超大型城市公共卫生治理“平战结合”的概念模型及其机制研究

田文华 赵 岩

(复旦大学社会发展与公共政策学院，上海 200433)

引 言

新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记曾在多个场合强调，要建设“平战结合”的重大疫情防控救治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。“要平战结合、补齐短板，健全优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。”(1)习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议强调 完善重大疫情防控体制机制 健全国家公共卫生应急管理体系[EB/OL]. (2022-02-14)[2022-07-10].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm.“要完善平战结合的疫病防控和公共卫生科研攻关体系”，“坚持平时和战时结合、预防和应急结合、科研和救治防控结合，加强疫病防控和公共卫生科研攻关体系和能力建设”。(2)习近平.为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑[J].实践(思想理论版)，2020(4)： 4-6.

世界卫生组织(WHO)将全球风险等级提高到最高级“非常高”，并称目前无法预测本次新冠肺炎疫情将持续多久。(3)陈洁.后疫情时代产业和消费“双升级”的动力机制[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2020，28(5)： 100-111.面对疫情常态化的发展趋势，“平战结合”已经成为新冠肺炎疫情防控以及超大型城市公共卫生治理的重要原则和命题。这要求超大型城市的公共卫生治理统筹兼顾平时状态下常态化公共卫生治理与重大突发公共卫生危机发生时战时状态下非常态化治理的需求，实现平时与战时的一体化治理。面对未来，超大型城市亟须从此次疫情中吸取教训、学习经验，主动承担以最高标准引领完善“平战结合”的城市公共卫生治理体系的责任，探索超大型城市公共卫生治理“平战结合”机制构建之路，持续推进我国社会治理的现代化和全面深化改革的进程。

一、 “平战结合”的概念和特点

(一) 基本概念

1. “平战结合”

“平战结合”一词最早起源于国防建设领域，是指军事发展的各个方面平战兼容、军民两用、相互促进，进而推动国防建设与经济发展相结合的一种战略指导思想。从系统的观点出发，既考虑非战时紧急状态的需求，也考虑战时紧急状态的需求，实现应急与应战的一体化，以便在战时与非战时紧急状态下都能够迅速整合各种可动员的资源，提高国家经济与社会发展的整体抗逆水平。(4)王宏伟.公共危机管理中的平战结合： 应急与应战的一体化[J].军事经济研究，2007(8)： 44-47.超大型城市公共卫生治理领域的“平战结合”也得益于上述思想的阐释，是指超大型城市的公共卫生治理需要统筹协调平时与战时状态下的活动和要素，既要通过平时的准备提升危机应急的反应速度和处置能力，也要通过危机的处置学习促进平时的准备活动。

2. “平战结合”机制

超大型城市公共卫生治理的“平战结合”机制是将“平战结合”思想应用于公共卫生治理的结果，体现了系统的、动态的公共卫生治理观。为了更好地理解和设计超大型城市公共卫生治理的“平战结合”机制，本文将“平战结合”机制定义为： 以提高超大城市公共卫生应急能力为目标，“立足战时、着眼平时”，统筹兼顾平时与战时公共卫生治理的需求，并借助标准化的平战状态转换程序实现快速响应的情景式公共卫生治理模式。超大型城市公共卫生治理的“平战结合”机制将战时应对的需求寓于平时的公共卫生治理的常态化的准备活动中，又通过战时非常态危机应对的经验来推动平时准备活动的反馈修正。一旦发生危机，“平战结合”机制的构成要素——队伍、资源、技术、方法能够快速顺畅地从平时的公共卫生促进和维护状态过渡到战时的公共卫生的应对和控制状态，从而形成公共卫生应急高效灵活能力，有效地减少、化解、处置突发公共卫生危机。

