新时代生态文明治理体系的主要特征和发展方向

尹海涛

(上海交通大学安泰经济与管理学院，上海 200030)

一、 引 言

生态文明是人类对传统工业文明进行理性反思的产物。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。(1)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京： 中央文献出版社，2017.党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在战略全局的高度，对生态文明建设和生态环境保护提出一系列新思想、新论断和新要求，为努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展指明了方向和路径。

本文的主要目的是在梳理党的十八大以来生态文明建设内涵的基础上，对新时代中国特色社会主义生态文明治理体系的主要特征、取得的成果进行系统论述，并指出在未来一段时间，持续完善和发展中国特色的生态文明治理体系的主要方向。

二、 生态文明的内涵

经济发展同人口、资源和环境的关系，是人类文明发展到一定阶段后，必须思考的问题。“为中国人民谋幸福”是中国共产党人的初心所在，人民的幸福不但依赖经济发展所带来的物质上的丰富，同时也依赖人类与环境和谐共处。我们党带领全国人民，不断创新发展理念，提出了“生态文明建设”的重要概念，并把它作为中国未来发展的重要维度，提升到前所未有的高度。

生态文明理念的提出，是在社会经济与自然环境和谐发展方面，中国共产党人在新时代做出的新探索。1995年9月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，将“可持续发展战略”写入其中。1997年9月，党的十五大明确将“可持续发展战略”作为我国经济发展的战略之一，要求坚持保护环境的基本国策。2003年10月，党的十六届三中全会明确提出“科学发展观”，要求“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持在开发利用自然中实现人与自然的和谐相处。2007年10月，党的十七大第一次提出“建设生态文明”的重要命题，明确了建设生态文明的原则、理念和目标，并将之作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设同等重要的高度，共同形成中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并提出了一系列新理念、新思想、新战略。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代建设社会主义生态文明的强大思想武器，把我们党对生态文明建设规律的认识提升到了一个新高度。

2019年，习近平总书记在《求是》发表了重要文章《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，系统地阐述了生态文明思想的内涵。主要包括六个方面： 一是关于人与自然和谐共生的理论，强调人与自然的关系是人类社会最基本的关系，自然是生命之母，人与自然是生命共同体。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。二是关于绿水青山就是金山银山的理论，绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。(2)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京： 中央文献出版社，2017.保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。(3)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京： 中央文献出版社，2017.三是关于良好的生态环境是最普惠的民生福祉的理论，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。(4)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京： 中央文献出版社，2017.要坚持生态惠民、生态利民、生态为民，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。四是关于山水林田湖草沙是生命共同体理论，生态是统一的自然系统，是相互联系、联系紧密的有机链条，牵一发而动全身。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，(5)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京： 中央文献出版社，2017.这个生命共同体是人类生存发展的物质基础，人与自然生命共同体组成了相互依存、不可或缺的共生共荣关系。五是关于用最严格的制度最严密的法治保护生态环境的理论，只有实施最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。(6)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京： 中央文献出版社，2017.推进新时代生态文明建设，要求全面深化改革，完善生态文明领域统筹协调机制，构建源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众参与的现代环境治理体系，强化制度执行，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。六是关于共建地球生命共同体的理论，万物各得其和以生，各得其养以成，地球是人类共同生活和守护的家园。面对生态环境挑战，世界各国是一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，任何一国都无法置身事外、独善其身。中国是负责任的大国，秉承人类命运共同体的理念，坚定维护多边主义，积极参与全球生态文明建设合作，推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系，为实现全球可持续发展贡献中国智慧和中国方案。

习近平生态文明思想，赋予并系统阐述了生态文明建设新的内涵，提出了建设生态文明是关系人民福祉，关乎民族未来的大计，开辟了马克思主义人与自然关系理论的新境界，指出了我们在新时代开展生态文明建设的主要思路。尤其是，习近平总书记提出的“两山理论”，蕴含了对生态保护的革命性认识，实质上指出了生态环境本身就是生产力，破坏生态环境就是破坏生产力的重要思想。纵观我国的发展实践，我们可以看到很多资源型城市、发展重污染行业的城市，在发展的过程中逐渐出现发展乏力、发展滞后的现象，这都是因为在发展的过程中，只看重了向自然的索取，而忽视了保护。在资源和环境被破坏之后，物质资本和人力资本外迁到其他地区，本地区也就陷入了发展的“泥淖”。正如习近平总书记指出的：“我们既要绿水青山，也要金山银山，宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”(7)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京： 中央文献出版社，2017.因此，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。建设生态文明、建成美丽中国，是推动经济高质量发展，解决新时代我国社会主要矛盾，构建人类命运共同体的内在需要。

