苏格兰儿童福利政策的背景、内容框架与实践模式——以《对每个孩子都正确》为例*

田波琼申仁洪

(1重庆师范大学教育科学学院，重庆，401331)（2重庆市课程与教学研究基地,重庆，401331）

《对每个孩子都正确》（Getting It Right for Every Child）是苏格兰政府促进儿童健康成长的具有里程碑意义的福利政策，〔1〕让儿童和青少年能够及时、按需地从正确的人那里得到正确的帮助，以保障每个孩子的基本权益和幸福体验。该政策的实施框架覆盖范围广，贯穿于所有影响儿童、青少年及其家庭的现行政策、立法和具体措施中。2013年出台的《儿童与青少年（苏格兰）法案：政策备忘录》〔Children and Young People（Scotland）Bill:Policy Memorandum〕将《对每个孩子都正确》联合多个部门儿童提供服务的方法嵌入了苏格兰全国儿童服务综合系统。随后，儿童福祉指标等内容被纳入《苏格兰儿童及青少年法（2014）》〔Children and Young People（Scotland）Act 2014〕。《对每个孩子都正确》通过预防和早期干预、必要时跨组织的多机构协作，在教育、健康和社会工作领域为儿童及其家庭提供普惠性公共服务。〔2〕本文通过分析《对每个孩子都正确》出台的背景，剖析其内容框架和实践模式，以期为我国儿童福利政策的制定和实施提供参考。

一、《对每个孩子都正确》出台的背景

（一）为苏格兰儿童提供最佳的成长环境

苏格兰政府希望苏格兰成为儿童成长的最佳场所，然而暴力行为、经济困难和忽视、虐待等问题使儿童教养面临挑战。因此，《对每个孩子都正确》成为苏格兰政府改善儿童成长环境，促进儿童发展的政策工具之一。

（二）苏格兰提倡普惠性的儿童福利政策

2001年，苏格兰政府出台了《为苏格兰儿童提供更加完善的综合服务》（For Scotland’s Children:Better Integrated Children’s Services），〔3〕建立了基于信息共享，以普惠性的公共服务理念为基础的儿童综合服务体系。其中提出的为每个儿童提供一个记名人的措施，标志着儿童服务范式从被动转向主动。此外，它的推行促进了苏格兰一系列政策的出台。这些政策和倡议被整合后纳入了《对每个孩子都正确》中，促成了《苏格兰儿童及青少年法（2014）》的颁布。《对每个孩子都正确》的核心内容也正式成为该法规的重要组成部分并被遵照执行。

二、《对每个孩子都正确》的内容框架

（一）贯穿《对每个孩子都正确》的价值诉求和实施准则

《对每个孩子都正确》以促进儿童福祉为政策价值取向，确立了以下实施准则：了解儿童在家庭和社区环境下的发展状况，并及时满足其发展需要；以情感需求和人身安全为根本的、广泛的儿童保护；听取儿童意见，让儿童参与影响自身发展的决定；将儿童的发展视为一个整体、系统的过程；尽可能利用儿童现有的社会支持增强其抗逆力；促进机会均等，重视儿童多元性；考虑儿童短期和长期的发展需求，提供适当、相称和及时的额外帮助；与家庭合作并提供支持；帮助儿童和家庭了解会有哪些可能的帮助，可以如何选择；在保障儿童保密权的同时，在协商后分享与其相关的信息；坚持尊重、耐心、诚实、可靠、坚韧、正直是应该得到重视的品质；建设一支称职、团结协作的服务人员队伍，改善儿童的福祉。〔4〕这些实施准则为儿童服务工作指明了方向，增强了服务效能。

（二）确定服务标准以满足儿童需要

由于每个儿童及其家庭的需求和期望差异很大，因此，《对每个孩子都正确》鼓励国家和地方层面将政策与实际相结合，让机构和服务人员围绕儿童成长的需要改善服务，同时，服务人员的多元化服务和多部门的协作需要统一的服务标准，准确定位每个服务人员的角色并落实其责任，才能保证服务的质量和效率。因此，《对每个孩子都正确》制定儿童服务机构的10个核心要素（见表1），规定其服务人员的角色和责任，为政策实施提供了高质量的服务基准。表1中，1—3条、4—7条、8—10条分别代表儿童服务在文化、实践和制度层面的转变。〔5〕

表1 核心要素〔6〕

（三）以记名人的方式使儿童获得及时和恰当的帮助

记名人（Named Person）指儿童及其家庭的一对一实名服务联络人。记名人主要由卫生和教育服务部门提供,其职责是向儿童及其家庭提供咨询、告知相关福利政策和资助服务，同时与服务人员或相关儿童服务部门讨论关于儿童的早期干预与成长发展等问题。〔7〕儿童从出生到上学年龄的记名人由其家庭健康访视员担任。家庭可从其记名人那里得到直接资助，或通过记名人获得国民保健系统、地方当局、第三方部门或社区团体提供的相关服务。

记名人当中的部分服务人员会作为首席专业人员（Lead Professional）为儿童服务，其职责是确保多机构在为儿童及其家庭提供服务时能协同运作，提供及时和恰当的服务。

