我国教育法法典化的核心问题

□魏文松

（东南大学 法学院，江苏 南京 211189）

一、引言

2021年4月21日发布的《全国人大常委会2021年度立法工作计划》明确提出， “研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作” 。教育法典的编纂工作正式被提上了立法规划日程，而且也将成为我国今后一段时间内教育立法的重要价值目标。日本学者穗积陈重认为， “法律伴随着社会之进步。故在一个国家一有大革命，社会之事物焕然一新，人心亦产生激变之时，法律亦不得不顺应做出激变。此时，立法者一时地编纂法典，响应社会的新事态，此谓之更新策略的法典编纂”。据此不难发现，法典是大部分国家制定法致力于呈现的一种理想图景，同时也是多数部门法学者热衷于讨论的立法形态。究其本质而言，法典是一般性法律经过立法者的编撰、整合与修缮，而最终走向系统化、统一化、体系化以及全面化的规范模式。法典作为诸多立法形式的一种，属于理性立法选择的产物，但是将法典编纂这一目标付诸实践，还需要满足一定的条件要求才可以达到，因而在立法实践中真正实现法典化的部门法所占的比例并不是很高。自新中国成立以来，迄今为止我国所完成的严格意义上的法典只有两部，即刑法与民法典，而直接以法典方式进行命名的法律却只有新近颁布的民法典。

民法典的制定是我国立法史上的一个重要节点，可谓开启了法典化的先河，为其他部门法的法典化提供了有益借鉴和重要参照。但是，也有学者不无忧虑地指出， “法典只是法存在的一种形式，因此，法典化也不是法律发展和法律现代化的唯一选择，所以要理性地认清法典和法典化的作用，不要过分地崇拜和追求法典化，特别是不要以西方某一国法典作为衡量法律现代化的唯一标准”。为此，我们应当辩证地看待我国教育法的法典化（Codification of Education Law），并需要从法哲学层面审视其必要性、正当性与可行性。 “在教育法典编纂工作已箭在弦上的背景下，教育法法典应以何种面貌呈现在我们面前这一问题显然更重要，而这需要进一步明晰教育法典的法律地位、形式与内容等问题。”而且，我国在推进教育法法典化的进程中，依然面临着来自理论与制度双重层面的难题，为此不得不进一步追问的问题是：究竟什么是教育法的法典化？为什么要推进教育法的法典化？如何实现教育法的法典化？这些问题都是我国编纂教育法典所应当予以重视的核心性问题。本文也正是基于对这些问题的反思与解决而展开探讨的，希冀能够从理论层面对教育法法典化的核心问题做出积极有效的回应，以期能够推动教育法典的早日制定与出台。

二、本体论问题：教育法法典化的法理意蕴与现实基础

教育法的法典化涉及对多种立法资源的整合，以及对诸多主体权利义务关系的调整，推动教育法典的编纂，首先需要在本体论层面明晰 “什么是教育法的法典化” 。明确教育法法典化的规范内涵与外延，是教育法典编纂工作顺利开展的重要前提，而且这也关涉到对教育法法典化正当基础的证成。追溯法典化的历史演变脉络，探寻教育法法典化的法理依据，从法理层面回答这一问题是至允至当的。

（一）教育法法典化的法理意蕴

何谓法典？何谓法典化？回顾我国法律发展的历史进程，可以发现我国有着特色鲜明与源远流长的法典传统基础。战国时期产生的《法经》即是我国古代第一部相对比较系统化的成文法典，封建王朝时期的唐朝所形成的《唐律》同样也具有浓厚的法典色彩。在《孔子家语·五刑解》中亦有关于法典的描述， “礼度既陈，五教毕修，而民犹或未化，尚必明其法典，以申固之” 。而且在世界范围内，古代能够被视为法典的法律也有不少，但是却并不一定带有 “法典” 二字，即使带有法典之称谓，也与现代我们所普遍理解的法典内涵有着一定的区别。诸如古巴比伦的《汉谟拉比法典》、古罗马的《十二铜表法》、古代印度的《摩奴法典》等法律，都是在西方社会发展历史上所出现的负有盛名和具有一定影响力的法律，也往往被视为法典的最初样态。 “法典是成文法的一种表现形式。相比较单行的法律而言，具有综合性、完整性特征的法典则是成文法的高级形式。”从基本形式上讲，立法的外化表现主要有两种形式，即法律汇编与法典编纂，这两种形式是部门法在实现法典化的过程中，必然会面临的两个重要议题。法律汇编与法典编纂二者之间具有一定的相似之处，而最大的不同之处就在于， “法律汇编是学者、出版社都可以从事的编辑工作，法典编纂则只能是立法机关从事的立法活动”。