具体来看，“平战结合”机制概念的核心内涵主要有三点。首先，“平战结合”机制的目标立足于应急能力的提高，也就是突发公共卫生危机治理这个出发点，超大型城市的公共卫生治理必须“立足战时、着眼平时”，围绕着应战的需求，从平战状态两个治理阶段的差异性深刻理解“平战结合”机制核心功能的构建。其次，“平战结合”机制的核心是一个具有时序性的情景式治理过程，涉及各要素在不同状态下的转换过程或程序，从而有效地动员队伍、资源、技术、方法等要素，并按照模块化组装的方式进行组合转换进而形成应急能力。最后，机制的设计要让机制体系中的激励机制、约束机制、反馈机制、评价机制等在非人为操作的情况下自动连续发挥作用。(5)陈朝宗.机制设计： 提升制度执行力的唯一路径[J].中共福建省委党校学报，2013(7)： 68-73.因此，“平战结合”机制的构建还需要设计相关配套的制度保障，从而确保机制的正常运行和持续稳定。

(二) 特点

1. 时效性

突发公共卫生危机的应急需求具有很强的时效性特征，这就要求超大型城市公共卫生治理在最快的时效内发挥作用，才能有效地遏制危机的发生或降低危机的影响。在此情形下，在“平战结合”的治理要求下，时效性特点可实现快速的应急响应，并根据不同状态下的公共卫生治理需求实现治理机制的运行功能，确保平战状态的快速平稳切换，才能保证公共卫生治理的可操作性和效率。

2. 兼容性

“平战结合”立足战时，着眼平时，将公共卫生治理的战时应急的标准和要求体现在公共卫生治理平时准备活动中的建筑设计、人员训练、资源储备等各个方面，使得兼容性成为了“平战结合”的突出特点。通过平战一体化治理，寓战于备，将平时的准备工作储存为战时突发应急的潜力，从而提高了“平战结合”作为治理工具的兼容性和多种任务应对的能力。

3. 动态性

“平战结合”还具有动态性的特点，“平战结合”可根据公共卫生治理的阶段，特别是突发公共卫生危机发展的动态情况调整响应的级别或动员的规模，合理地安排超大型城市公共卫生治理的各模块各要素逐级进行平战转换，有序地动员应急储备潜力，达到高效应对、节约资源的多重效果，从而动态地满足超大型城市公共卫生治理不同状态的需求。

二、 “平战结合”的现实需求

(一) 超大型城市治理风险特点

1. 人口密集流动性极高

超大型城市的工业发展和城市化进程极大地扩展了城市的空间规模，城市集聚效应凸显，吸引了大量人口涌入城市，不断拓展着城市发展的规模。这导致超大型城市的人口在空间上十分密集，并且出于生活生产活动和地区间交往的需要，超大型城市内部与周边城市的人员交往十分密切，人口的流动性极高。现代性、城市化以及网络社会催生的风险社会，使得应急管理在国家治理体系和治理能力现代化中的重要性不断凸显。(6)熊竞.应急管理中政区治理的关联逻辑及其内在困境[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2020，28(5)： 68-77.

2. 应急瞬时承载力要求高

超大型城市应急承载力的要求十分之高，一旦发生公共卫生危机，人们出于对危机的恐惧可能发生挤兑应急资源的情况，从而导致超大型城市应急需求急剧提升。同时，为遏制危机的影响或尽快处置危机，应急体系将瞬时高负载运转。超大型城市作为区域的发展中心，存在着应急能力的有限性和应急需求外溢的结构性矛盾，继而加剧应急承载能力的供需矛盾和冲突。

3. 国际输入型风险指数高

我国正处于一个更加开放的环境中，经济、文化和社会发生的危机越来越多地融入世界中了，世界上任何地方发生的危机都有可能影响到中国。(7)宋超.城市危机管理的模式转换与机制创新[J].开放导报，2007(5)： 99-101.超大型城市经济发达，对外开放程度高，一般分布着众多国际性交通枢纽，国际交往十分密切，这带来了频繁的国际交流和广泛的对外贸易。但来自全球的人口和货物流动，来源复杂、差异性大，致灾因子的输入型风险指数更高，输入型危机的不确定性和复杂性也更高。