三、 新时代生态文明治理体系的主要特征

党的十八大以来，生态文明建设的重要性，被提到前所未有的高度。在“五位一体”总体布局中，生态文明建设是其中一位；在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中，坚持人与自然和谐共生是其中一条；在新发展理念中，绿色是其中一项；在三大攻坚战中，污染防治是其中一战；在到本世纪中叶建成社会主义现代化强国目标中，美丽中国是其中一个。(8)习近平.努力建设人与自然和谐共生的现代化[J].求是， 2022(11).党的十九大修改通过的党章增加“增强绿水青山就是金山银山的意识”等内容，2018年3月通过的宪法修正案将生态文明写入宪法，实现了党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一。

战略规划要靠具体的制度去落实。习近平总书记明确指出，要用最严格的制度、最严密的法治，为生态文明建设提供最可靠的保障。(9)中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].北京： 中央文献出版社，2017.在生态文明建设方面，十九届四中全会的决议明确指出，“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生……要实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度，严明生态环境保护责任制度”。党的十八大之后，中国生态文明顶层设计逐步完善。出台了几十项生态文明建设相关具体改革方案，制定或修订30多部生态环境与资源保护相关法律，生态环境法律体系日趋完善，2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确了生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务、制度体系。同年9月，《生态文明体制改革总体方案》出台，提出健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等制度，《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》陆续出台，被称为“史上最严”的新环保法从2015年开始实施，在打击环境违法犯罪方面力度空前；组建生态环境部、自然资源部，省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度、自然资源资产产权制度、河(湖、林)长制等改革举措全面实施；中央生态环境保护督察成为推动各地区各部门落实生态环境保护责任的硬招实招，生态文明“四梁八柱”性质的制度体系基本形成。

总结这些制度，我们可以看到，党的十八大后生态文明治理体系的发展有两个鲜明的特征。

(一) 从保护型治理到发展型治理

党的十八大之后，在继续强化污染物排放标准制定、督促污染源降低污染的同时，我国在制度发展上更重视各种自然资源要素相互依存、各种制度互相支持、保护和发展并重的理念。在保护中谋求资源合理利用、综合利用；在发展中充分贯彻保护和发展齐头并进的理念。在具体的制度建设上，重视发展八类制度，也就是自然资源资产产权、国土开发保护、空间规划体系、资源总量管理和节约、资源有偿使用和补偿、环境治理体系、市场体系、绩效考核和责任追究。这些制度不再是简单地通过“限制使用”和“制定标准”的方式实现控排，而是强调在发展的过程中保护环境和资源。

例如，我们正在发展的碳市场交易体系。2019年3月15日，习近平在中央财经委员会第九次会议上强调： 实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。为实现这个目标，要“加快推进碳排放权交易”。

碳排放交易体系，可以说是在习近平总书记的亲自关心和推动下发展起来的。2011年，国家发展和改革委员会发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，提出全国碳排放交易市场发展计划： 2013年在七个地方(北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳)建立试点，2015年建成全国性市场。试点市场2013年如约而至，但2015年全国性的碳排放交易市场并没有建立起来。2016年，习近平总书记在巴黎峰会上，强调中国要建立全国统一的碳排放交易市场。2020年又进一步提出3060双碳目标。在这之后，2020年11月，生态环境部办公厅发布关于公开征求《全国碳排放权交易管理办法(试行)》和《全国碳排放权交易结算管理办法(试行)》意见的通知。2021年7月16日，全国碳市场正式上线交易，涉及燃煤发电行业年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量的2 162家电厂，覆盖碳排放量达45亿吨。根据发展目标，碳排放交易市场将逐渐推广，覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等八个碳排放密集行业。