首先，法典化主要是指部门法经过系统化的安排与规划，使其成为逻辑自洽、规范衔接的法典的过程，在特定情形下法典化也会被用以代指法典本身。而且， “在通常意义上，其意义相当于‘法典编纂’或‘编纂法典’。目的在于法典所包含的法律形式上的逻辑、系统，内容上的确定、完整并消除各部分之间的矛盾”。就其法理基础而言，在法典语境之中存在着不易被大家所察觉，但是又非常关键的两个疑问：一是冠之以法典称谓的法律一定是完美无瑕的吗？二是没有被称作法典的法律是否同样起着法典的统一作用呢？对于前者的解读，答案是否定的，而对于后者的回应，答案则是肯定的。因为，法律的真正权威与被信仰的程度，并不在于法律一定要实现法典化，而在于法律能够体现最为普遍的正义、秩序、平等、自由等价值基础，并且能够被有效地遵守与实施。从法典化的发展进程来看，制定法典更多的是一种手段与载体，而不是最终的目的与依归。一般而言，特定部门法要开启法典编纂工作，需要满足四个方面的条件：一是某一法律领域具备法典编纂的成熟性标志是该法律领域能与其他法律相区别，以及该法律领域内部存在不协调性。二是需要特别研究三个问题：其一，要明确法典编纂这一概念；其二，必须阐明社会具有法典编纂的能力；其三，必须证明法律有能力调控社会活动。三是有法典编纂的愿望。四是法典编纂具有很多优点。

其次，教育法法典化是教育法律规范从体系分散走向结构统一、从规范依附走向制度独立、从单行立法走向集中立典的必要过程，并且推动着现代教育法治事业的建设。法典化侧重于强调立法的集中与统一，其立法权威来自对部门法规范的系统性整合，从而进一步提升立法的稳定性与司法效率。追根溯源，大陆法系国家对于法律明确化与规范化的追求，是催生法典出现的重要动因。以成文典籍的方式勾勒出国家制定法的基本轮廓，是大陆法系国家所普遍青睐的立法模式。而且， “在近代法典化运动过程中，以理性主义为哲学基础的自然法学派在很大程度上起着指导作用。显然，这种理性主义实际上是一种‘建构理性主义’，它散漫着一种‘政治的狂热’和‘革命的热情’”。相较于古代法典化的历史实践，教育法的法典化主要体现了现代社会的立法理念。随着现代法治国家建设的不断推进，国家立法在关注宏观性与普遍性事务的同时，也开始越来越注重对专业领域与特定事务的规范引导。与此同时，部门法的划分也更加精细化，在学科设置上也出现了越来越多的法学二级学科。这些因素的存在无疑都在一定程度上推动着部门法的法典化，教育法作为一个新兴的部门法范畴，有着独立的部门法属性，在实现法典化的过程中，自然倾向于制定具有独立价值的教育法典。

最后，制定教育法典有助于促使教育法从宪法与行政法的结构体系之中独立出来，这也彰显了教育法法典化的重要规范价值。教育立法通过法典的形式自成一套有别于其他部门法的法律规范体系，当然这也是教育法典在法理上所体现的突出特征。 “法典化作为一项复杂的社会系统工程，需要人们借助哲理法学、社会法学、法律史学、比较法学、分析法学等多种学派的研究方法。”在推进部门法法典化的同时，不能忽略的问题是法典化同样具有一定的隐忧，在法典化的后期会面临着去法典化、解法典化的问题。 “去法典化意味着转换法律条例的重心，进入一个更大的法典化区域。这涉及现存法典领域里的法律体系的一致性和确定性的损坏，也对导致多中心法律秩序的追求负有责任。”与此相反的是，有学者认为，并非一切法典外私法规范的存在和增加都意味着解法典化，解法典化意义上的特别法主要是指与法典规范本身在调整对象和调整方式上存在竞争性的法典外私法规范。所以，综合来看，教育法的法典化所呈现的更多的是积极层面的正向功能，但是去法典化与解法典化问题的存在，同样会在后期侵蚀教育法典的规范作用，使教育法典处于未来教育立法的边缘，致使教育法典的权威性有所下降。

（二）教育立法与教育法的法典化

不可否认，教育法法典化进程的推进需要借助教育立法来实现，教育立法与教育法的法典化都是我国教育法治建设的重要内容，对于教育现代化、教育数字化以及教育信息化等新兴教育议题的探讨，自然也无法回避对二者的关注。就二者之间的内在逻辑关系来看，教育立法是教育法法典化的关键环节与基本手段，教育法法典化是教育立法的价值导向与主要目标。与此同时，还应当予以重视的问题是，制定教育法典的重要前提保障在于，首先要实现教育法的体系化，体系化既是教育法典的基本特征，也是法典化必不可少的前置要求。这也正如有学者所提出的， “教育法的法典化对推动教育法律规范的科学化及依法治教事业的开展至关重要，而教育法的体系化则是教育法法典化的前提，从体系化到法典化是教育法体系发达完善的必然过程”。教育法的法典化是在教育立法效果不断累积的情况下完成的，教育立法对于教育法典的制定而言，其所发挥出的推动力是长效的，也是至关重要的。教育法的法典化既是现代立法技术在教育法领域的适用，同时也是法典编纂思维对部门法完善所具有的引导功能的体现。

教育法法典化的优越性体现在诸多方面，不仅有助于集中呈现法律体系的所有内容，便于广大公民所熟知，同时能够为司法活动的顺利开展提供更为明确的规范参照与依据。 “教育法法典化是享有立法权的国家机关依照立法程序，以编纂或者制定教育法典为直接目的的立法活动或立法过程。换言之，教育法法典化是将我国现行的所有教育立法进行重新整合、修改和补充，合并为一部系统性的调整教育领域法律关系的规范性法律文件——《教育法典》的立法活动。”具体而言，对于教育立法与教育法的法典化之间的关系界定，可以从以下几个维度进行阐述。

