城市基层党建引领基层治理现代化问题研究——以南昌市为例

赵 坤 李 茜 卢亮昊

［提 要］街道社区党组织是城市基层治理的领导核心，在基层治理中发挥着政治领导、利益协调、资源整合和服务保障等功能。当前，基层党组织建设引领城市基层治理主要存在角色定位不清晰、思维理念有偏差、体制机制需改进、队伍管理较落后等共性困境，必须从实际出发，理清职责权限，转变理念方式，强化顶层设计，健全组织体系，构建基层党建引领基层治理新格局。

街道社区作为现代城市社会治理的基本功能单元，是提高市域社会治理现代化水平、满足人民日益增长的美好生活需要的重要载体。习近平总书记视察社区时先后指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱”，“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员”。当前，城市基层党建引领基层治理已经成为国家社会治理的重要途径。据中共中央组织部《2022年中国共产党党内统计公报》显示，全国9034个城市街道、29649个乡镇、114065个社区（居委会）已建立党组织，覆盖率均超过99.9%。街道社区党组织建设的成效如何，直接关系到党在基层的执政基础，关系到国家治理体系和治理能力现代化，是新时代基层党组织建设的重要课题。在治理能力现代化背景下，中共中央、国务院出台了《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等相关文件，对全面提升城市基层党建引领基层治理的能力和水平指明了方向，提供了遵循。当前，百年变局和世纪疫情叠加交织，城市社区党组织如何发挥坚强组织力与战斗堡垒作用、如何凝聚各方力量成为社会治理不得不面对的课题。本文以街道社区党组织为切入点，结合笔者在南昌市的调研，分析疫情“放大镜”下城市基层党建引领基层治理存在的共性困境，探讨改进方向与优化路径，以期为构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体，开辟区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的基层治理新格局，为实现治理体系和治理能力现代化提供理论参考。

一、城市社区党组织在基层治理中的功能定位

“社区党建”这一概念，是1996年3月在上海市委印发的《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》文件中首次提出。社区党组织建设与同一时代社会政治经济发展状况密不可分。党的十四大正式提出实行社会主义市场经济后，经济体制和社会结构发生了深刻的变革，原有的管理体制已经难以适应时代发展的需要，城市化使得人民群众的需求呈现出多样化、多层次以及多角度的特征，社会的“碎片化”和个体的“原子化”现象愈发显现，党必须依托“集人口、区域、环境、经济、文化等要素合而为一的社区”作为新的载体和平台进行社会的有效管理和整合。党的十九大以来，党中央自上而下大力推动社会治理重心向基层下移，并且提出要把各领域的基层党组织建设成为宣传党的思想、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、促进改革发展的坚强战斗堡垒。实践中不难发现，街道社区党组织在基层治理中有效发挥着政治引领、利益协调、社会整合和服务保障等功能，成为社会治理的事实领导者和强力组织者。新时代加强城市基层党建工作，发挥其在基层治理中的“定海神针”作用，对巩固党的执政基础、增强社会治理效能、推进市域治理能力现代化进程具有重要价值。

（一）政治领导功能

在国家治理中，马克思主义经典作家认为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。近年来，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》指出，“加强和改进城市基层党建工作，把城市基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，对于坚持和加强党对城市工作的全面领导，夯实党在城市的执政基础，推进城市治理体系和治理能力现代化，具有重要意义”。在城市中，街道社区党组织通过充分发挥思想引领、政治指导、发展引领等政治功能，协调整合基层社会资源以实现城市基层社会“良好治理”的目标，进而实现政治目标，与提升城市基层治理效能相互促进、相辅相成。

（二）利益协调功能

新中国成立后，为了整合碎片化的社会资源，建立了计划经济体制和与之配套的资源分配体制，全国建立了“单位制”的城市治理体系以维护新生国家下的社会秩序。改革开放后，随着政治体制改革的不断深入，单位对个人的约束范围和力度逐渐弱化，街道社区承载原有单位在社会建设、社会治理以及公共服务的兜底功能，成为“社会人”公共生活的主要场所。经过多年的孕育发展，街道社区的人口与日俱增，同一社区高、中等收入群体与困难、弱势群体并存，不同群体的利益需求不同，社区治理的参与主体已呈现多元化态势。街道社区党组织作为具有有效政治支持的主导性治理主体，代表着社区最广大居民利益，有着深厚政治优势和组织优势，在化解社区多元主体利益冲突过程中发挥着独一无二、不可或缺的作用，它通过充分调动政治、经济、文化、社会等多方面资源，优化有限资源的合理配置，科学、合理、有效地使不同组织与个人的利益诉求能更全面、更直接、更准确地得以表达，使利益矛盾问题得以妥善解决与合理协调。