(二) 超大型城市公共卫生治理的挑战

1. 致灾因素复杂且扩散快

从风险致灾因素来看，超大型城市中的公共卫生风险致灾因素更加繁多，且结构十分复杂。一方面，随着人类活动频率的提高、活动范围的扩大，人类的决策与行动对社会的影响力大大增强，人为的不确定性主导了社会风险。(8)向云波，王圣云.新冠肺炎疫情扩散与人口流动的空间关系及对中国城市公共卫生分类治理启示[J].热带地理，2020，40(3)： 408-421.另一方面，从空间密度和人口密度来看，超大型城市发生公共卫生危机，其扩散性相较于其他地区更快，涉及的范围更为广大。一旦公共卫生致灾因素在一定条件下被激活形成疫情，伴随着大规模的人口流动，不仅疫情传播速度十分惊人，并且也会增加超大型城市开展流调和社会管控等活动的难度，因此在遭遇突发公共卫生危机时超大型城市的系统具有更高的脆弱性。

2. 输入型风险防控压力大

全球化使国家之间的交往更频繁，人员和物资的流动速度超乎想象，这为公共卫生风险因素在国际间的流动提供了土壤。而超大型城市作为对外交往的重要窗口，也是重要的入境口岸，承担着输入型风险的防控责任，是维护国内和平与安全的第一道防线。来自全球的大规模、多来源、高流动的人口、货物等导致风险的扩散速度极快，这给风险的排查和危机的控制都带来了巨大困难，加大了超大型城市输入型公共卫生风险的防控难度。

3. 易衍生系统性社会风险

现代城市是建立在分工基础上的高度复杂的社会有机系统，局部的问题有可能产生大范围的波及和连带性后果，进而产生整体危机。(9)郭星华，隋嘉滨.城市化进程中的社会风险控制[J].上海城市管理，2010，19(1)： 16-18.超大型城市是一个复杂的社会系统，政治、经济、社会等各个系统间有着密切的关系，公共卫生风险作为一种严重危害人民群众人身财产安全的不确定性因素影响范围广，危害程度高，一旦发生就有可能波及经济生产、群众生活等重要民生领域，继而极易引发系统性的社会风险。

三、 “平战结合”的概念模型

(一) 理论构建

1. 危机的全过程管理： “平战结合”的结构逻辑

美国危机管理研究学者罗伯特·希斯(Robrt Heath)认为，有效应对危机，需要加强危机事前、事中和事后全过程的管理。由此，他在《危机管理》一书中率先提出危机管理的4R，即缩减力(Reduction)、预备力(Readiness)、反应力(Response)、恢复力(Recovery)等四个维度。(10)罗伯特·希斯.危机管理[M].王成，宋炳辉，金瑛，译.北京： 中信出版社，2001.这四个维度其实是危机管理两种状态下四个连续的阶段。与之相对应，从公共卫生治理的整体治理阶段特征上来看，公共卫生治理包括“风险治理”下的平时状态与“应急管理”下的战时状态两种结构性状态。这两种状态下，公共卫生治理平时与战时的治理主体、对象、任务、范式甚至边界等都不尽相同，而“平战结合”正是从危机的全过程管理要求出发，建立风险特征与危机状态相结合的适应性治理框架，结合公共卫生治理状态的结构性差异，改变过去不分重点“一刀切式”的治理作风，强调不同状态下治理差异性的同时，为危机不同阶段的全过程管理提供了融合的支撑，构建以科学性为基础、适应性为目标、高效性为优势的治理结构性转变，推动超大型城市公共卫生治理机制的创新。