那么，一个核心的问题是，为什么不能采取传统的“命令和控制”的手段，通过给企业设置能耗总量和能耗强度的标准，实现碳的控制和减排，而必须采用一个市场化的手段呢？2021年下半年在若干省市出现的“拉闸限电”现象，为这个问题提供了回答。在通过行政命令控制能源消耗和能源强度的情况下，政府会强制关掉某些地区、某些行业、某些企业的生产，而不管这些企业碳减排的能力和成本如何。碳排放权交易市场成熟之后，碳资产有了市场价值，那些碳减排成本低的企业，会自愿地从事更多(甚至超过政府要求)的减排，把剩余的额度通过市场销售；而那些碳减排成本高的企业，可以通过市场购买额度，用成本更优的方式，满足政府的减排要求。所以碳市场的本质是，通过市场机制的设计，使碳减排的任务“自发”地从减排成本高的企业，转移到减排成本低的企业，实现“用最低的成本完成既定减排量”的政策目标。也就是说，要通过最有利于发展的方式，实现产业和能源的转型。2021年年底召开的中央经济工作会议和2022年全国两会的《政府工作报告》，都强调推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，进一步明确了这一发展方向的重要性。

(二) 从运动式治理到系统性治理

运动式治理，旨在由上而下实现政策目标。运动式治理的突出特点是暂时打断常规运作过程，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源，集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。集中治理整顿一般确定一个明确的时间窗口，提供支撑资源，开展大规模行动。运动式环境治理的例子包括，为举办大型国际会议活动(如2008年的北京奥运会，2016年的杭州G20峰会)进行的环境保护运动，整治农村农作物秸秆焚烧污染，以及2019年上海率先开展的垃圾分类行动。这些治理都取得了很好的效果，例如杭州G20峰会时的蓝天白云给人留下了特别深刻的印象。但是，运动式治理一个很重要的缺陷是： 治理效果在“运动”开展时特别明显，但是在“运动”结束后，往往又会回到原来的状态。

为了克服这种运动式治理的缺陷，党的十八大之后的制度创新向着“系统化、常规化”的方向发展。比较有代表性的制度包括中央环保督察制度、领导干部自然资源资产离任审计制度和环境审计制度。

中央环保督察制度： 2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案(试行)》，明确建立环保督察机制。通过建立固定的中央生态环境保护督察办公室，生态环保督察的重心由“督企”转向“督政”。重点是了解落实国家环保决策的部署，解决突出环保问题，强化环保党政同责和一岗双责。除了资料调阅之外，环保督察取得问题线索的方式主要是信访查办，接受群众投诉。第一轮环保督察在2016年和2017年展开，共受理群众信访举报超过13.5万件，问责18199人。2019年党的十九届四中全会重申要落实中央生态环境保护督察制度。

作为环境治理的创新手段，中央环保督察的作用机制有两个链条： 第一，环保督察能够通过有效的社会动员，发现突出的环保问题，找出环保规制实施不足的主要领域和原因；第二，地方政府在环保督察的威慑之下，通过有效地强化有关领域环保规制的实施，促进地方环境绩效的改善。现有研究发现，公众对环境问题的关注能够有效推动地方政府更加关注环境问题。(10)郑思齐，万广华，孙伟增，等.公众诉求与城市环境治理[J].管理世界，2013(6)： 72-84.这为中央环保督察制度的设计提供了理论支撑。

总体看来，中央环保督察起到了很好的环境治理效果。在西方国家，尤其是联邦制的国家，环保督察制度并不存在。这种治理方式源于中国特有的治理体系和文化基础。从治理体系上看，它依赖于高度统一的党的领导和行政体系自上而下的督导能力。我们党的政治领导力，保证了它在行政体系中的控制能力，使环保督察成为可能。同时多轮次、回头看的制度设计也避免了运动式治理“效果短期化”的弊端。

领导干部自然资源资产离任审计制度： 2017年6月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》。这标志着在前期试点的基础上，这项制度在中国全面铺开。2019年，党的十九届四中全会重申要开展领导干部自然资源资产离任审计。该项制度是领导干部离任经济审计的延伸，其目的是把自然资源和环境保护的责任，有机地整合到领导干部的评估体系中，改变过去地方政府只盯着经济发展指标的局面。