（三）服务保障功能

习近平总书记指出，“始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，是我们的党始终得到人民拥护和爱戴的根本原因，对于充分发挥党密切联系群众的优势至关重要。我们任何时候都必须把人民利益放在第一位，把实现好、维护好、发展好广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点”。因此，服务群众是街道社区党组织建设的应有之义。街道社区党组织是离民众最近的基层组织，通过完善党的组织体系，从而将治理与服务的触角延伸到社会的各个细枝末梢，把服务群众、凝心聚力、优化治理、促进和谐贯穿基层党建的全过程，充分发挥基层党组织在建设新时代文明和谐美丽社区中的战斗堡垒作用。通过整合社区服务资源，调动各类社会组织、市场主体和广大群众深度参与基层治理，最大限度凝聚整体合力，在丰富居民文化生活、便民利民、社会保障、疫情防控等工作的同时，着力破解维护居民群众合法权益，帮助困难群众解决就业等重点、难点、热点问题，丰富服务内容、创新服务载体、优化服务方式，让居民在社区生活得更方便、更舒心、更美好，提升群众的获得感、幸福感、安全感。

二、城市基层党建引领基层治理现代化的共性困境

单位制消解后，社会的自主空间日益扩大，社会事务大量涌现，社区成为承接社会职能的重要载体和重组社会事务的新型公共空间。街道社区党组织在发挥统筹、协调、整合等方面面临许多现实问题。对照基层治理的现实需要，结合笔者在南昌市的调研，总结梳理近年来城市基层党建引领基层治理的实践探索，特别是在世纪疫情的大背景下，各种矛盾问题层出不穷、纷繁复杂，总结归纳起来至少存在四个方面的共性困境。

（一）角色定位不清晰

城市治理的“最后一公里”就在社区。街道社区既是各项行政命令的承担者，也是国家公权力的行使者，同时还是居民群众利益的代表者，肩负着组织、动员居民群众参与自治的职责。多重角色要求基层党组织既要充分代表国家治理主体发挥治理效能，又要培育社会自治能力以有效填补行政体制下的“权力真空”，通过资源配置、利益整合、信息共享等方式满足民众的现实诉求。但在调研中发现，近年来，各级政府围绕社区减负增效做了大量工作，部分地区试行了社区工作事项准入制度，建立了社区工作明细，但实际效果并不理想。究其根源，街道社区虽然是自治组织，但在活动经费、人员编制、工作场所等方面均由基层政府（街道）负责，而面对维稳、防控、综治、创先、迎检等治理任务时，往往需要跨区域、“多部门协同作战”，部分社区党组织对党建引领认识不足，并没有有效聚焦政治引领将社会再组织化，当好党的宏观政策下沉到基层、下沉到群众中间的媒介和纽带。面对疫情防控大考，“属地网格化管理”和党建载体将社区资源迅速整合，有效动员社区各种力量参与到组织核酸检测、统计进出人员、发放防疫物资、上报各类数据等多项紧急任务中，但也存在少数基层党组织自身“实力较弱”，人手不足、年龄结构、性别构成不合理，未能充分照顾不同主体的多元化需求，使得部分居民获得感不高，一定程度影响了党在基层的组织力、引领力、凝聚力。

（二）思维理念有偏差

思想是行动的先导。先进的工作理念是指引街道社区党组织建设破浪前行的灯塔。党的领导是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本前提和政治保障，基层治理是党在城市全部工作和战斗力的落脚点和着力点，二者密不可分，相互融合。从南昌市的实践来看，后单位时代，从“单位——工作——社交”的一体化空间已经不复存在，面对离散的各类要素，街道社区党组织作为社会治理的重要主体，为广大群众理性有序表达诉求和自我管理、自我服务提供了丰富载体，通过促进政府职能转变、优化公共服务供给、发展公益事业、化解社会矛盾，积极发挥着基层治理“微血管”“调节器”“减压阀”的重要作用。当前，部分街道社区党组织还存在“老办法不管用、新办法不会用”的现象，依赖过去“自上而下”的行政领导方式引领社区其他组织，已经无法适应新时代的需要，社区共治的理念和现代的治理手段运用不足。少数社区的物理网格和智能网格未能有效重叠，更多依赖面对面的沟通方式和人海战术，“市场化”“智慧化”管理能力不足，疫情防控大考也暴露了部分社区在治理能力上，存在信息不对称、合力不足、风险评判能力较弱等问题。深究问题的根源，还是思想上对基层党建工作存在认识偏差，党建工作与基层治理“两张皮”，忽视党建工作与中心工作的有机融合，弱化了基层党组织在组织、联系、引导、服务群众中的政治核心作用，容易引发各种利益冲突、社会矛盾。