第一，从法律属性来看，教育立法不仅涉及公法属性，同时还涉及私法环节，这也就在一定程度上决定了不能将教育法法典化，简单地归为公法范围抑或是私法范围。一方面，因为教育立法需要对教育行政主体之间的横向职权划分进行明确，以及对教育行政主体与教育行政相对人之间的权利义务关系进行界定，从而决定了教育法法典化的公法属性。另一方面，因为教育立法也需要对平等民事主体之间的权利义务关系进行明晰，从而也就决定了教育法法典化的私法属性。

第二，从调整范围来看，教育立法调整对象的广泛性也影响着教育法法典化的调整范围不能只局限于特定的教育领域。教育法典调整的对象与法律关系，主要包括政府、教育行政机关、高校、教师、学生等主体及其相互之间产生的法律关系，所解决的纠纷主要是学生与高校、学生与政府、高校与政府等主体之间存在的纠纷。除此之外，教育法典所解决的纠纷类型主要是民事纠纷、行政纠纷，而刑事纠纷则主要是由刑事法来予以规制的。

第三，从权利保障来看，教育立法既需要对国家教育权、高校行政权等公权力进行保障，也需要对教师的合法权利、学生学习权与受教育权等私主体的权利进行规定和保护。因而这也就决定了教育法法典化在立法体系上要更加开放，适宜从更为宏观的权利保障视角来探讨教育法典的建构，而不应当只局限于传统模式下的教育教学活动。

（三）我国编纂教育法典的现实基础

一方面，现行教育法律法规为教育法典的制定提供了基本的规范依据，这是我国编纂教育法典在规范体系方面的现实基础。教育法典的制定需要以现行教育立法已经初具体系化样态为前提，我国现行教育立法已经在主要的教育领域进行了立法活动。自1980年全国人大常委会制定我国第一部专门关于学位的法律——《中华人民共和国学位条例》至今，我国教育立法发展已经历经40余年的发展历程。整体而言，我国现行教育法制体系的框架呈现为：以《中华人民共和国宪法》作为统领，《中华人民共和国教育法》（1995年制定，2021年最新修改）作为基本法，《中华人民共和国义务教育法》（1986年制定，2018年最新修改）、《中华人民共和国高等教育法》（1998年制定，2018年最新修改）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年制定，2018年最新修改）、《中华人民共和国职业教育法》（1996年制定，2022年最新修改）、《中华人民共和国教师法》（1993年制定，2009年最新修改）、《中华人民共和国学位条例》（1980年制定，2004年最新修改）、《中华人民共和国国家通用语言文字法》（2000年制定）、《中华人民共和国家庭教育促进法》（2021年制定）八部教育法律为主干。与此同时，还包括十余部教育行政法规，100余项省级人大制定的地方性教育法规。现有教育立法的主要内容，在一定程度上共同构成了教育法典的主体框架体系，是教育法典条款设计的主要依据。教育法典可谓是教育法律规范的集大成者，将上述诸多教育单行立法归于一统是编纂教育法典的重要任务。

另一方面，其他先行实现法典化的部门法为教育法法典化提供了经验借鉴，这是我国编纂教育法典在立典经验方面的现实基础。从我国法典化的实践来看，作为新中国成立之后的第一部刑法典，1979年制定的刑法典被认为是中国现代刑法法典化的重要标志。另外，民法典的制定也为编纂教育法典提供了不可多得的经验基础，民法典制定过程中所积累的立法技术也可以成为推动教育法典出台的有益借鉴。2014年10月，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出 “加强市场法律制度建设，编纂民法典”，新一轮的民法典编纂工作也自此正式开启。就民法典的编纂目的来看， “民法典的首要目的是保护民事主体的合法权益，体现了法典权利本位的思想和要求。其次是调整民事关系，维护社会和经济秩序。再次是适应中国特色社会主义的发展要求，弘扬社会主义核心价值观”。民法典的制定表明法典不同于一般意义上的法律汇编，编纂法典讲究立法逻辑的连贯性与规范条款的衔接性。

综上所述，无论是民法典与刑法典的出台，还是教育法典的编纂，都应当以习近平法治思想指导具体的立法实践活动，充分结合我国的具体国情，充分体现中国特色。而且， “只有当一个部门法发展到较为成熟的阶段时，法典化才具备条件”。相较于民法典与刑法典而言，行政法法典化目标的实现过程要更为艰难曲折一些，因为行政法调整的对象更加宽泛，涉及的事务也更加烦琐。教育法典的编撰在统辖范围上相对简单集中，并不具有行政法所面临的困扰。当然，民法典的制定值得教育法典借鉴的地方还有很多，教育法典的编纂应当在结合现有法律的基础之上，充分公开征求意见。在民法典出台之前，先是制定了民法总则，而后又出台了相应的具体分编，最后才促成了民法典的颁布，这也是一个相当漫长且颇具考验与挑战的过程。教育法典的编纂同样可以采取这种方式，先制定教育法总则部分，再按照具体类别制定相应的分编部分，经过深入酝酿与深思熟虑之后，最终整合出台一部具有严密体系的教育法典。