三、《对每个孩子都正确》的实践模式

《对每个孩子都正确》的实践模式是一种基于循证的实践方法，用于记录、评估、规划和审查需要被服务的儿童和家庭。该实践模式为服务人员和机构提供了明确的评估、分析和行动指南，以及支持方案。〔8〕

（一）评估工具

《对每个孩子都正确》实践模式的评估工具包括八项福祉指标、抗逆力矩阵和“我的世界三角”。这些工具帮助服务人员收集有关儿童福祉的信息，以确定服务儿童时所需关注的问题、可能需要的支持和行动。

1.八项福祉指标

八项福祉指标指安全（Safe）、健康（Healthy）、成就（Achieving）、被养育（Nurtured）、主动（Active）、受尊重（Respected）、负责任（Responsible）、被接纳（Included）（见表2）。八个福祉指标相互联系，基于生态理论的整体性思维，考虑了家庭、社区、社会环境等的相互作用对儿童的影响。〔9〕家庭和服务人员可使用八项福祉指标了解儿童的需要。

表2 八项福祉指标〔10〕

2.抗逆力矩阵

抗逆力矩阵支持专业人员通过平衡保护因子（优势）和危险因子（劣势）来评估影响儿童生活的一系列因素，也可以用于判断儿童哪些方面需要被优先计划与支持。抗逆力矩阵由逆境、保护性环境、脆弱性、抗逆力组成。逆境指对儿童健康发展构成威胁的生活事件或环境。保护性环境指生活环境中，对儿童发展不利起缓冲作用的因素。脆弱性描述了对儿童、家庭和社区健康发展带来威胁和挑战的因素特征。抗逆力描述了困难条件下能帮助儿童发展的因素特征。抗逆力由安全基础〔我有（I have）〕、自尊〔我是（I am）〕、自我效能〔我能（I can）〕组成。安全基础指在任何时候，儿童都能拥有关爱和帮助他们的人；自尊指儿童被别人和自己尊重；自我效能指儿童有一定的问题解决能力。抗逆力矩阵为进一步全面分析影响儿童发展的因素提供了分析框架。

3.“我的世界三角”

“我的世界三角”（My world triangle）作为一种评估工具，帮助服务人员以儿童为中心，从儿童视角审视影响其发展的三个方面，即儿童本人、儿童家庭和外部环境。这样的评估方式使服务人员能够系统地考虑影响儿童成长的因素。“我的世界三角”支持把儿童发展的需要和风险及其生活中的积极因素、优势和福祉给予同等考虑，并围绕这三方面收集资料，帮助服务人员树立生态系统发展观，并在必要时立即向儿童提供帮助。

（二）行动指南

1.观测、记录与评估

八项福祉指标用于观察、记录儿童的福利需求，以及服务人员的服务情况，并判断是否需要进一步评估或采取行动。而后，服务人员会利用抗逆力矩阵和“我的世界三角”进一步收集、构建并分析信息。最后，通过深入分析、评估妨碍儿童健康发展的因素、获得所需信息的情况、被服务的内容、是否需要额外帮助等，为下一步服务行动奠定基础。

2.计划、行动与审查

八项福祉指标还用于在制定或审查计划时评估儿童的需要，以及计划实施效果。在《对每个孩子都正确》的实践层面，地方当局要为需要帮助的儿童制订照料、保健或个性化教育计划。每个计划都包括以下内容：实施计划的理由、计划的合作伙伴、儿童及其父母或监护人的需要和意见、改善儿童现状的具体措施和细节、需要提供的资源、行动时间表、应急计划、审查计划的安排、首席专业人员的安排、必要时采用的强制性措施等。在审查结果时，需要关注采取行动的预期结果，以此判断是否需要做出改变。

四、实施效果

为了检验《对每个孩子都正确》的实施效果，苏格兰政府于2006年6月发布了两个名为探路者的早期干预项目。对探路者项目的评估结果表明，〔11〕《对每个孩子都正确》的实施使机构的组织文化、工作人员的价值观、跨机构部门的合作方式都发生了积极变化，对儿童及其家庭产生了积极影响。第一，儿童保护初见成效，儿童保护转介率稳步下降。第二，儿童普遍得到了较好的照顾，在对处境不利儿童的资助、改善儿童的临时护理、对青年监护人的支持、对少数民族儿童的照顾等方面取得重大进展。第三，在儿童服务的专业做法、干预措施和资源提供等方面产生了累积影响，满足了许多儿童的需求；记名人和儿童及其家庭建立了亲密合作关系。数据显示，《对每个孩子都正确》的实施使苏格兰三分之二的儿童福祉改善明显。

此外，2012年，督导专员对《对每个孩子都正确》执行情况的调查发现：《对每个孩子都正确》让儿童服务实现了文化、实践和制度方面的积极转变。〔12〕2013年，苏格兰政府对《对每个孩子都正确》在32个郡的执行情况进行评估，发现各地区都相应取得了进展。〔13〕

