新时代国际科技人才交流合作的形势与对策

□ 李学明 孙 京

科技人才是科学文化知识的载体，采取积极措施促进科技人才交流合作是世界主要发达国家和新兴市场经济国家快速提升科研实力的通行做法。加强国际科技人才交流合作，对于适应国际竞争需要、加强科学技术创新、发展新型高科技产业、在较短时间内突破科技瓶颈、推动经济社会快速发展具有重大意义。同时，新科技革命及由此带来的产业发展变革彰显了科技人才的价值。现代科技革命浪潮下，互联网、5G 通信、人工智能、大数据等新兴科学技术的发展，多种科技领域的交叉渗透以及对传统产业的融合改造，正以前所未有的速度和深度推进，推动科技人才资源管理变革势在必行。

一、研究概述

改革开放以来，我国政府在国际科技人才交流合作方面做了大量工作，纵观国内外科技人才交流相关研究，总体上可以围绕国际科技人才交流合作的相关问题进行概述。国内学者关注科技人才交流的问题，通过探究人才交流合作的影响因素以更好地促进区域经济发展。王全纲等提出人才政策是国际高端人才交流的原始动因，同时也是人才积极合作的催化剂。[1]郑巧英等建议建立一个海外人才市场数据库，促进高层次留学人才以及全球顶尖科技人才流动与合作。[2]孙蕊等认为产业集群的发展水平、产业链的完整性和配套性对科技人才交流合作有很大的吸引力。[3]国外学者对科技人才合作的研究主要集中在环境因素和发展平台等方面。波特（Potter）认为，产业集群中的就业和发展机会是吸引优秀科技人才交流合作的重要因素。[4]理查德（Richard）认为，优越的区位环境在吸引和维持科技人才合作过程中影响较大。[5]已有的相关理论研究对于促进国际科技人才交流合作具有重要参考价值，但缺乏对人才交流合作状况系统化、层次化的分析范式。

二、国际科技人才交流合作的总体形势分析

加强国际科技人才交流合作已成为新时代构建国际化人才发展格局的现实需求。随着近年来国际环境的变化，世界经济的一体化，人工智能、大数据等科技手段的广泛应用，人才、智力流动跨越了物理条件的限制，人才流动的速度持续提高、流动范围不断扩大。[6]当前，国内外形势正在发生深刻复杂的变化。从国际形势看，受国际经济政治形势与疫情叠加的影响，留学生加速回流态势明显，我国迎来国际科技人才交流合作的重要机遇期。从国内形势看，当前和今后一个时期，我国发展仍然处于重要战略机遇期，国家进入高质量发展阶段，新一轮科技革命和产业变革在全国各地深入发展，各地对各类高层次人才的需求更加突出。

（一）国际科技交流合作呈现新变化

在全球新发展格局下，科技人才智力的共享使用备受瞩目，国际科技人才交流合作存在广阔空间，对我国传统招才引智模式转型提出了更高要求。全球经济格局加速重构，以科技实力为核心的国际竞争趋向白热化，进而带来全球产业链和供应链体系的巨大变革。国际科技合作面临新机遇与新挑战，必须加强科技人才交流合作，加大核心技术攻关，优化调整经济产业结构，创新外资合作利用方式，加快梳理创新链、产业链、供应链“断点”，强化核心环节管控，打造安全可控的产业供应体系。

（二）构建开放型经济新体制提出新要求

根据建设国家自主创新示范区、《全面融入共建“一带一路”加快建设内陆开放高地行动计划》以及打造经济发展升级版、推动区域经济圈建设的要求，国家积极探索建立高水平的开放型经济新体制，加快建立国际国内市场深度融合的市场配置资源新机制，形成科学高效的国际化经济运行管理新模式和双向互动的全方位开放新格局，旨在形成以创新驱动为导向的国际经济技术合作竞争新优势。实现上述目标的决定性因素是推进人才优先发展战略，建立“聚天下英才而用之”的现代人才发展治理体系。经济发展数字智能驱动、产业跨界融合、企业爆发式增长三大新特征凸显，新的产业业态和市场主体孕育着新的经济增长点。为了适应新形势下新兴业态发展，需要依托中国特色发展模式和优势，以探索与国际接轨的人才发展体制机制为重点，加强国际科技人才交流合作，快速摆脱“卡脖子”技术困境，大力发展跨界融合新赛道，抢抓新经济发展机遇，提升现有产业核心竞争力，培育新经济发展动能，为构建开放型经济新体制提供强有力的人才支撑。