2. 运动式治理： “平战结合”的功能逻辑

运动式治理是国家以强大的政治合法性为基础，通过有效的意识形态宣传与超强的组织网络渗透，借助政治动员对社会资源进行集中配置，以实现各项治理目的。(11)杨志军，肖贵秀.环保专项行动： 基于运动式治理的机制与效应分析[J].甘肃行政学院学报，2018(1)： 59-70.“平战结合”的一个重要特点或者优势即来自战时状态下应急治理的速度和效能，作为一种治理工具，“运动式治理模式”发挥了我国社会动员的优势，依托于我国社会主义政治制度优势和基本国情。公共卫生治理战时状态下，可快速动员各类社会资源遏制公共卫生风险，在这其中运动式治理是现阶段实现公共卫生治理“平战结合”的功能性基础。政府可以通过动员式手段，跨越常规资源配置途径，完成社会资源的高强度整合配置，实现对社会治理目标的短期性回应。(12)文宏，郝郁青.运动式治理中资源调配的要素组合与实现逻辑： 以武汉市创建“全国文明城市”活动为例[J].吉首大学学报(社会科学版)，2017，38(6)： 38-46.虽然，运动式治理在我国治理体系转型中逐渐暴露出一些不足，但由于公共卫生危机的扩散快、影响范围广等特性，公共卫生治理的战时状态仍可借鉴运动式治理模式，发挥其高强度治理的时效性优势，从而有效地遏制公共卫生风险的传播。而由运动式治理向常态化治理过渡是我国治理体系的重要目标和任务，这同样适用于公共卫生治理“平战结合”研究领域，从运动式治理相关理论出发，深入理解运动式治理与常态化治理的互动关系，也有助于实现“平战结合”的双轨运作及其有效衔接，为公共卫生治理提供更加丰富的制度供给。

3. 国家治理现代化： “平战结合”的目标逻辑

公共卫生的治理是维护国家安全和应急治理的重要内容，构建“平战结合”、常态与非常态相统筹的公共卫生治理体系对于实现国家治理体系与治理能力现代化至关重要。早在2018年，我国制定的《深化党和国家机构改革方案》，就提出“推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制”。(13)中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》[EB/OL]. (2018-03-21)[2022-08-02]. http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1.特别是经历新冠肺炎疫情的治理考验以来，国家领导人的重要讲话以及各项政策文件中都屡屡提及“平战结合”，“平战结合”所蕴含的具有动态性、整体性和统筹性的治理是为实现中国特色的应急管理状态而不断探索和实践的结果，是我国国家治理现代化的重要目标之一，其不仅体现了中国特色的政治观、生命观、治理观，也是中国治理情境下进行公共卫生治理的顶层目标和微观设计，为当前我国公共卫生治理机制与制度供给提供匹配的桥梁。因此，把“平战结合”贯穿公共卫生治理决策全过程，事实上反映了国家治理现代化的目标价值和策略重点。

(二) 总体概念模型

本文在上述理论基础上，主要依据危机管理理论，结合国内超大城市新冠疫情的治理经验，初步构建了超大型城市公共卫生治理“平战结合”机制的总体概念模型(见图1)。基本模型架构主要是建立在超大型城市公共卫生治理的供方要素之上，结合治理需方的主要因素进行建构的。从公共卫生危机的阶段性特征开始，根据危机状态不同，划分为平时状态和战时状态以及平战转换状态三种状态，设置不同的公共卫生治理任务，并针对平时状态和战时状态的转换契机，以危机管理理论为指导，延伸出“标准化的转换程序”，采取相应应急响应策略和措施，各个环节相互联系，不断反馈，形成闭环的良性循环系统，切实做到平战的顺畅切换。超大型城市公共卫生治理的“平战结合”总体概念模型是将“平战结合”思想应用到超大型城市公共卫生治理中，统筹兼顾平时与战时两种治理状态，实现常态与非常态治理的有机统一。