五、对我国儿童福利政策的启示

（一）以儿童需要为核心，建立政府主导的适度普惠型儿童福利政策体系

随着我国社会的家庭结构、功能和养育模式发生变化，儿童的生存与发展样态趋于多元化。无论是困境儿童还是普通儿童，都迫切需要全面的福利制度满足其多元化需求。传统的补缺型福利制度以满足特殊或困境儿童的需求为主，因此，构建供给充足、多元主体参与的普惠型儿童福利制度是社会发展的必然选择，也是践行“儿童利益最大化”的社会理念的重要途径。〔14〕首先，政府可以发挥在政策制定与资源分配中的主导作用，建立起国家主导、各部门配合、社会参与的普惠型儿童福利政策框架。从当前儿童福利发展最为紧迫和重要的问题入手，逐步推动儿童福利从特殊儿童群体向普通儿童群体覆盖。其次，福利对象需覆盖城乡、不同类别的所有儿童，在政策的制定与实施、财政供给标准等方面向弱势儿童倾斜，实现儿童福利的普惠性和平等性。再次，福利政策需以儿童和家庭需要为中心，重视儿童生存和发展的本能需求、必需条件和权利，同时还需注重其内心的幸福体验。最后，普惠型儿童福利供给还应具有全面性，应涉及生活、教育、医疗、司法、住房、家庭服务、社区支持等方面，为儿童健康成长保驾护航。

（二）伙伴合作，赋能家庭，增强家庭福利供给

《对每个孩子都正确》的实践结果表明：增强福利供给能提高家庭抗风险能力，增进其正向功能，支持家庭的实质就是促进儿童福祉。这为我国儿童家庭支持政策提供了以下思路。首先，可通过顶层设计，建立面向所有儿童的家庭支持政策。一方面，坚持补缺型和普惠型相结合的原则，建立分层分类的家庭津贴制度。结合实际，通过税收和学费减免、发放津贴等方式，为所有儿童家庭提供不同程度的经济支持。另一方面，完善儿童照顾等亲职福利政策，如通过颁布产期“双亲假”制度，支持父亲参与家庭育儿，加强育龄和哺乳期妇女的职业保护。政府通过购买服务、教育券等方式完善我国托幼服务，缓解工作与家庭照顾的矛盾。其次，可加强社工队伍建设，以社区为依托，需求为导向，将儿童家庭服务与提升家长教养能力视为儿童社会工作的一部分，为家庭提供就业指导、心理咨询、社区照顾、健康服务、育儿指导等综合性服务。再次，幼儿园和学校可与家庭建立伙伴合作关系，在教育和生活等方面为家庭提供支持。

（三）多部门联动，落实主体责任，为儿童和家庭提供精准服务

为儿童和家庭提供精准的服务，其内容主要包含准确性和及时性两层含义。一方面，国家应发挥其领导职能，建立多部门联动的普惠性儿童服务机构。我国幅员辽阔，各地区的儿童及其家庭的发展需求和期望差异大，没有单一的服务或机构能够满足其所有要求。因此，在改善和发展儿童和家庭服务时应注重多机构和多部门合作，为儿童和家庭提供精准化服务。儿童福利涉及儿童生存与发展问题，不仅与民政部门有关，还涉及人社、教育、财政、卫健委、司法等诸多职能部门。政府应加强对各部门工作的统筹和协调，明晰其主体职责，避免政策和责任的交叉重复以及相互推诿，以保证为儿童和家庭获得及时、恰当的服务。另一方面，可以借鉴《对每个孩子都正确》的记名人制度，将责任落实到相关服务部门个人。在现实境遇中，很多地处偏远的农村家庭和处境不利的儿童及其家庭遇到困难时，无法及时准确地向地方求助，得到支持。因此，我们可以充分发挥各级妇女儿童工作委员会、社区、幼儿园、学校等的作用，让妇联、村委会或居委会的工作人员、社工、幼儿园教师等作为儿童及其家庭一对一的服务联络人，让儿童及其家庭获得及时和恰当的帮助，一定程度上预防困境儿童的产生。

（四）建立完善的数据库,基于评估与分析，为儿童和家庭提供合理的支持与干预

首先，我国可以面向所有儿童和家庭，分层分类，建立完整详细的信息数据库，及时维护和更新信息，为相关部门开展工作提供依据。其次，可组建专家团队，编制专业的评估工具，了解儿童的发展和需要，对其家庭、社区等成长环境的优势和风险进行专业评估和分析，并识别具有发展风险的儿童和家庭，及时制定合理的早期干预方案。再次，加强对相关部门工作的督导，以保证儿童和家庭福利政策落到实处。同时，对已开展的支持与干预方案的实施效果进行评估和反馈，对好的经验进行推广，对其不足之处促其改进。最后，打造“儿童友好、家庭友好”型社区，加强社区资源的建设，定期举办有利于儿童成长和家庭建设的讲座并提供咨询服务。同时，社区可定期走访有特殊需要的儿童家庭，对其加大支持力度，并协助其获得社会资源，提升家庭生活质量。