三、价值论问题：推进教育法法典化的价值功用

推进教育法法典化是我国教育立法实践的历史选择，契合教育法治建设的内在规律。教育法典的出台并不是一蹴而就的，而是需要在满足诸多方面的条件要求之后才能实现。对于 “什么是教育法的法典化” 这一问题的反思与探讨，在一定程度上回应了教育法法典化的本体论问题。那么 “为什么要推进教育法的法典化” ，在编纂教育法典时对于这一问题同样值得从理论层面加以审视与考量。这一问题属于价值论层面的问题，对于这一问题的阐释需要从价值功用层面论证推进教育法法典化的理论依据。

（一）奠定教育治理体系和治理能力现代化的立法基础

首先，国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革总目标的重要内容，并且涵盖国家治理的诸多方面，教育治理体系和治理能力现代化同样属于其中的主要构成部分。2019年10月，党的十九届四中全会提出， “我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。国家治理现代化进程的推进，聚焦于教育领域就可以概括为教育治理现代化。实现教育治理现代化是教育发展与教育改革的重要目标，而教育法法典化正是教育治理现代化的题中应有之义，奠定了教育治理体系和治理能力现代化的立法基础。 “树立教育立法的法典化思维，坚持教育立法的体系化与科学化，能有效提升教育立法质量，促进教育法律体系整体协调，奠定教育法典的理念基础，最终助力实现教育现代化与教育强国愿景目标。”在教育治理领域，需要将教育制度优势更好地转化为教育治理效能，这是教育治理现代化的基本逻辑与内在要求。

其次，要形成教育制度的优势，关键前提是要推进教育法法典化，教育法典的编纂正是教育制度优势的集中体现。因而推进教育法法典化也是实现教育治理现代化的重要保障，教育法典的制定能够在很大程度上促进教育治理水平的提升。2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，其中就明确提出， “推进教育治理体系和治理能力现代化。提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学法律支持体系。健全教育法律实施和监管机制”。教育治理现代化也属于教育现代化的重要内容，教育现代化作为国家发展教育所希冀达到的一种高水平状态，主要是指对传统教育的全面超越与革新，其中也对教育治理内容提出了新的要求与标准。

最后，教育治理、教育法治与国家治理现代化是密不可分的，教育治理和教育法治都是国家治理的重要内容。在教育领域，国家治理能力需要通过教育治理和教育法治来彰显。教育治理现代化战略的贯彻实施需要教育立法提供完备的制度保障，教育法法典化的推进是教育立法不断走向完备的重要体现。教育法典的制定能够在很大程度上规范教育立法权、教育执法权以及教育司法权的行使，确保学习者与教师权利得到充分保障。教育法法典化有助于提升教育立法质量，确保教育立法权在法治的轨道上行使，也将促使教育执法权的行使能够遵循行政法治原则，推动行政执法效率的切实提高。教育法典的编纂也将为教育执法权的行使提供更为明确的法律依据，教育纠纷问题能够得到更好的解决。其实，无论是何种教育权力的规范行使，都是实现教育治理现代化的有效保障，也都应当依照教育法典所确立的具体规则。

（二）满足建设高质量教育体系的法治保障需求

其一，建设高质量教育体系作为 “十四五” 时期我国教育发展的重要战略目标，同时也开启了新时代下教育改革与教育法治建设的新征程。《中华人民共和国经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要建设高质量教育体系，要求推进基本公共教育均等化，增强职业技术教育适应性，提高高等教育质量，建设高素质专业化教师队伍，深化教育改革。建设高质量教育体系意味着今后一段时期内的教育发展将迈入一个更高阶段，这也是对新时代下人民日益增长的高质量教育需要的一种积极回应。不可否认，建设高质量教育体系涉及教育发展的多个方面，同时也对诸多教育发展参与主体提出了更高的要求。在建设高质量教育体系的整体要求下，学前教育、小学教育、中等教育、高等教育等教育发展的各个层次，都将迈入高质量发展阶段。

其二，建设高质量教育体系需要形成完备的法治保障，教育法的法典化有助于完成教育法治建设的基础工程，确保建设高质量教育体系相应环节的有序开展。 “从建设高质量教育体系的要求来看，其还应在‘完善体系’和‘提高质量’两个方面加以重点完善，应进一步加快立法，为建设高质量教育体系提供全面的法治保障。”教育质量的提高与教育体系的完善都需要法治建设提供有力的规范支撑，应当将法治建设贯穿于当下教育发展与教育改革进程的始终，运用法治思维和法治方式解决教育领域的问题。编纂教育法典作为新时代下教育立法的关键工作，应当致力于为建设高质量教育体系提供规范支撑。一直以来，教育平等、教育公平都是教育发展进程中的重要话题，新中国成立以来我国推动教育发展主要侧重于解决的教育问题就是如何确保教育的平等与公平。