（三）人才科技创新呈现新趋势

产业科技革命持续演进，万物互联、数据核爆的智能时代加速到来，颠覆性技术持续突破，催生一批新兴产业，成为引领全球竞争的制高点。科技进步与产业发展进一步融合，科技创新体现出跨国性、跨界性、开放性、平台性、生态性的新特点。科技革命和产业发展持续升级，大企业平台化大幅提高创业孵化成功率；科技共治成为趋势，“大科技”理念融入经济发展，多元主体协同发展新格局逐步形成。要把加强外国专家和招才引智工作作为创新驱动发展新引擎，顺应科技创新发展规律，营造国际化科技创新合作生态，深入探索发展科技合作模式创新，持续引领经济社会开放创新。

（四）强化人才国际合作突破瓶颈

新时期党中央从战略和全局高度，对实施人才强国战略、创新驱动发展战略作出了一系列部署，对人才提出了“聚天下英才而用之”“不为所有、但为所用”的用人导向。推动经济增长动力转型、促进产业结构优化升级、构建创新驱动发展模式，使得对科技人才交流合作的需求显得更加紧迫且必要。“十四五”时期是我国抢抓机遇、集中资源、整合力量、主动作为，推动高质量发展的关键历史时期，也是人才工作走向系统化、精细化和高质量发展道路的重要机遇期。科技人才交流合作要以打造具有全球竞争力的人才高地为目标，加快建设世界重要人才中心和创新高地，奋力谱写人才高质量发展新篇章。

三、国际科技人才合作交流政策分析

高端创新型科技人才是世界先进科学和文化知识的载体，是世界先进高科技产业园区高层次人才队伍的重要来源。[7]国内外典型园区普遍实行更加主动、更加开放的人才政策，其中，上海自贸区、北京中关村、美国硅谷、新加坡生物医药园、韩国首尔数字媒体城等尤其具有代表性（见表1）。各国高科技产业园区都充分认识到高层次科技人才交流合作的重要性、紧迫性和当前面临的难得机遇，采取积极措施加强科技创新人才交流合作已成为壮大科技人才队伍和提升科技水平的通行做法。

表1 典型园区国际科技人才交流政策比较

科技交流合作的本质是科技人才的交流合作。新一轮科技革命和产业变革下，随着经济全球化的发展，科技人才流动与交流合作已成大势所趋。[8]总体来看，世界典型园区国际科技人才交流合作政策表现出三个方面的特征：一是人才合作政策较为宽松。人才集聚制度创新更具竞争力，着重解决限制各类外籍人才交流的政策瓶颈。不论境内、境外人才，都有很好的创业发展渠道与空间。二是人才政策较为开放。简化外籍高层次人才永久居留证、签证等办理程序，为外籍人才创业就业提供便利、扩大人力资源服务业对外开放、开发国外高端智力要素。三是人才管理与服务机制更加灵活。政策措施针对性较强，根据创新发展定位和实际需求量身定制，打造人才专业服务体系，为特殊人才创造更好的政策环境；加大人才合作交流激励力度，为国际人才合作交流提供便利化服务；改革科技成果转化制度，提高科技人才合作交流的成果转化收益比例。但随着国际形势变化，我国海外高层次合作交流难度不断加大。[7]目前来看，主要存在人才安全问题重视不够、知识产权保护体系有待健全的问题。[9]对标美国、新加坡、韩国典型高新园区的科技人才合作交流政策，我国高新园区的科技人才合作交流政策虽具有一定比较优势和竞争力，但还存在人才国际接轨程度相对不高、风险投资体系不够成熟、中介服务资源不够丰富、科技后备队伍不足等问题。

四、新时代国际科技人才交流合作的需求展望

我国经济社会已转向高质量发展阶段，推动经济增长动力转型、推动产业结构优化升级、构建创新驱动发展模式对人才发展的需求日益紧迫[10]；探索建立开放型经济新体制，积极应对全球创新竞争新挑战，主动开展全球创新中心建设，对于进一步推动人才开放、打造人才开放环境提出新的要求。在建设世界一流科技中心的过程中，现有人才工作体系不够成熟，人才支持政策优势逐渐弱化，人才市场服务体系发展相对滞后[11]，需要进一步深化人才体制机制改革，在新起点上确立人才环境比较优势。