图1 “平战结合”机制的总体概念模型

“超大型城市公共卫生治理平战结合”的总体概念模型，大体上可看作一个循环，两个过程，三个状态，四项内容(见图1)。一个循环是指超大型城市公共卫生治理的“平战结合”是一个螺旋型上升的治理提升循环，每一轮“平战结合”的治理过程都将促进超大型公共卫生治理能力提高。两个过程则指平转战和战转平的转换程序或过程，经过标准化的转换流程，将队伍、资源、技术、方法要素组装为具有不同功能的治理模块，以满足战时突发公共卫生危机的治理需求。三种状态是指依据突发公共卫生危机发生与否这一标准所划分的平时状态、战时状态以及平战转换状态三种状态。四项内容则是分别对应由三种状态划分带来的四个治理阶段的具体工作内容，分别是平时状态下的常态准备、平转战状态下的模块组装、战时状态下的动态处置、战转平状态下的善后学习。

四、 “平战结合”机制的构建

依据制度的实质，围绕应急管理权力的分配与运作，高小平等学者将应急管理制度分为结构化形态和运行化形态，提出了应急管理制度的理念、组织结构性制度、行动程序性制度、维护保障性制度的“四维立体模型”。(14)高小平，刘一弘.中国应急管理制度创新[M].北京： 中国人民大学出版社，2020： 222.本文借鉴“四维立体模型”为分析和构建“平战结合”总体概念模型提供了一个基本的分析框架，基于“理念、结构、程序、保障”的四维分析框架，将“平战结合”机制的阐释分为理念——建设目标、基本原则；结构——构成要素；程序——运行机制、转换程序；保障——约束机制四个核心部分，从而为构建具有“平战结合”特色的公共卫生治理体系提供理论指引。

(一) 基本框架

1. 建设目标

超大型城市公共卫生治理“平战结合”机制构建的主要目标是“立足战时、着眼平时”，统筹兼顾平时与战时公共卫生治理的需求，通过平时应急潜力的储备提升战时的应急能力和反应速度，确保超大型城市在需要时能够快速地从平时的公共卫生促进和维护状态平稳转向战时的公共卫生应对与控制状态，尽可能地遏制公共卫生风险的出现或降低突发公共卫生危机的影响。同时，“平战结合”机制的建设目标还包括战后总结学习应急过程中的经验和教训，从而对恢复重建工作特别是今后的平时准备活动作出指导、反馈修正，实现超大型城市公共卫生治理的治理循环的动态调整，不断提升。

2． 基本原则

(1) 平战兼容，资源优化

资源都是有限的，超大型城市公共卫生治理的资源也是如此，这就要求构建“平战结合”机制的过程中做到平战兼容、资源优化。可以借鉴国防领域运用“平战结合”思想的建设经验，有机地统一平时与战时、社会效益与应急效益，通过设计兼容平战状态的要素架构、形式和方法等，充分发挥各要素的价值。同时，优化现有资源的使用方式和效率，实现对超大型城市公共卫生治理资源规模、布局、功能的重新优化和调整。

(2) 快速转换，逐级响应

快速转换是构建超大型城市公共卫生治理“平战结合”机制的关键原则，超大型城市公共卫生治理在不同状态间的快速转换既是“平战结合”机制的时效性标准的体现，也确保了“平战结合”机制各阶段功能的实现。而逐级响应则是快速转换的深层次要求，其要求“平战结合”机制运行中的要素组合以及功能实现按照一定的层次和级别展开，做到稳中有序，顺滑持续。

(3) 模块组装，协同配合

模块化组装的基本原则贯穿超大型城市公共卫生治理的全程，这既是各构成要素平时准备的要求，也是开展平战转换活动的方法性工具，是“平战结合”机制发挥效能的基础。而协同配合则是提高“平战结合”机制运转效率特别是模块化组装效率的关键，只有确保平战状态下各要素无缝协同配合，才能保证平战状态的快速顺利转换，提高“平战结合”机制运转的效率。

(4) 智慧互联，动态监测

利用以互联网、5G应用、大数据等为代表的信息技术将“平战结合”机制的各要素联结起来，为“平战结合”机制赋能并提供前瞻性的持续运行力。“平战结合”机制要充分把握未来科技发展的趋势，探索大数据分析、网络预警平台、区块链等新技术在公共卫生治理中动态监测、分析溯源、防控救治、资源调配等方面的创新应用，为“平战结合”机制提供有效的技术支撑。