其三，长期以来，我国推动教育发展所采用的模式主要是依政策治教，教育发展战略的实施主要是在国家政策的推动下进行的，国家与地方政府也成为介入教育发展的主导性力量。随着教育发展的不断深入，人民群众对于教育发展的诉求并不再局限于要解决 “有学上” 的问题，而是更多地开始转向解决 “上好学” 的问题。所以，从整体上看，建设高质量教育体系与我国教育发展战略是一脉相承的，教育发展与教育改革需要更加重视教育的公平性与优质性。推进教育法的法典化将在很大程度上为教育的平衡充分发展提供制度保障，促进教育公平性与优质性问题的解决。而且在教育数字化发展趋势的深刻作用下，应当在确保教育平等的基础上不断提高教育发展的质量，为广大人民提供更为丰富的优质教育资源。在教育法典的编纂过程中，立法者应当注重通过立法规范来引导教育发展迈向更高水平与更高阶段，并且通过立法来规范现代数字科技在教育领域的运用，以科技促进教育发展，同时教育也能够为科技的创新升级提供动力。

（三）进一步提升公民教育权益的制度保障水平

其一，综合来看，发展教育既要服务于国家战略需要，也要为社会各行各业的发展提供专业性与高水平人才，同时还应当为公民个人的发展提供良好的社会环境。对于公民个人而言，现代教育发展的主要目的在于促进公民个人价值目标的实现，促进公民个人的全面发展，同时为公民教育权益的实现提供条件保障。因此，教育法典的编纂也应当立足于对公民教育权益的保障，并且以此为逻辑起点设计教育法当中的基本条款。在教育法法典化的推进过程中，主要应当遵循两种权利保障逻辑，即学习权保障逻辑与受教育权保障逻辑。教育法典主要是围绕着对教育领域诸多主体之间的权利义务关系展开的，既明确相应主体的权利，同时也通过立法来设置其义务。就国家层面而言，判断一个国家的教育体系是否完备的主要标准在于是否满足了教育的 “4A” 特征，即教育的可获得性（Availability）、教育的可进入性（Accessibility）、教育的可接受性（Acceptability）和教育的可适应性（Adaptability）。其实，教育 “4A” 特征的形成也与对公民教育权益的保障有很大的关系，对公民学习权与受教育权的保障程度也成为判断国家教育立法完备性的重要参照标准，因而权利保障也就成为制定教育法典需要考量的关键要素。

其二，社会主要矛盾是影响国家立法的重要因素，教育领域的主要矛盾同样也是影响教育立法的关键因素，教育法典的编纂应当以回应社会主要矛盾、解决社会现实问题为使命。随着社会主要矛盾的转化，在教育领域的主要矛盾就可以集中概述为：人民日益增长的高质量教育需要和不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。不可否认，一直以来我国教育立法对于公民教育权益的保障主要遵循的是一种受教育权保障逻辑，相关立法活动主要是从学校教育、学历教育以及正规教育的视角出发进行考量的，而相对缺少对终身学习与终身教育立法理念的体现。

其三，随着教育数字化发展趋势的深入推进，受教育权的理论框架与制度设计已经难以对教育发展过程中权利保障的全新诉求进行比较周延的回应。数字化时代对于公民教育权益的保障，应当促成受教育权保障逻辑向学习权保障逻辑的转化，增强教育立法的包容性，将学习权与受教育权统筹并重作为编纂教育法典的权利基础。除此之外，还应当借助此次教育法典的编纂契机，充分吸收学习权的立法理念与理论研究成果。学习权理论更加具有开放性与包容性，在强调对传统教育模式下公民受教育权保障的同时，也更加注重对社会教育、非学历教育以及非正规教育的关注，将对全体公民的学习权保障纳入教育法典的内容体系建构中。因此，在这一层面上，教育法的法典化不仅有助于提升公民教育权益的保障水平，也能够形成更为严密的学习权保障体系。

（四）促进教育立法与执法、司法的有效衔接

近些年来，随着广大人民群众对教育问题越来越重视，以及权利意识的不断提高，教育纠纷问题也在逐渐增多，公民采取多种手段维护自身合法权益的现象已经非常普遍。 “法无禁止即可为” 主要是针对私权利而言的，公民可以在法律不作出明确禁止的情况下，只要不侵害他人的合法权益，即可以行使自身所享有的权利。 “法无授权不可为” 是相对于公权力而言的，国家机关只有在法律明确授权的范围之内才可以行使自身享有的权力，不可以逾越法律的授权范围，否则即是违反法律规定。国家机关行使公权力所影响的对象不是单一的，而是广泛的，因而公权力的行使必须受到法律规则与法定程序的约束，而且必须形成有效的监督与制约机制。否则，公权力主体就会很容易产生恣意性，从而对相对人的合法权益产生侵害。

一方面，教育法典的编纂在确保私权利得到充分保障的同时，自然也需要对学习权与受教育权的具体权利内容进行明确，还应当对立法机关、执法机关以及司法机关之间的权限边界做出明确的界分。立法机关与执法机关、司法机关的各司其职、相互协作，是教育领域实现良法善治的重要前提，这也是推进教育法法典化价值功用的重要体现。更进一步而言，教育法法典化的功能并不仅仅局限于教育立法领域，而是与教育执法、教育司法也具有紧密的关系。教育法典的规范效力虽然源生于立法环节，但是在法律条款的解释与适用的过程中，同样会传递到执法与司法领域。教育行政机关及其工作人员可以参照教育法典的具体规定，对教育领域发生的权利义务关系进行调整，解决学生与高校、高校与政府之间产生的矛盾纠纷。

