基于预算一体化的全面绩效管理研究

邓 帅

（北京宣武红旗业余大学，北京 100054）

一、前言

2020年，财政部发布《预算管理一体化规范（试行）》（以下简称“规范”）及《预算管理一体化系统技术标准》（以下简称“标准”）两个重要文件，从全局和战略高度强调加快推进预算管理体制改革，加强预算约束和绩效管理，提升预算管理水平和财政资金使用效率。2021年，北京地区正式上线预算管理一体化平台，作为预算一体化的载体，在统筹预算管理、完善定额标准、控制预算制度和层级衔接、强化动态监督等方面发挥巨大作用，在全面绩效管理中扮演重要角色。实践中，一方面预算一体化平台大大提高预算绩效和工作绩效，另一方面也在探索中发现，在预算一体化背景下，可以进一步完善制度建设，优化平台设计，促进准确绩效追踪，提高财政统筹效率，实现资源优化配置，提高全面绩效管理的效能。

二、实行预算一体化的意义

实施预算一体化，在统一的制度约束下，实现预算管理层级、预算申报项目、预算编制与执行流程、预算绩效考评等内容的统筹与整合，在实现全国范围预算绩效统筹管理方面有着深远意义。

（一）统筹指导思想，规范预算管理

预算一体化改革顺应时代发展，是随着国家经济发展和财政职能转型的必然结果。在当前全球经济放缓的大环境下，我国高质量的社会发展与持续实施的税收优惠政策带来的财政收入的收紧，提醒我们必须更加注重财政资金的预算约束力和绩效管理。新《预算法》的实施明确要求促进预算管理一体化改革，财政部颁发的《规范》与《标准》则为各级预算建立了统一的业务规范和建设标准，政府工作报告再次强调推进预算改革。如是，预算管理一体化的建设有着统一的法律制度约束、统一的政策指导思想和技术执行规范，谨遵财政部统一的决策部署，实现各级预算改革的节奏与步伐相一致。

（二）统一平台标准，提高预算管理的科学性和规范性

以往的预算编制与执行平台，各级财政、各个部门、各个地区都不尽相同，甚至同一个省市中不同的区县都使用不同的预算管理系统，不利于财政信息的贯通和财政资金的统筹管理。在预算一体化背景下，全国范围内搭建统一的预算管理一体化平台，执行统一的技术标准，构建全新的框架和预算结构，统一各级财政预算，涵盖全部财政资金，将统一的制度与系统相结合，依助于现代信息技术，提高预算管理的科学性和规范性，提高财政管理水平。

（三）整合预算流程，完整闭环管理

预算一体化平台将预算流程全面系统化整合，将预算的各个环节纳入其中。基于国库集中支付系统，以单位基础信息采集为起始点，连接项目入库、预算编制、预算执行、资金收付、会计核算、决算与报告等预算流程，并将采购管理、资产管理等内容整合其中，将各个环节无缝衔接，有效贯通，实现完整的预算闭环管理和预算全过程一体化。在预算执行过程中，实现动态监督，有助于建立预算约束力更强的财政系统，推进现代预算制度的改革。

（四）以绩效目标为导向，全项目管理

将所有预算内容按照项目形式申报，是本次预算一体化改革最大的亮点之一。多年来，单位习惯了按照人员经费、公用经费、项目经费的形式上报预算，其中人员经费和公用经费的支出明细按照基础信息和定额标准生成，与项目经费明细汇总而成单位的预算申报数据。在新的预算一体化系统中，所有支出均进行项目申报，详尽填列项目申报书和绩效目标申报表，最终汇总成单位预算申报数据，再进行层级申报汇总。“全项目化”使每一笔支出更加目标清晰、职责明确，便于在预算执行中以项目绩效目标为导向，进行追踪管理，点对点精准把控，促进财政监管和资金统筹。

（五）业务与财务融合，服务整体绩效

预算一体化系统将单位的业务活动按照职能和目标融入预算流程中，并将每一笔业务活动的发生在系统内留痕，形成对应的财务数据，在一定程度上实现了“业财一体化”。一方面，单位所有的业务均要服务于职能，与单位整体绩效目标相一致。财务预算并不是一座孤岛，从预算起始，业务部门与财务部门协同编制预算。所谓术业有专攻，专业人员做专业的项目绩效目标申报，有效实现“业财一体化”，提高预算准确性，规避财务预算风险；另一方面，在预算执行阶段，每一笔业务活动的发生都与相应的预算项目一一对应，在系统内生成财务核算记录，连贯准确。“预算一体化”中嵌入“业财一体化”，业务部门与财务部门紧密联系，全员参与预算流程，业务开展所需的资金保障由相应的财务预算实现，业务开展又时刻与单位整体绩效目标相一致，促进预算管理精细化。