3. 机制框架

以上文构建的超大型城市公共卫生治理“平战结合”的概念模型为指导设计“平战结合”机制的框架结构(见图2)，可以看出，“平战结合”机制是在基本原则的约束下，机制的构成要素通过运行机制、平战转换程序展开运作，并在相关配套制度保障下，实现“立足战时、着眼平时”这一建设目标的过程。

图2 “平战结合”机制的框架结构

(二) 构成要素

本文从超大型公共卫生治理供给侧出发，结合治理对象及需方的需求因素，将超大型城市公共卫生治理的“平战结合”机制的要素总结为队伍、资源、技术、方法四个构成要素(见表1)。这些构成要素是平时应急潜力储备的关键和平战转换的基础，在不同治理情境下可根据需要转化组装成不同功能的治理模块，满足不同阶段超大型城市公共卫生治理的需求。

1. 队伍

队伍要素是指具备一定应急管理知识和技能的人员在参与超大型城市公共卫生治理“平战结合”机制建设的过程中形成的有组织的集体，是超大型城市公共卫生治理可持续开展的保障。队伍要素核心是组织形式、工作方式以及专业技术，主要承担着领导、执行、协调等治理工作。队伍要素的组织形式、工作方式以及专业技术可随着公共卫生治理阶段的改变而重新调整和优化。例如，在平时，队伍要素分散在不同的公共卫生治理准备工作中，例如危机的预防、监测、预警等，并通过定期的演练提升专业应急能力，增进合作的默契。一旦发生突发公共卫生危机，人员要素将按照预先设定的组织形式、工作方式、专业要求抽组转换为应战有生力量。战时危机处置结束后，队伍要素则解散复原至平时状态，承担着重建和学习工作。

2. 资源

平战转换机制中的资源要素是指开展应急响应活动所需的一切软硬件资源，例如诊疗设备、治理体系、医疗技术等，是处理突发公共卫生危机的基础。资源要素的核心是分布模式、匹配模式、使用方式。“平战结合”机制强调资源要素实物储备与计划储备相结合，集中储备与分散储备相结合，为资源要素储备预留更多弹性。而对于大型公共设施类资源，则可通过预留转换接口等方式同时满足平战状态下不同的使用目的和用途。这种弹性空间即可保证发生突发公共卫生危机时，资源要素可快速按照预先设定的分布模式、匹配模式、使用方式转换为危机应对的状态。

3. 技术

技术要素是指解决一定公共卫生治理问题可以依赖的工具和路径，在“平战结合”机制中，新技术的产生和应用可以为治理的效率和效果带来巨大的帮助。技术要素的核心是技术路径、技术创新、技术协同。但技术要素在不同的治理场景具有不同的内涵，例如在医疗机构中，技术要素代表着医疗救治技术、流行病防控技术等，而在基层社区的场景中，技术要素则指基层治理的技术方法。这都体现了技术要素的路径性特征。技术要素本身的创新特征，也代表着技术要素须不断创新、与时俱进。同时，“平战结合”机制是一个复杂技术的协同治理系统，需要尽可能利用不同领域的技术优势，协同合作，共同服务于公共卫生的整体治理。

4. 方法

方法要素是“平战结合”机制中进行平战状态转换的关键，是实现平战转换的程序和技巧。“平战结合”机制方法要素的核心是使用范围、适用路径、标准规范。利用不同的转换方法可以帮助平时状态下的人员、资源、技术要素形成新形态，或是改变上述要素的功能、性能，从而应用于突发公共卫生危机的响应之中。在超大型城市公共卫生治理平战转换机制的不同情境中具有不同的转换方法，为不同的治理场景确定一定的治理路径和标准规范至关重要，有利于平战状态的顺利过渡。

表1 “平战结合”机制的构成要素

(三) 运行机制

为了满足不同状态下超大型城市公共卫生治理的需求，结合突发公共卫生危机的阶段性特征，本文将超大型城市公共卫生治理“平战结合”机制的运行机制划分为潜力储备机制、模块组装机制、动态处置机制和善后学习机制。