另一方面，司法机关则可以依据教育法典对违法行为进行惩处，确保受害一方能够得到合理的赔偿，确保司法秩序在教育领域的建立。由于现行权利保护规范的缺失，学习权与受教育权的可诉性在司法领域都还面临着一定的现实困境。虽然在理论上两种权利都具有一定的可诉性，但是在司法实践中，司法权对于相关纠纷案件的介入程度却是十分有限的，这不仅仅是因为受到大学自治、学术自由等因素的影响，同时还在于教育法律规范的缺失，致使公民的学习权与受教育权不能获得比较充分的司法救济与保障。因此，教育法典的制定应当在一定程度上承继并细化宪法对于公民受教育权的保护规定，确保在教育立法推进的同时，教育执法与司法活动的开展都能获得有力的规范支撑，并且实现三者之间的有效衔接与互动。

四、方法论问题：实现教育法法典化的路径依归

前文分别从本体论与价值论两个层面对教育法法典化的核心问题进行了阐述，在一定程度上回应了 “什么是教育法的法典化” 与 “为什么要推进教育法的法典化” 这两个重要的问题。那么， “如何实现教育法的法典化” 则是探讨教育法法典化也必须要面对的，这一问题是属于方法论层面的问题，关乎教育法法典化的运行与实施。实现教育法的法典化需要从立法技术出发，反思教育法典的具体立法进路，而且也需要革新传统的一般性立法思维，并树立新的法典编纂思维。

（一）立法逻辑：遵循 “先总则、后分则” 的渐进理念

首先，整体而言，我国现代部门法的法典化发展历史并不是很长，而且所积累的法典编纂经验也是相对有限的，这是我国当下制定教育法典所面临的实际状况。不仅如此，也有学者指出， “教育法作为独立部门法的条件虽渐成熟，但在教育法典阙如的背景下，其独立性地位仍备受质疑。与环境法、知识产权法等追求法典化一样，教育法法典化的初衷之一也是为获取立法者对其部门法地位的肯定，继而推动教育法与教育法学的协同共进，激发法律学者研究教育法典的热情，加快教育法的教义学研究范式的形成，继而再反哺教育法典的完善化”。正如前文所论及的，民法典的先行出台为教育法典等其他法典的制定提供了有益借鉴，而且民法典的制定在我国整个立法史上都是极具开创性的。民法典的制定对于教育法典等其他法典的编纂而言，其规范价值并不仅仅在于提供了可供参考的立法模式，更在于开启了法典编纂的先河，促成了法典化的历史契机。 “民法典以法典化方法凝集、提炼了改革开放以来民事立法的成果。我国民法的法典化经历了两个发展阶段，即先制定民事单行法而基本形成民法体系（1981—2011年）与完善民法体系而构筑民法典（2014—2020年）。”

其次，如何制定出一部符合我国具体教育国情、时代发展规律以及能够充分反映民意的教育法典，是实现教育法法典化应当予以重视的现实问题。在立法逻辑上，教育法典的编纂可以借鉴民法典的具体进路，即采取 “先总则、后分则” 的方式，运用循序渐进的立典思维。 “法典化的模式可以分为体系型和汇编型两种类型。我国学者在讨论法典化时主要希望完成的是体系型法典，也就是通过部门法的横向建构和规则/原则的纵向建构完成的一个明确、稳定、评价无矛盾的融贯体系。体系型法典在理论上有助于保障法的安定性，实现法律上的形式平等。”而且， “从总的形式看，法典由法律概念、法律原则、隐含在法条中的规范以及法律技术等部分构成”。教育法典的编纂同样包括法律概念、法律原则以及法律技术等诸多方面的内容，对当下已经发生、可以预见的教育事务做出明确性规定。

最后，所谓 “先总则、后分则” ，主要是指教育法典的制定不是采用一步式的立典模式，而是采用两步式或多步式的立典模式，即先制定教育法典的总则部分，再制定教育法典的各个分编部分，最终通过汇总的方式将总则部分与分则部分整合成为一部完整的教育法典。一方面，总则部分可以以教育法为基础，对教育发展的基本与核心性问题做出规定，诸如教育法典的目的、基本原则、主要概念、法律主体、规范对象、权利义务关系、权限划分、教育的基本类型、法律责任、任务界定以及适用范围等方面的内容。另一方面，分则部分需要视教育发展的具体情况与实践需求而制定，主要涉及学前教育、义务教育、中等教育、高等教育、职业教育、家庭教育、终身教育、民办教育以及其他教育等方面的内容。我国现行教育立法在义务教育、中等教育、高等教育、职业教育、民办教育等具体教育类型上已经制定了专门性法律，但是在学前教育、家庭教育、终身教育等教育领域还存在着立法不足的问题，立法空白与立法漏洞现象依然存在，并未形成学校教育、社会教育、家庭教育三者之间的立法衔接。这些问题的存在都是在教育法典编纂过程中需要加以考量的，也是应当侧重于解决的关键问题。