政绩考核体系对中国政府官员的激励和约束作用毋庸置疑。已有大量研究表明，将环境保护绩效纳入地方各级人民政府政绩考核体系，能够显著提高中国的污染治理效果。例如，环境监管力度在行政区划边界通常比较薄弱，搭便车现象在行政边界的污染治理过程中普遍存在。2016年底，中共中央办公厅和国务院办公厅颁布《关于全面推行河长制的意见》，将水污染治理责任承包给地方党政一把手。研究发现，河长制显著提升了水中溶解氧，缓解了水体黑臭问题，达到了初步的水污染治理效果。(11)沈坤荣，金刚.中国地方政府环境治理的政策效应： 基于“河长制”演进的研究[J].中国社会科学，2018(5)： 92-115.2005年底，中央政府出台新规定，将二氧化硫减排量纳入政绩考核体系。研究发现，该举措显著降低了二氧化硫排放量。(12)Chen Y Y， Jin G Z， Kumar N， et al. The Promise of Beijing： Evaluating the Impact of the 2008 Olympic Games on Air Quality[J]. Journal of Environmental Economics and Management， 2013， 66(3)： 424-443.

领导干部自然资源资产离任审计的实质，是把生态环境保护和治理纳入官员的政绩考核维度中，作为中央提高党政官员控制能力和动员能力的一个抓手。这种强度和做法富有中国特色，在西方行政治理体系中鲜见。它存在的基础是我们党和政府高度统一的人事领导制度。这一制度形成了自上而下的行政体系的控制能力和动员能力，使我国环保制度实施的责任保障机制更系统化、更常规化。

这些生态文明治理体系和治理能力的建设，保障了中国在生态文明建设上的成就。根据《2021中国生态环境状况公报》发布的数据，2021年，我国空气质量持续向好，339个地级及以上城市PM2.5平均浓度同比下降9.1%，达到30微克/立方米，空气质量达标城市占比64.3%，同比上升3.5个百分点；在水环境治理方面，“十三五”以来，我国地表水Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例连续六年增加，2021年，这一比例为84.9%，较2020年上升了1.5个百分点；在土壤污染管控方面，2021年末，我国受污染耕地的安全利用率也稳定在90%以上。

四、 新时代生态文明治理体系发展的思考

在看到我国生态文明建设取得重大进展的同时，必须清醒认识到，生态文明建设仍然面临诸多矛盾和挑战，我国以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路货运为主的运输结构没有根本改变。(13)黄润秋.国务院关于2021年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告——2022年4月18日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2022(3)： 539-543.根据生态环境部数据，仍存在29.8%的城市PM2.5平均浓度超标，当出现不利气象条件时，区域性重污染天气过程仍时有发生，治理工作任重而道远；水生态环境改善成效仍不稳固，我国仍存在比例为1.2%的劣Ⅴ类水质断面，消除难度较大，部分重点湖泊水体富氧化，蓝藻水华防控形势依然严峻。局部区域生态退化等问题仍较为严重，保护与发展矛盾依然存在，“两高”项目违规问题依然存在，生态系统质量和稳定性有待提升。(14)黄润秋.深入贯彻落实党的十九届五中全会精神 协同推进生态环境高水平保护和经济高质量发展[J].环境保护，2021，49(Z1)： 13-21.要解决这一系列的问题，有赖于生态文明治理体系的持续发展和完善。关于未来的发展，笔者主要有以下两点思考：

(一) 充分利用社会资本和市场资源，配合行政体系的治理能力

任何治理体系效果的实现，都依赖于相关制度能够得到有力的实施。中国的生态文明治理体系，以命令和控制型的环保政策为主。未得到有效实施是命令和控制型环保政策的主要挑战，尤其是在经济形势不好的情况下，这一挑战更加严峻。2020年，时任生态环境部部长李干杰在谈到面临的形势时，再次强调执法不严的弊病，指出“一些地方和部门……推动绿色发展的能力不强、行动不实”“还存在……不抓落实、不敢担当等作风痼疾”，这与中国生态环境保护监管的需求不匹配。规制机构执法不严，企业守法的动机也不足。为了克服执行不力的问题，我们党和政府作出了一系列的创新，例如中央环保督察制度、领导干部自然资源资产离任审计制度和环境审计制度等。

但是，这些创新思路仍主要依赖并强化了行政资源的动员。在看到这些制度效果的同时，我们也要认识到： 单纯依靠行政力量，一方面会给有限的行政资源造成很大的压力，另一方面也会强化政府和企业、公民的“管理和服从”思维定式和矛盾。应该看到，我们过去的治理实践，提供了可参考的很有价值的思路，即充分利用中国的传统文化资源和市场资源，作为行政资源的有效补充，强化命令和控制型环保政策。