1. 潜力储备机制

潜力储备机制是将常态化的日常管理与非常态的应急管理相融合作为一种治理机制，它针对可能发生的危机场景将所需的应急需求转化为日常准备活动，并把这个应急需求的准备作为未来的应急潜力储存下来。储备的内容则包括超大城市公共卫生治理过程中的各类需求，例如应急人员、应急资源、应急技术等。应采用实物储备和合同储备相结合，集中储备和分散储备相结合，医疗卫生单位储备和制造企业储备相结合等方式，保障应急物资高效调配。(15)广东省社会科学界联合会，中国(深圳)综合开发研究院联合课题组.从新冠疫情防控看我国超大城市治理现代化的“三个能力”建设： 深圳的视角[J].新经济，2020(11)： 23-30.

2. 模块组装机制

模块组装机制借鉴军事领域加载式医疗救治模块的建设思路，是上文“平战结合”机制的构成要素转化为应急响应能力的关键。模块化组装机制为形成一定的应急响应潜力，要根据战时应急的需求，结合可能负担的任务，将战时应急的工作系统进行分解，一旦发生突发公共卫生危机则可立即按照预案进行模块化组装，将平时状态下队伍、资源、技术、方法这些要素分别组装为防、控、治三个模块，分别负责联动预防、社会控制、医疗救治三种主要功能，协助超大城市公共卫生治理机制转为战时公共卫生应急状态，快速有效地遏制突发公共卫生危机的影响。

3. 动态处置机制

动态处置机制的核心是精准防控，循证施策，依据突发公共卫生风险事态变化的动态需求，合理调整“平战结合”机制的作用范围和动员规模，不浪费、不滥用公共卫生应急能力。动态处置机制按照梯级动态的原则，保障应急处置按需动员，通过专业化和精准化的处置措施获得最大化的治理效应，减少对城市运行的影响，帮助风险影响地区尽快恢复正常秩序。

4. 善后学习机制

突发公共卫生危机得到控制或处置结束后，善后学习机制即发挥功能，这一机制强调由应急的战时状态稳妥转换为平时状态，不仅要支持社会和民众恢复到正常的生产生活秩序，保障重建善后工作的正常进行，还要推动危机的回溯和调查，反馈学习全过程的不足和教训，并为下一个周期的平时准备工作提供经验，提高类似事件的应对能力并防止相同事件的发生。

(四) 转换程序

标准化的平战转换程序是“平战结合”机制运行的重要保障，它能够帮助超大型城市公共卫生治理在面对突发公共卫生危机时，有序地开展应急响应、恢复等各项工作，确保“平战结合”机制的运行更加标准和可操作，进而明确“平战结合”机制在不同的公共卫生治理阶段的工作重点。本文在参考军队应战中平转战流程设计经验的基础上，结合国内超大型城市处置新冠肺炎新发疫情的经验，使用统筹图和流程图相结合的方法设计了“平战结合”机制框架下标准化的平战转换程序(见图3)。标准化的平战转换程序分为平转战的标准化程序和战转平的标准化程序两大部分，分别对应了一套平战状态转换链条，包含具体的转换实施步骤和建议的任务内容。理想状态下，超大型城市应在对应的阶段完成对应的工作任务，并实现平战状态的顺利切换。