（六）整体绩效目标申报，促进全面绩效管理

预算绩效管理是全面绩效管理的一部分。预算一体化系统下的全项目管理模式，初步实现了所有支出均填报相应的绩效目标，支出必问效，这是实现全面绩效管理的重要部分。单位的职能不仅通过资金收支来实现，工作实绩、管理效能、人才培养、履职情况等都是全面绩效管理的一部分，却并不能通过资金来衡量。在预算一体化平台中，设置了“部门整体绩效目标”管理模块，方便对部门和基层单位整体运行情况进行绩效跟踪，增效节支，以预算管理为核心，实现与绩效管理的全面深度融合，实现全面绩效管理。

三、预算一体化背景下全面绩效管理面临的问题

（一）同一项目受多部门监管时，工作效能有待提高

当同一个项目受到多个部门监管时，现有的预算一体化系统并没有完全实现相关分管部门之间的有效联通。例如，信息化项目、设备类项目、人才资助类项目等。这些项目通常由相应的分管部门审批后，再并入财政预算中。这反映出两方面的问题，一方面，沟通成本高，缺乏各个部门之间的横向沟通，不利于提高工作绩效；另一方面，分管部门审批时，要求预算单位申报的材料各不相同，审核周期和标准也不尽相同。而在预算管理流程中，绩效目标申报的格式是相对统一的，绩效追踪以绩效目标为导向，在相应的时间节点进行考核评估，这与预算单位在分管部门申报的内容和格式不同。对于预算单位来说，同样的业务申报、开展、考评，要在不同工作环节面对不同分管部门重复申报汇报多次，这样的性质内容相同却格式不同的重复性工作，不利于工作绩效的提升。

（二）财政监管与项目绩效不完全一致

财政资金监管与项目绩效管理不完全一致的情况主要体现在项目支出进度绩效目标与财政资金动态统筹规划上。例如，某个项目，计划在7到9月执行，绩效目标申报时也明确了预算执行进度。而财政在“摸家底”时候，经常是按月、按季度来考核整体支出进度，把控资金使用情况，实现动态监管和资金优化配置。在此情况下，此项目在财政按月按季度统计时，它的上半年预算执行率并不合格，但符合该项目已申报的绩效目标。这在一定程度上体现了项目绩效管理与财政资金管理的脱节，导致预算执行率考核结果的不准确。宏观来看，不利于财政资金的监管与配置；微观来看，预算单位逐级汇报和说明导致资源浪费，给工作绩效打了折扣。

（三）预算执行与财务核算不完全同步

预算执行从每年的1月1日开始，财政通常在上年12月下旬提前下拨一部分人员和公用经费用于单位的正常运转，而后，根据人大审批情况逐步下达所有预算指标，在单位真正可以使用资金时，往往时间已经过去了一两个月。财务核算的起点与会计期间一致，也是1月1日起，而作为财务核算载体的财务软件和财务账套，并不能及时到位，经常在一季度末期才完成建账工作，相应的财务报表也一并推迟。而会计信息的使用者如决策者、税务机关、资产部门、统计部门等，并不会因为没有账套和报表而不需要预算单位提供。目前的预算一体化系统没有实现财政资金下拨与预算执行完全同步，也没有实现预算单位的财务核算与实际预算支出完全同步。预算管理系统和财务核算系统依然处于分离状态，从核算的角度看依然没有实现真正的一体化，从管理的角度看不利于财政精准监督和全面绩效管理。

（四）绩效考评缺少制度约束

当前的制度文件为预算和绩效管理提供了行为准则及做法建议，而对于绩效目标的实现程度，在制度层面并没有明确的奖惩规定。首先，绩效考评的标准并不明确，绩效目标设定的科学性和绩效目标的完成情况都缺乏评判标准；其次，绩效评价的结果对预算单位的激励性和约束性都不够强。做得好没有奖励，做得差没有惩罚。绩效的考核评价不与资源配置挂钩，单位的绩效管理主体责任不明确，由此导致绩效管理主观能动性不高，绩效水平参差不齐。