在充分利用传统文化资源方面，王峰等关于农村农作物秸秆焚烧的研究，提供了很好的证据。(15)Wang F， Wang M， Yin H T. Can Campaign-Style Enforcement Work： When and How? Evidence from Straw Burning Control in China[J]. Governance， 2022， 35(2)： 545-564.他们的研究表明，控制农作物秸秆燃烧的运动式治理取得了明显的成果。更重要的是，该文发现，在某些条件下，运动式治理的两个局限能被克服。首先，运动式治理常常被批评只有短期作秀式的效果，而不能保持长期的有效性。该文发现，禁止秸秆焚烧的运动式治理，把“其他人都焚烧，我也要烧”的均衡推到“其他人都不烧，我也不烧”的均衡，中国农村特有的社区宗族权力结构和“面子文化”保证了后一个均衡的长期维持；其次，运动式治理常常被批评只在关注的领域有效果。该文发现，运动式治理起到了很好的宣传教育的作用，改变了村民在环保和健康等问题上的看法，所以在推行运动式治理的地方，村民对秸秆燃烧以外的其他环境保护议题的参与度和关注度也有了明显的提升。

在治理秸秆燃烧的运动式治理中，我们清楚看到中国传统的宗族关系和面子文化的影响。村长往往在村镇社区中有很高的声望和影响力，村民因为怕“影响村长”而在运动中不焚烧，在运动后又因为“面子”转到“其他人不烧，我也不好意思再烧”的均衡中。这提示我们，灵活有效地利用社会资本，可以克服“运动式治理”的一些传统弊端，使其成为一个有效的治理方式。因此，未来的研究要更关注如何把我们的制度优势，与中国社会的本土文化资源(例如“面子文化”)相结合，打赢环保攻坚战，同时打赢环保持久战。同时也要关注如何更好地与常规性的环境治理手段配合使用，保证在运动式治理的同时，不破坏或者弱化常规的环保治理体系。

在充分利用市场资源方面，中国绿色信贷制度的实施给了我们很好的启示。正如习近平总书记所说，经济是肌体，金融是血脉。如果金融行业能够把企业环境信息整合进其信贷决策，提高环保绩效不好的企业的资金使用成本，金融行业就能作为杠杆，撬动制造和服务企业提升其环保绩效。在中国，绿色信贷是政府通过自上而下的行政规制，向商业银行提出的一项信贷准则。研究发现，从2009到2015年，绿色信贷的原则非常明显地渗透并影响到银行的信贷行为。(16)Li X J， Yin H T， Liu J X. Is China’s Banking Industry Embracing Sustainable Investment?[J]. Applied Economics Letters， 2017， 25(18)： 1269-1272.中国的绿色信贷政策在一定程度上具有正向的市场选择效应，能够促进高污染企业退出市场。(17)陆菁，鄢云，王韬璇.绿色信贷政策的微观效应研究： 基于技术创新与资源再配置的视角[J].中国工业经济，2021(1)： 174-192.不但如此，绿色信贷政策显著减少了企业的水污染物排放，尤其是高度依赖外部借贷融资的企业，更重要的是，中国企业在绿色信贷政策下，更倾向于采用源头控制而不是末端治理的环境策略，这种策略选择使得环保绩效的提升是长期的、可持续的，而不是短期的、应付式的。中国绿色信贷的成功，是充分依赖和发挥中国治理体系优势的结果。(18)Sun J X， Wang F， Yin H T， et al. Money Talks： The Environmental Impact of China’s Green Credit Policy[J]. Journal of Policy Analysis and Management， 2019， 38(3)： 653-680.中国银行业的主体是国有银行。民营银行业受到银监会的强监管。银行通过“窗口指导”这种行政指令的方式，引导信贷业务，通过充分发挥市场资源的力量，推动企业为减少污染做出努力。

(二) 推动和引导市场为基础的环保政策创新

基于市场的环保政策，主要出发点是提高效率，降低政府政策实施的成本，同时降低企业控制污染的成本。最为典型的例子包括环境保险和我们前面提到的碳市场交易制度。2021年7月16日，全国碳市场正式上线交易。图1展示了2021年11月至2022年3月，全国碳排放市场的交易量和交易价格的变化。