（一）对人才结构布局优化提出新需求

改革开放以来，我国已走过了大规模开发、高速度增长阶段，人才创新的倒逼压力越来越大，加快转型升级、创新发展尤为必要和紧迫。[12]我国在芯片、集成电路、高端软件等技术创新领域受困，产业链不完整、产业链话语权不强、前沿核心技术落后等问题越发凸显，亟待提升自主创新能力，加速推进国产替代，构建自主安全可控的产业链和供应链。“卡脖子”技术产业基础不强，产业、平台对人才的集聚作用未得到充分发挥，人才规模、结构、层次与发达国家相比还存在差距，尤其是国际化高层次创新人才、产业领军人才、专业技术人才、高技能人才等较为短缺，无法满足现代化建设发展需要。面对建设世界一流科技创新中心的新形势、新任务、新要求，国际科技人才交流合作亟待瞄准创新经济主攻方向，围绕电子信息、先进装备等高端制造业和纳米技术应用、生物医药、云计算等战略性新兴产业，形成重点产业领域领军人才有效集群与量质提升新态势。

（二）对“高精尖缺”人才合作提出新需求

“高精尖缺”人才是国家发展的重要战略资源，大力实施创新驱动发展战略，有效提升国家创新创造力和国际竞争力，迫切需要进一步提升“高精尖缺”人才的支撑和保障能力。在深化经济供给侧结构性改革和加速经济结构转型升级的背景下，要站在世界科技前沿和产业高端，瞄准经济社会发展重点领域，依托国家重点实验室、技术创新中心等创新创业平台以及高校、科研机构、行业企业等主体的科研项目，突破瓶颈发展高科技产业，大力加强高端创新型人才队伍建设。加快人才队伍结构的战略性调整和优化，加大对“高精尖缺”人才的支持力度，进一步拓宽尖端和紧缺人才培养和吸纳渠道，逐步提高人才使用效能，提升国际高端人才合作效率，有力支撑和推动引领创新型经济和生产型经济发展。要以全球化视野，按照国际一流标准和与国际接轨的要求，顺应国际发展趋势、适应国内经济社会发展，加强“高精尖缺”人才交流合作，为实现中国式现代化提供有力的支撑和保障。

（三）对人才科技创新生态提出新需求

当前，我国从基础研究、技术研发到成果转化、产业化要素整合的效率有待提高，高校、科研机构、企业、天使投资和创业金融、社会与科技中介等创新要素的有机融合度还需要进一步提升。市场化引才机制有待完善，招才引智工作中运用市场发现、市场评价、市场认可的手段方法有待丰富。相比发达国家和地区，我国国际化创新人才短缺，人才国际接轨程度和国际合作水平也不高[13]。面对建设国家开放创新中心的有利契机，应从全球范围内加强高层次创新人才和创新创业团队，世界一流科学家、工程师和企业家的合作交流。积极完善国际优秀人才交流机制，建立接轨国际的人才制度体系，提升人才国际化开放合作水平。实施与国际接轨的人才政策，集聚国际化创新人才，加快形成具有国际竞争力的人才制度新优势，建成具有国际影响力的区域人才创新创造创业平台和智力经济特征明显的国际化人才集聚高地。

五、加强新时代国际科技人才交流合作的对策建议

面对我国科技人才引进的新态势、新风险、新挑战，应更好地把握新时代人才工作的新定位、新要求、新任务。学习借鉴先进经验做法，更加积极地应对科技人才流动趋势变化，更加主动地参与国际人才交流竞争，更好地发挥人才引领发展的战略优势，构建更加科学高效的人才管理体制机制，大力加强国际科技人才交流合作，大力引进集聚海外高层次科技人才，加强技术创新，发展高科技产业，推动实现人才政策积极开放、人才市场国际接轨、人才环境开放包容、人才集聚持续发展、人才服务精准高效。

