机会平等和规则一致原则，容许因“多缴多得”而产生的待遇差距，从而强化制度激励效应。整合国民年金的目的在于使所有参保人均拥有国民年金账户，在不增加各方负担的前提下，实现养老保险第二支柱形式上的统一。

图2 国民年金制度框架

为了适应不同人群的缴费节奏，国民年金应提供按工资比例缴费或按档次缴费两种方式。对于有雇主的参保人员适用按工资比例缴费，雇主也需要承担一定缴费责任，双方缴费比例原则上应不低于现行制度下的比例，以确保职工养老待遇不降低。为防止缴费“逆向选择”问题，国民年金应采用税务征缴形式，有个税记录的人员均适用按工资比例缴费，从而防止雇主为节约开支变更雇员缴费方式。对于没有雇主的参保人，则适用按档次缴费，政府财政代行雇主之责给予一定补贴。为了避免基金贬值并实现稳步增长，有必要明确规定留足够支付6个月的基金后，必须对剩余部分悉数进行有效投资。

尽管不同人群在缴费方式和数额上存在差异，但所适用的制度是一致的，这样既将所有参保者“摆在同一个制度下”[8]，保障了制度的规则公平，还能通过提升统筹层级、做大国民年金基金规模来提升运营效率。国民年金账户应满足可携带、可继承的要求，并与国民津贴分账管理，实账运行，以提高年金账户的长期可持续性。

国民年金账户能够实现与现有职保个人账户的“新老划断”，原有的个人账户养老金规模不再增加，按账户名义积累制发放，不足部分由政府财政及国有资本盈余补足，以此防止现有个人账户空账进一步扩大，为解决养老金长期支付风险赢得时间。因此还需要探索原有个人账户空账的过渡办法与解决途径，卸下转制成本的“历史包袱”。

3. 推动第三支柱——商业养老保险健康发展

第三支柱——商业养老保险定位为进一步提高养老保障水平的自愿性养老保险。不同于强制参保且仅有货币给付的社会养老保险，商业养老保险具有灵活性强、自由度高的特点，类似养老社区、住房反向抵押保险等产品作为社会养老保险的有益补充，可为具备更高养老需求的参保人群提供个性化的产品和服务。

由于商业养老保险参保属于自愿性质市场行为，具有养老权利和缴费义务对等的特征，且商业养老保险产品条款受经营主体商业策略和整体市场供求影响，不具备实现保障权利均等和参保规则一致的条件。因此只能在机会平等的基础上，鼓励发展商业养老金市场，引导更多人群特别是高收入人群通过商业养老金获得更丰富、更充足的养老保障。一方面，提升保险市场开放度，引导商业险企业通过产品创新和服务质量赢得客户青睐；另一方面，在试点完善税收递延优惠的同时，适度放开商业险企业投资限制，使商业险企业的利润来源从承保利润向投资收益转移，提升商业养老险产品的市场竞争力。

(二)养老保险实质公平的实现路径

以实质公平为导向的养老保险制度变革不可能是一蹴而就的，考虑到当前养老保险城乡、地域间待遇差距较大，直接进行制度整合难免会产生更高的变革成本，需要先缩减养老保险待遇差距。此外，要打破养老保险城乡、地域分割，需要以养老保险全国统筹和相应的中央垂直管理机制为体制保障[9]，而当前尚未在所有省份做到省级统筹，因此还需要先进行统筹层级与经办体制改革，为养老保险制度变革破除障碍。据此，本文提出“缩小城乡、地域间养老待遇差距—实现全国统筹与经办体制改革—重构养老保险体系”的“三步走”式制度变革路径，见图3。

图3 养老保险实质公平的实现路径

第一，缩小城乡与地域待遇差距，降低养老保险制度变革成本。在养老保险待遇差异悬殊的情况下贸然进行制度融合，无疑会极大地增加改革成本。因此需要先在现有制度框架下，通过增加城乡居保基础养老金财政补贴、优化城乡居保个人账户缴费激励政策等途径来提高城乡居民的养老金待遇[10]，以五年左右的时间缩减养老保险城乡制度差异。通过优化中央调剂金制度、提升养老保险统筹层级、增加国有资本划转以及中央转移支付等手段，以五年左右的时间缩减养老保险省级待遇差距。同时，通过降低机关事业单位离退休人员养老金增长率的方式缩减人群间待遇差距，并使用政策“组合拳”调整退休年龄、最低缴费年限等制度参数，为养老保险制度变革创造条件。

第二，加快养老保险全国统筹与经办体制改革，为养老保险制度变革破除障碍。实质公平要求打破养老保险的“城乡分割”与“地域分割”，实现制度的整合统一，首先需要破除当前养老保险统筹层级不高的障碍。因此需要在尽快实现养老保险省级统筹的基础上，推进养老保险统收统支基础上的全国统筹，做到全国上下一盘棋。与此同时，还需要重构养老保险经办管理体制，将属地化管理模式转变为中央垂直管理模式，参照国家医疗保障局设立中央直属的养老保险管理模式，并建立中央层级的决策协调机构，以便突破部门利益与地方利益的桎梏，为制度变革奠定基础。此外，应在全国建立统一的养老保险公共服务平台，同时给予地方经办服务一定灵活性，以便调动地方政府积极性，适应各地地域差异。

第三，重构养老保险体系，促进养老保障实质公平。遵循个人待遇不下降、企业负担不增加、财政支付压力可控的原则，实行养老保险制度变革。以降低“企业缴费+开征社会保障税”“组合拳”的方式，合并职保统筹账户和城乡居保基础养老金为国民津贴，向社会公布国民津贴待遇制度标准及调整机制，保障基础养老保障层面的权利公平。以“新老划断”的方式建立国民年金，原有的个人账户、企业年金、职业年金等不再新增缴费，均按照账户名义积累值继续发放，新增缴费全部进入国民年金，保障补充养老保障层面的机会公平与规则公平。从外，还需要通过立法保障、司法保障、行政保障等途径健全养老保险制度保障，实现养老保险权益的公平正义[11]。

结语

作为养老保险的价值取向和制度目标，养老保险实质公平的内涵会随时代的进步而不断发展，对权利公平、机会公平和规则公平的侧重也会有所不同。本文提出的养老保险制度构想侧重于机会公平和规则公平，仅在基本生活保障层面兼顾了最基本的权利公平。随着国民经济的发展和中国特色社会主义体制的不断完善，国民能否获得充足且平等的养老保障将成为养老保险实质公平的终极标准，养老保险制度应该实现更高水平的权利公平。

注释：

① 本文数据均来自《中国统计年鉴》与《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，部分数据系作者测算得出。