图3 平战转换程序

平战转换程序需在突发公共卫生危机发生后立即实施，需要对突发公共卫生危机的特征属性进行提取，包括危机事件库的录入、类别的识别和级别的判定等工作。对突发公共卫生危机的相关特征与预案库进行匹配，若匹配符合执行条件的预案，则进入平转战的实施阶段。随后下达平转战实施指令，并立即成立应急指挥组(委员会)，判断突发公共卫生危机的属地应急力量能否满足目标任务需求，能够满足的属地应急力量应立即响应，不能满足的要在属地响应的基础上扩大动员范围并采取对点支援的方式进行支持。随后，平转战程序需进行要素动员并将队伍、资源、技术、方法等相关要素组装为应急所需的各模块，主要包括预防流调、联动管控、医疗救治在内的核心功能模块和后勤保障、信息支持在内的辅助功能模块，各模块相互配合、协调合作，从而实现精准防控，保证“平战结合”机制进入应急状态。根据动态处置的效果反馈，需要对处置结果进行判断，若突发公共卫生危机影响扩大并处置受阻，需要及时根据现场动态，相应调整突发公共卫生危机的级别和应急动员的范围、规模以满足增长的目标任务需求。若突发公共卫生危机得到遏制并处置得当，可判断时机下达战转平指令，推动“平战结合”机制进入战转平标准化程序。战转平程序在指导小组的指挥下有序开展制定恢复重建计划、分解任务模块、修复重建、激励补偿、善后学习等一系列活动，使各要素逐渐转入平时状态的常态准备活动中。在平战转换的过程中，治理供需双方知识要素的交换和共享得以集中体现，政府与公众、专家就平战结合以及应急管理的善后学习问题展开知识交流，并形成沟通和参与机制，最终根据战时应急的经验教训推进预案库、危机事件库的调整优化，推动超大型城市公共卫生治理循环的进一步完善。

(五) 约束机制

1. 激励补偿制度

超大城市公共卫生治理是一个长期的循环过程，“平战结合”机制的建设更是贯穿治理的全过程，如何保障各要素间保持高效运转，特别是各工作队伍的工作积极性，设计适当的激励补偿制度尤为重要。适当的激励补偿制度作为“平战结合”机制长期运行的有力保障，通过正向的物质补偿和积极的文化氛围等促成要素的融合，保证“平战结合”机制的可持续发展。

2. 程序标准化制度

为了能够将各要素按需组装，形成高效的组织方式、工作体系，需要根据不同的公共卫生治理场景分别建立标准化的平战转换程序或流程。确保不同场景下平战状态顺利转换最有效的方法就是建立一套标准化制度来规范各场景下各主体、要素的行为作用过程。同时，标准化制度也要求增加平时状态下演练模拟，增进多种要素间的耦合，从而保证各种要素在不同状态下的默契配合，实现平战状态的快速转换。

3. 智慧共享制度

智慧共享制度有助于“平战结合”机制内互联网技术的应用和信息的共享，确保“平战结合”机制运转的高效性和平战状态转换的流畅性。一方面，建立“平战结合”机制内部信息共享平台，将互联网、信息化技术作为提高“平战结合”机制治理效能的技术支撑。另一方面，还要提高信息统计和分析的能力，实时共享危机应对的各类信息，为各要素的行动和配合提供可靠的情报，保障“平战结合”机制内部与外部的信息畅通，增强超大型城市公共卫生治理的主动性和时效性。

五、 结 语

本文详细阐释了超大型城市公共卫生宏观治理层面的“平战结合”机制的构建过程，特别是机制框架和总体概念模型的设计和阐释，对“平战结合”机制的落地具有重要意义。这有助于提高超大型城市公共卫生治理常态准备、迅速反应、动态保障的能力，从而保证突发公共卫生危机的快速控制和善后。而在超大型城市公共卫生治理的实践中还面对着复杂的治理场景，例如社区层面、医疗救治体系、社会管控层面等。此外，本文主要基于供方要素构建了“平战结合”的概念模型及机制，而超大型城市公共卫生治理需要多主体的共同参与，并考虑多主体的需方的治理需求，如何在“平战结合”机制中更好地体现需方因素仍值得探讨。今后，超大型城市公共卫生治理的“平战结合”机制研究需从上述治理场景切入，根据突发公共卫生危机的特点和不同治理场景的需求，细化设计差异化、具有针对性的“平战结合”运行机制、转换程序以及保障制度，不断丰富“平战结合”机制的理论内容，为进一步完善超大型城市公共卫生治理体系提供参考。