（三）体制机制需改进

在全面深化改革向纵深推进的新时期，党中央多次强调要加强顶层设计，把顶层设计和基层探索有机结合起来，实现自上而下与自下而上的协调联动。然而，在现实中，各个县区党建引领基层治理的创新做法有时重形式轻实效，存在“重复建设”“政策打架”“同质化建设”等现象，迫切需要构建规范化的治理体系。近年来，中央自上而下大力推进城市基层党建工作，各地纷纷建立了街道（社区）兼职委员制度，推动了“两新”组织“两个覆盖”，鼓励辖区单位参与到社区治理中来，推动形成共建共治共享新格局。但受传统“单位党建”思想的限制和影响，区域互通、条块联动的城市基层党建有时在基层治理中未能有效落实，有的单位“自转”多、“公转”少，社区培育发展社会组织的土壤“肥沃度”不充分不平衡，有的未能以社区党组织为“圆心”形成有机整体，发挥整体效应。在调研中了解到，南昌市党员干部在疫情防控中主动冲锋在前，由市委组织部牵头组建了多个部门联合的“洪城红”应急队伍，训在平时，用在及时，切实有效助力疫情防控工作。但还是有部分社区向调研组反应，在职党员“进社区”依然存在少数党员到社区开展服务仅仅是为完成“报到”任务，容易出现“拍照亮身份”“拍照留痕”，而非实质的“参与”服务，这样就容易导致共建流于形式、党建工作浮于表面等问题。

（四）队伍管理较落后

作为社区治理骨干力量的社区工作者队伍和党员队伍存在能力素质不适应的情况，完成“碎片化”的治理任务显得“力不从心”。当前，部分地方对基层党组织建设的视线仍然停留在社区党组织和社区党员两个层面，对于神经末梢的网格党支部、小区党支部、楼栋党小组的日常建设重视不够，有的甚至存在长期缺失的现象。大部分街道社区党组织下属党支部和党小组的主体多是“朝九晚五”的上班族或是“银发党员”，难以保证有足够的时间和精力去做党建工作和群众工作，绝大多数工作还是依赖于社区工作者。在疫情防控等重大公共卫生事件和公共事务中，末梢组织反应相对较慢，有时依赖上级行政指令，主动作用发挥不强。同时，党员“细胞活力弱”。现实中，社区直管党员中“本地成长”的占比少，大学毕业生、退伍军人、离退休职工党员因工作生活等客观原因“转入”的相对较多，有的认为只是“在社区过渡一下”，归属感并不强；有的党员以工作忙为由疏于参加组织生活，党员熟悉度不够。当基层党组织的日常组织生活不能精准聚焦便民服务、解决居民的实际问题，就容易出现“表面化”“形式化”等现象，导致部分社区党员尤其是年轻党员责任感、使命感、归属感不强，乐意享受“权利”而非主动承担“义务”，而部分能力强、意愿强的党员在“志愿服务”时，偶尔也会出现“受气又受累”的现象。

三、城市基层党建引领基层治理现代化的优化路径

对照当前城市基层党建引领基层治理中存在的共性问题，围绕党的十九大报告提出的“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的实现路径，调研组尝试从增强引领效能、创新引领手段、重构引领机制、提升引领能力等方面提出解决方案。

（一）理清职责权限，增强引领效能

自上而下对党建引领基层治理的主体与模式等方面作出整体规划和统一规范。依据“权责法定”的原则探索街道社区党组织的“定责、扩权、赋能”，将综合性、协调性、改革性事项统一集中处理，全面推动街道社区党组织成为区域内社会治理的核心。一是落实“社区减负”，实现“轻装上阵”。强化社区工作清单制和准入制的实施力度，进一步厘清社区与职能部门、街道的职责边界。探索社区党务、居务、政务相对分离模式，将社区承接的各项政府职能和社会事务从社区居委会剥离出来，推动形成“社区党组织领导、居委会自治、社区工作站承载”的运行机制。二是推行“社区营造”，回归自治本位。学习借鉴其他地区的成功做法，探索开展城乡社区可持续总体营造，推动健全基层党组织领导的基层群众自治机制。三是强化“党组织统领”，形成多方合力。着力推进“红色物业”品牌建设，分级打造一批引领强、信用好、满意度高的示范物业服务企业，持续健全完善“党建+物业（保安）+智能安防+网格”全覆盖智能化的基层治理体系，以“共驻共建”活动为载体，明确党委、政府、社会、公众等各方参与主体的职能职责，比如健全物业服务企业信用评价体系，根据信用评价结果，建立物业服务企业“红黑名单”制度，实行守信激励、失信惩戒、优胜劣汰差异化管理措施，支持以政府购买服务等形式承接有关政务服务和公共服务，切实发挥各方职能，形成合力。