图1 全国碳排放市场的交易量和交易价格

可以看到，当前的市场价格波动不大，市场交易也很不活跃。在这样的情况下，碳交易市场很难形成有效的价格信号、推动企业的转型。所以要使企业熟悉并积极参与碳市场，推动碳资产的生产要素化，还需要付出很大的努力。

另一个市场化环保政策的案例是环境保险。环境污染责任保险(以下简称环责险)的标的是企业因为发生污染事故对第三方造成损害，应当依法承担的赔偿责任。环境保险在西方国家取得了明显效果。(19)Yin H T， Kunreuther H， White M W. Risk-Based Pricing and Risk-Reducing Effort： Does the Private Insurance Market Reduce Environmental Accidents?[J]. Journal of Law and Economics， 2011， 54 (2)： 325-363.中国的环责险试点工作起步于2007年。原国家环境保护总局和中国保险监督管理委员会于2007年联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》(环发〔2007〕189号)，全文未出现“强制”字眼。2013年原环保部和保监会下发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，全文出现“强制”字眼12次，明确了强制参与环责险的试点企业范围。截至2019年，全国31个省(区、市)已开展环境污染强制责任保险试点。可以看出，环责险试点工作开展初期，企业投保意愿不高。五个试点省份的投保企业数量在2013年国家推行强制环责险后激增，但随后呈波动式下降(表1)。截至2015年，全国有近4 000家企业投保环责险；(20)李文玉，郭权，徐明.环境污染责任保险的美国经验及中国实践[J].中国环境管理，2020，12(2)： 50-55.2017年全国投保企业1.6万家次，保费3.15亿元。(21)袁东辉，李萱，杨姝影，等.环境污染责任保险地方试点政策创新与实践研究[J].环境与可持续发展，2021，46(1)： 126-131.环责险试点工作开展至今15余年，进展缓慢，从表1 中可以看出，有些试点省份在2013年强制性保险试点刚开始的时候，投保企业有很大的增长，但之后迅速下降。这说明市场的接受度需要长期加以培养。虽然由于数据可得性，作者不能提供更新的数据，但行业的观察结论是： 环境保险在中国尚未发展成为管理环境风险的主要手段。

表1 五个试点省份环境污染责任险投保企业数量(2011—2015年)

这说明，虽然以市场为基础的环保政策有很多的制度优势，但要使其在中国生态文明治理体系中发挥更重要的作用，还需要很长的时间。主要的原因有两个： 首先是中国企业不熟悉这些市场工具，需要一个学习的过程。欧盟的碳排放交易体系，也是经过多年试错才走上正轨；其次，各级政府也需要时间，去适应市场为基础的环保政策，不能看到有完不成任务的风险，就去干涉环保市场的运行。强行干涉只会造成市场的扭曲，延缓市场的形成。

五、 结 语

习近平生态文明思想，赋予并系统阐述了生态文明建设新的内涵，指出了我们在新时代开展生态文明建设的主要思路。尤其是，习近平总书记提出的“两山理论”，蕴含了对生态保护的革命性认识，实质上指出生态环境本身就是生产力，破坏生态环境就是破坏生产力的重要思想。在实践中，我们看到很多资源型的城市、发展重污染行业的城市，在发展的过程中逐渐出现发展乏力、发展滞后的现象，都是因为在发展的过程中，只看重了向自然的索取，而忽视了保护。在资源和环境被破坏之后，物质资本和人力资本外迁到其他地区，本地区也就陷入了发展的“泥淖”。

生态文明建设的战略思想，要靠治理体系和治理能力的保障，才能落实到行动。新时代生态文明治理体系的发展，有两个鲜明的特征。首先是从保护型治理向发展型治理转变。碳排放交易体系的发展，实质上是把碳排放权资产化，通过市场这只看不见的手，在控制碳排放的同时，保障碳资产能够得到最合理的配置，产生最大的社会收益。其次是从运动式治理向系统性治理转变。中央环保督察、领导干部自然资源资产离任审计和环境审计制度的设立，都是把环境治理渗透到政府日常治理体系中的努力，保障污染控制不是一时性的，而是系统性的。

面向未来，我们要更加充分地利用中国特有的社会资本、制度资源和市场力量，强化命令和控制型环保政策的实施，同时强化以市场为导向的环保政策创新，这样才能持续完善和发展中国特色的生态文明治理体系，保证绿水青山和金山银山的和谐共处。