（二）编纂模式：采取 “教育法典+特别立法” 的结构安排

其一，法律的权威来源于法律的稳定性和不可随意更改性，法律应当是被广大公民所熟知和信服的，这也在一定程度上决定了法律必须保持一种长效性。聚焦于教育领域，教育立法规范应当是这样的，那么教育法典的编纂同样应当如此。教育法典的编纂首先要澄清和解决的问题，就是要在确保教育立法稳定性的同时，能够根据社会发展的实际需要做出及时的修改与回应。为此，究竟应该采取怎样的编纂模式就成了一个重要问题。其实民法典在制定初期同样也面临着类似的问题， “如何处理民法典与单行法的相互关系，成为采纳法典化模式所遇到的一大难题”。实现教育法法典化所应当采取的编纂模式，应当是在保持教育法典统一性与稳定性特征的前提下，能够有效解决教育发展过程中遇到的新问题，因而适宜采取教育法典与特别立法并存的方式。

其二，制定统一的教育法典，就是对教育法总则与分编的集合，主要解决的就是教育立法不够统一、规范条款之间存在逻辑冲突以及个别教育领域规范缺失等方面的问题。开展特别立法主要针对的问题就是确保教育立法，能够及时回应社会发展过程中出现的新问题与新挑战，提高法律的应变能力，保障立法内容与社会发展的内在统一性与衔接性。其实，无论是教育法典的制定，还是特别立法的开展，都是从立法层面开展法典编纂活动所不可或缺的立法进路。当然，推动教育法典从文本规定转向司法实践，还需要通过法律解释的途径，经由法官的自由裁量，进而增强法律规范的可适用性。与此同时， “从法典化的历史来看，法典化的主要动因之一，就是防止司法的任意或武断；因此，法典的目的之一在于尽可能控制和削弱法官的自由裁量余地”。据此可知，教育法法典化的推进也意味着司法权与法官的自由裁量权会受到很大程度的限制，立法越精细化也就表明司法的弹性空间越小，司法权受到的规范约束与限制程度也就越强。

其三，教育法典编纂工作的开启还应当以习近平法治思想作为根本指导，应当将习近平法治思想的核心要义与法治价值彰显在教育立法实践过程中。因而也就有学者从习近平法治思想与教育法典二者之间的内在关系出发，认为 “全面、系统、持续、深入地研究习近平法治思想是实现教育法典体系化、科学化、民主化编纂的根本保障，是回答何为教育法典和教育法法典化、为何编纂教育法典、编纂何种教育法典以及如何编纂教育法典这四个基本问题的总要求、总指导和总遵循”。习近平法治思想作为新时代法治事业建设的重要指导思想，对于教育法典的编纂起着重要的指引价值。

（三）权利基础：以学习权与受教育权作为双重权利要素

其一，权利是法律建构的基本要素，如果立法者在制定法律时将权利置之度外，那么被制定出来的法律将在很大程度上失去其得以存续的价值根基。教育法典的编纂也不例外，同样需要对权利保障问题做出积极的回应。有学者指出， “教育立法的根本出发点是保障受教育权利的实现，因此《教育法典》应当围绕受教育权的保障与实现，从体例上体现对教育法律关系不同主体的权利义务规范，分别制定具体篇章”。对于权利保障问题的关注，教育法典需要在承继宪法与教育法、义务教育法、高等教育法、民办教育促进法、职业教育法、教师法、学位法、通用语言文字法等法律文本关于公民权利保障的基础之上，进一步提高公民权利保障的规范强度，拓展公民权利的保障空间，丰富公民权利的实现方式。

其二，受教育权是公民在教育领域所享有的核心性权利，这一权利概念不仅在立法层面得到了诸多法律法规的保障，同时在社会实践中也为大家所普遍认可和接受。一直以来我国教育立法所遵循的权利保障逻辑主要是受教育权保障逻辑，这是一种在无意中形成的潜在意识，但是这种意识的形成却有着其自身深层次的成因，并且与新中国成立以来教育发展的内在规律不无关系。那么，受教育权自然而然地应当成为教育法典编纂的权利基础，成为教育法典应当保障的重要权利类型。与此同时，在教育法典编纂之外的特别立法活动开展时，受教育权也应当是一种重要的权利基础，并且需要融入教育立法的条款设计过程之中。

其三，从权利的生成过程与发展演变来看，学习权在时间上是要稍晚于受教育权的，而且在国际层面的接受和认可度上，二者之间也是有所区别的。从国际层面来看，学习权作为一项基本权利，首次获得宪法文本的保障是在1980年的越南宪法之中，其中第60条规定， “学习为公民之权利与义务” 。据此可知，越南宪法所承认的学习权是一项兼具权利与义务双重属性的权利概念，公民既享有学习的权利，同时也需要履行学习的义务。而且，1985年联合国教科文组织（UNESCO）在法国巴黎所举行的第四届国际成人教育会议通过《学习权宣言》之后，学习权在国际层面受到的认可程度也就越来越高了，并开始逐渐为部分国家的国内立法所保护，也逐渐成为一项独立的权利范畴。《学习权宣言》对学习权做出了如下界定：读与写的权利；质疑与分析的权利；想象与创造的权利；研究自己本身的世界而撰写历史的权利；获得教育资源的权利；发展个人及集体技能的权利。在理论研究层面，日本和中国台湾学界对于学习权的研究时间更早，并且已经形成了较为成熟的理论观点，同时还在一定程度上推动着学习权法律保障制度的建立健全。值此教育法典编纂的历史契机，立法者应当充分汲取学习权的理论创新成果，重视学习权对于教育发展与公民教育权益保障的重要规范价值，将学习权与受教育权共同作为教育法典编纂的权利基础。