（二）转变理念方式，创新引领手段

通过理念更新、制度创新、技术革新，探索社区党建项目与社区营造项目的结合，激活治理动能。一是高标准培育示范典型。树立系统思维，强化融合意识，坚持经营理念，分类别、分层级培育突出政治功能有色彩、聚焦为民服务有温度的示范点、精品线，以党建品牌引领构建“四大战略性新兴支柱产业+四大特色优势传统产业+若干生产性服务业”的“红色引擎”、行业部门和街道园区的“红色点阵”，大力发展植根社区的社会企业，引领企业直接回应社区需求，以商业运营为手段创造经济文化社会价值。不断提升党建工作的附加值，增强城市基层党组织服务群众、服务发展的核心竞争优势。二是强力打造探索“红色网络”。加快推进社会治理现代化大数据平台建设，将党建云平台、12345政务热线、数字城管、昌通码等各类社会治理综合信息数字资源，形成“最强数据芯、最短指挥链、最优服务链”，统一为社区党员和工作者配备智能移动终端，实现“指挥部门——社区网格——党员居民”的互联互动，充分利用“数字化”“云平台”减少重复性工作，提升治理的智慧化水平。三是建立红色应急管理队伍。进一步优化网格编组，整合各级部门在街道社区的党员志愿者与各类协辅人员，按照“社区吹哨、部门报到”的思路，实现番号管理，建立“社区工作者+街道干部+挂点单位干部+党员志愿者+挂点民警+社区医生+各职能部门工作人员+社区居民”的“多网合一”体系和党组织领导下的“总队——大队——中队（——小分队）”指挥体系，推动做实“平时”纵向到底进行预建党组织，“战时”横向到边衔接属地党组织，形成统一指挥、协同作战、分工负责、运转高效的应急救援联动格局。

（三）强化顶层设计，重构引领机制

紧盯关键短板，坚持和科学运用顶层设计与基层探索良性互动的方法，着力构建系统完备、运行有效的制度体系，形成基层党建引领基层治理创新实践自上而下的整体合力。一是强化基层党建引领基层治理的顶层设计。依据新时代党的建设总要求以及国家治理体系和治理能力现代化的客观需要，深入研究总结先进地方的宝贵经验和创新理念，对党建引领基层治理的制度机制、方法路径等方面作出制度性安排，为全面深化改革提供更完备的理论支撑、思想引领和制度保障。二是党建引领多元主体参与社区发展。创新党组织建制，由区域党工委对区域内的党建资源、公共服务资源、社会资源进行统一调配与集约利用，加强街道社区党组织对各类主体约束力、召唤力、凝聚力，构建共建共享的区域治理体系。摸清辖区内快递网点、外卖配送站、网约车集中点、网络主播聚焦区等分布情况，整合社区可利用场所，建立常态化共享机制，引导新就业群体积极参与社会治理，构建“15分钟党群服务圈”，推动党组织和党的工作全覆盖。三是健全基层党组织领导的基层群众自治机制，积极发展全过程人民民主。发掘培育街道社区居民代表，强化“主人翁”意识，鼓励街道社区居民成立各具特色的服务队，在基层公共事务和公益事业中广泛实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

（四）建全组织体系，提升引领能力

多管齐下、多措并举增强街道社区党组织的核心战斗力。一是创新社区干部培育机制。鼓励社区工作者参加社会工作职业资格评价和学历教育，提升综合素质。按照“每万城镇常住人口不少于18名社区工作者”的标准配齐配强社区干部，建立社区党组织书记后备人才库，由上级组织部门备案管理，加大从优秀书记和社区工作者中定向招录公务员、事业编制干部力度，提高政治待遇，营造尊崇社区工作者的社会氛围。二是着力提升末梢的敏锐度。汲取“支部建在连上”的经验，建立“社区大党委——网格党支部——楼栋党小组——党员示范户”的组织体系，将党的工作触角延伸到小区、楼栋直至每家每户，实现“原子化”社区居民的再组织，通过社区日常性工作开展形成密切联系的有机共同体。三是打造党群服务综合体，增强群众情感认同。按照“设置居民便民服务、行政办公、文化娱乐、社会创新创业等功能区域，链接党群服务、公共服务等多维度服务项目”设置功能室，扩大社区党组织及社区党员干部与辖区内企事业单位、居民群众的物理接触面，切实了解群众的日常需求，并根据需求设立老年食堂、青年之家、青年创客空间、老党员工作室、妇女之家等特色服务场所，开展家政服务、家庭教育、文体康养、助老托幼等低偿服务，让“党员见得到、政策送得到、问题管得到”成为常态，让群众在朝夕相处中密切联系增进情感认同，提高社区居民的“主人翁意识”，重构“熟人社会”，实现“党组织对群众有求必应、群众对党组织一呼百应”。