（一）整体开发，推动实现人才管理服务与国际接轨

面对日益激烈的人才国际竞争，应构建更加科学高效的人才管理体制机制，实施更加合理包容的人才制度，坚持互利型人才引进，为人才事业发展提供更加良好的环境。一是探索与国际接轨的人才法制体系。优化人才管理体制，精准定位政府人才宏观管理、法制建设、公共服务和监督保障职能，依法维护国际人才合法权益。二是探索与国际接轨的人才开放政策。创新国际人才引进方式，通过在海外设立人才基金会、开发国际人才合作项目、与国际人才中介机构合作等方式，全方位、多渠道引进人才。三是构建与国际接轨的人才服务体系。顺应国际人才流动新趋势，健全专业化、国际化的人才市场服务体系，尝试建立国际人才虚拟集聚平台，大力支持国际化人才服务中介组织健康快速发展，推进全球网络空间的协同创新、离岸创业和柔性流动。四是尽快构建人才安全发展体系。人才安全事关国家安全，人才安全问题会危及国家科技、经济、国防等各方面的安全。当前，应根据国内外市场竞争的新变化和新趋势，抓紧构建人才安全体系，多层次、全方位地构建与实施科学严密、攻防兼备的人才安全战略。

（二）整合力量，推动科技人才合作交流更好服务国家总体战略

为解决未来时期经济社会发展的科技人才合作需求，需要紧紧围绕开放创新，紧扣开放型经济新体制、国际先进现代化高科技产业中心建设的目标任务，以构筑开放合作示范平台、产业优化升级示范平台、国际化创新驱动示范平台为载体，积极深化科技人才合作交流。“十四五”时期是我国高标准、高质量、高水平打造世界重要人才中心和创新高地的关键历史时期，是人才工作走向系统化、精细化和高质量发展道路的重要机遇期。要紧紧围绕“重要人才中心、创新高地”的总体定位，以高质量发展为引擎，以打造具有全球竞争力的“人才高地”为目标，坚持理论联系实际，突出问题导向，着力改革创新，努力建设一支高水平外国专家队伍，全力推动科技人才交流合作事业，更好地服务“四个全面”的战略布局，不断开创新时期引进国际人才和智力工作新局面。

（三）高端引领，促进科技人才结构布局的战略优化调整

我国人才总量很大，但结构性矛盾突出，高层次人才匮乏，不同区域、产业、行业和所有制人才发展水平不平衡，制约了人才作用发挥和经济社会发展。党的十八大以来，人才工作坚持高端引领与整体开发相统一，统筹用好国内国际两种人才资源，统筹推进各方面人才队伍建设。当前，世界百年未有之大变局加速演进，全球范围内新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，世界各国都在抢抓机遇，国际科技人才争夺日趋白热化。我国要实现高水平科技自立自强，归根结底要依靠高水平创新人才。要坚持高端引领，促进科技人才结构布局实行战略性调整，着力全方位培养、引进、用好人才，形成人人皆可成才、人人尽展其才的良好局面，争取早日实现跻身创新型国家前列、建成人才强国的战略目标。要实施更加积极的创新人才政策，营造更加开放的人才发展环境，坚持聚天下英才而用之，推动人才结构现代化、国际化和高端化，进而推动产业结构迈向国际先进水平，提升在全球价值链中的地位。

（四）加强协作，探索更具竞争力的国际科技人才合作交流模式

面对国际人才流动加快的发展态势，要以需求为导向有针对性地加强科技人才合作交流，尽量做到精准遴选、积极合作、放手使用、富有实效。一是充分发挥市场在海外引才中的主体作用。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，推动有效市场和有为政府有机结合。建设高标准人力资源市场体系，推进并逐步实现人力资源服务高质量发展；逐步熟悉国际惯例，更加注重运用市场机制、市场办法实现海外引才；淡化行政色彩，发挥市场主体的引才主导作用，充分利用民间组织或第三方机构。二是根据国家战略优化海外引智工作布局。要认清全球形势更复杂多变，人才竞争更激烈的现状，依据我国具体国情和独有优势，尤其是制度优势，以有为政府和有效市场形成合力，创新体制机制，增大对外国人才的吸引力，及时调整人才竞争策略，面向外国人才实施更多优惠政策，同时管理服务相统一，打造良好的国内引才用才软环境。[14]充分发挥“走出去”的作用，建立海外工作平台，深度参与国际科技合作和人才交流，打造良好的国际科技人才交流合作环境。三是采取灵活多样的国际人才交流合作方式。要以人才为本，强化柔性引才方式与操作办法，广泛而灵活地开展多种形式的国际科技合作。按照“不求所有，但求所用”的理念，突破地域、国籍或户籍、身份、档案、人事关系等要素限制，不改变其户籍或国籍，采取“季节型”“假日型”“候鸟型”“契约型”“项目型”“网络虚拟型”等柔性方式加强交流合作。要积极探索构建柔性引才的激励约束机制和薪酬奖励制度，建立具有国际竞争力的人才绩效评估制度。