（四）适用路径：秉持规范释义与修正案相结合的修缮方式

首先，教育法典规范作用的发挥需要通过从规范文本向司法实践领域的转化与适用来实现，而法律文本的适用应当借助于法释义学的途径，采取规范释义的方式增加法律条款的可操作性。教育法典必须是能够被大家所广泛理解的，正如有学者所指出的， “强调法典的实用性的原因在于，法典的立法风格必须适应于它所服务的人民，因为法典的宗旨是保障法律安全。因此，法典结构和法典措辞的清晰性是法学家和普通人共同的信念，而非仅为法学家能理解”。从立法的历史演进来看，绝大多数法律规则的适用，即使具体条款的内容无限趋近于精细化，也都不可能完全摒弃法律解释，法律解释是法律规则从静态文本规定走向动态司法实践的 “催化剂” 或 “转化器” 。

其次，法律条款一经制定，对于其立法目的与本义的探寻与发现，也就成了后续法律人永远不会停止的追求，规范释义也就成为法律解释最为主要的方式与途径。教育法法典化对法治实践所产生的影响，必将体现在对立法与司法之间关系的重塑上。法典化虽然在客观上达到了制约司法裁量空间的效果，但是并不能完全抑制司法的能动性。受现代信息技术、自然灾害、社会突发公共事件等因素的影响，编纂法典并不能消减甚至是终结单行法与特别立法的存在可能。教育法典的实施与完善也需要借助其他方式来完成，在解释适用方面可以通过规范释义来完成，在教育法典的稳定性方面则需要通过制定修正案的方式来实现。秉持规范释义与修正案相结合的修缮方式，则是教育法典保持权威与稳定的关键。

最后，规范释义强调对教育法典具体条款的文义探寻，在不超越文本范畴的基础之上，通过法律解释的途径增强法律规则的可适用性与可操作性。规范释义是教育法典适用于司法领域的主要方式，同时也是理解与认知教育法典具体条款规范内涵的基础。规范释义对于教育法典稳定性的维系同样起着重要的作用，教育法典在制定之后是不可能，也不允许被频繁修改的，因而在适用教育法典具体条款时，必然就要借助司法解释的途径。与此同时，规范释义也强调着对于教育法典文本的解释不能是无限制的，而是应当保持基本的解释限度，必须立足于文本本身。

在通常情况下，修正案主要适用于对法典的修改，修正案是不同于特别立法、单行立法的一种法律修订方式，同样可以被运用于教育法典的完善过程中。修正案的独特之处主要体现为，在不触及教育法典整体基本框架的前提之下，完成对教育法典的直接修订。修正案可以在保持教育法典既有格局的基础上，对其中的个别条款进行修改、删除和添加。修正案的最大功能就在于可以在避免重复立法、过度立法的同时，节省立法资源，保持立法权威，并且有利于法典的稳定性。从我国的实践来看，以修正案的方式进行规范变更与修缮的法律，主要就是宪法与刑法，对这些规范文本的修改通常都是以修正案的方式呈现的。因此，未来在教育法典制定之后，随着社会发展变迁的内在需要，也可以采用修正案的方式对教育法典进行完善。

五、结语

总而言之，法典化是现代立法走向规范化、体系化、统一化的一种重要趋势，任何部门法都存在法典化的潜在可能，关键是要具备促成法典编纂的各种条件。制定一部完备的教育法典，既顺应了新时代下我国教育立法的内在规律，也为将分散的教育法律整合成统一的规范体系提供了历史契机。将教育法典的编纂提上立法规划日程是全国人大常委会审时度势做出的富有远见的正确决策，推动教育法法典化也必将成为继民法典出台之后，我国立典史上又一个标志性事件，从而也必然会在一定程度上开启教育法治事业建设的新境界。但是，也必须清醒地认识到，教育法典的制定不是一朝一夕之事，需要满足特定的条件，立法者必须在经过缜密的深思熟虑之后，既要从宏观层面把握教育立法的发展大局，又要于细微之处以规范条款回应教育改革的实践问题。而且，法典化同样面临着内部结构被瓦解的潜在风险， “法典化理念在立法现实中是动态的和周期性的，立法史随着法典化理念波动，其是以法典化、解法典化和再法典化为轴心的辩证发展过程。法典具有法的统一化、定向和稳定化、精简规范等功能，但同时其自身也具有割裂风险、过时风险、固化风险等弱点”。

教育法典的编纂应当是立足于我国基本国情与教育具体实践的，同时也要从深层次的法理层面反思制定教育法典的制度基础与现实困境。在推进教育法法典化的进程中，还应当予以重视的问题是，法典化的核心问题并不仅仅局限于教育法典编纂本身，还在于法典化之外。 “法典化固然是法律建设的里程碑，可以代表社会的进步、法学的昌明和政权的稳固，但就法律适用而言，其实又是功夫在法（典）外。”教育法典编纂的前期准备，教育法典制定之后的实施与完善，都是存在于法典化之外的问题。随着教育法典编纂工作的深入推进，在未来不可避免地还会有新的问题出现，对教育法法典化问题开展的理论研究工作自然也是方兴未艾。不管怎样，当下对于教育法法典化核心问题的提出与反思，无疑是推动教育法典尽快制定与颁布的一种努力尝试。