（五）全面绩效管理意识淡薄，专业人才稀缺

现阶段全面绩效管理的意识并没有广泛根植于基层工作中，绩效管理的专业人才稀缺。一方面，部分工作人员把绩效管理仅当作工作环节的一部分，是按照工作流程规定进行的相对被动的例行公事，而没有把绩效管理同单位职能履行和持续发展紧密联系，忽视绩效管理的本质；另一方面，对绩效管理流程不够了解、不够专业、绩效目标设定不够合理、绩效指标的细化可衡量性不强、绩效考评标准跟不上，都成为全面推进绩效管理的障碍。

四、预算一体化背景下进一步加强全面绩效管理的措施

（一）以预算流程为主线，聚集更多与预算业务相关的点

针对多部门监管的同一项目在进行分别申报、绩效跟踪时，存在沟通效率不高、工作重复的问题。可以以预算流程为主线，聚集更多与预算业务相关的点，在统筹业务类型的基础上，在平台中设立更多互相关联的模块，将涉及不同分支的业务审批部门都纳入平台中，分布在预算主线的两侧。从预算审批，到项目执行，再到绩效考评，全流程使用统一模板，统一审批流程，便捷操作，公开透明。把涉及多部门多分支的纵向深入的业务处理模式，变成扁平化的直接对接，提高沟通效率。在相互制约和共同促进中寻找绩效平衡，全面地提高绩效管理水平。

（二）细化预算执行进度指标，紧密连接财政资金统筹与项目绩效管理

为解决项目绩效管理与财政资金统筹管理脱节的问题，可以进一步优化预算一体化平台，在项目绩效目标申报模块，细化预算执行进度指标，增加“预计支出时间”的填报。添加支出选项：按月匀速支出、按季度支出、某月到某月支出、某月和某月支出、其他时间支出等。将提高原本统一设置的预算执行率权重，并实现财政能一键提取所有预算单位所有项目的预算执行率绩效目标申报表。财政在进行资金动态实时监管时，将自动忽略执行进度与当前时限不匹配的项目；在进行资金统筹配置时，也会自动将项目所需资金配置到相应的支出区间。促进预算单位以绩效目标为导向进行项目管理，实现财政资金的统筹与项目绩效紧密相关，提高财政资金管理的有效性。

（三）加强会计核算模块建设，促进财务核算与预算执行统一管理

为解决预算执行与财务核算不完全同步的问题，首先应完善账套系统，充分利用平台预留端口，在预算系统中并入资产账、往来账以及单位其他账户信息模块，与已有的账套互通互联，在政府会计制度下，为财务会计和预算会计的平行记账提供技术支持。自预算执行起始日，同步开启账套，及时关联财务报表，力求财务核算与预算执行相同步，力求多模块联通下实现及时、准确的“双分录”“双报告”，实现会计信息使用者共享同一套财务资料，全面提高了工作绩效。

（四）加强制度约束

为解决绩效考评缺少制度约束的问题，需加强制度建设工作，明确奖惩标准，将绩效评价与下个预算周期的资源配置挂钩，在依托平台建设的基础上，从更高站位加强全面绩效管理。首先，设置明确的考评标准，从绩效目标设定的科学性、绩效目标完成的情况等，按照权重赋予分值。综合考虑政策性影响和不可抗力等因素，形成最终考评结果；其次，充分利用绩效评价结果，对优秀的单位和项目予以资源倾斜，反之进行相应惩罚。有了制度层面的约束，绩效管理的实绩将会更加突出，更加推动全面绩效管理的前进步伐。

（五）提高全面绩效管理意识，加强绩效管理人才培养力度

为全面提高绩效管理的意识，要开展人员培训和交流工作，树立正确的绩效管理观念。紧跟国家改革步伐，将绩效管理工作与单位职能履行相联系，提高工作绩效，进一步促进单位和个人的健康发展。绩效管理是一门科学，涉及资金收付、业务开展、行政管理、职能目标实现效果等多方面。因此，必须建设一支理论扎实、业务过硬的实用型绩效管理人才队伍，设置紧扣职能、科学细化的绩效目标和评价标准，全面促进绩效工作的开展。

五、结语

预算一体化背景下，全面绩效管理以预算管理一体化平台为载体，将统一的规则嵌入系统中，实现多层级、多部门、全流程、全项目闭环管理，提升了预算水平和工作质量。为进一步加强全面绩效管理，可充分利用一体化平台进行系统优化，还应提高站位，在绩效管理意识层面、人才培养层面、制度控制层面加强建设，优化资源配置、提升管理水平和执行力度，全面提高工作成效，为各级部门的职能履行保驾护航。