重大突发公共卫生事件下脱贫地区韧性治理的路径研究——基于武汉市新洲区凤凰镇的实例考察

文 婧

［提 要］作为当前最新的治理理论，韧性治理强调社会生态系统在遭遇突发事件或自然灾害时的持续适应、转变和创新能力，为重大突发公共卫生事件下脱贫地区实现乡村善治、巩固拓展脱贫攻坚成果、提升风险应对能力提供了思路和方向。作为原武汉市重点扶持的20个贫困老区乡镇之一，凤凰镇经过近年实践探索，初步形成了一条扭转农村贫困、重塑乡村面貌的治理新模式，但这种模式在新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件冲击下也暴露出一些短板与问题。必须从韧性治理的逻辑出发，在构建多元参与格局、加快城乡一体化建设、强化数字化支撑等方面进一步发力，方能推动以凤凰镇为代表的超大城市远郊脱贫地区走上可持续发展之路。

一、问题的提出

以重大传染病疫情等为重要表现形式的突发性公共卫生事件，因其不易预测性、传播广泛性、危害严重性、应急处置专业性等特点，不仅对人类身体健康和生命安全构成极大危险，也对一个国家的治理体系和治理能力提出了严峻考验。今年以来，新冠肺炎疫情这一新中国成立以来防控难度最大的重大突发公共卫生事件，仍然在国内呈现多点散发和点状爆发态势，对经济发展和社会稳定造成持续性冲击。作为我国国家治理体系与治理能力现代化建设中的薄弱环节，广大农村地区在疫情防控常态化新阶段，既要做到抓实抓细安全风险防范，又要全面推进乡村振兴，实现乡村治理在“平时”与“战时”间的高效切换，显然对其弹性和韧性提出了更高要求。

“韧性”（Resilience）一词来源于拉丁文Resilio，本意是“回到最初的状态”，早期多被应用于工程技术、生态防护和城市建设领域，近些年公共管理视角下的韧性治理研究才逐渐进入学者视野，并随着新冠肺炎疫情全球大流行逐渐成为国内外学术界讨论的新热点。目前，国内学者对韧性治理的研究主要集中在两个方面：

一是用韧性理论对城市进行有效治理，包括韧性城市建设、韧性社区建设和城市公共物品脆弱性风险治理等。朱正威、刘莹莹把“韧性”概念引入复合性灾难治理，认为“韧性治理”是风险与应急管理的新路径，可能从根本上改变一个区域或城市应对现代复合型风险和灾害的准备方式。陈涛、罗强强把韧性治理看作是一种更具自主性、适应性和变革性的可持续治理思路，为社区应急管理的理念更新和实践拓展提供了新视角。文婧、朱玲琳、朱正威、刘莹莹、杨洋等学者则以韧性城市理念为切入点，分别剖析了新冠肺炎疫情防控期间各个城市暴露出的问题，并从不同层面提出了重大突发公共卫生事件下韧性城市的构建策略。

二是韧性理论向贫困治理领域迈进。随着脱贫攻坚战的圆满收官，我国已完成消除绝对贫困问题的历史目标，进入全面推进乡村振兴新阶段。乡村振兴是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会关键时刻，巩固拓展脱贫攻坚成果、健全现代社会治理格局的重大战略部署，也是后扶贫时代我国乡村贫困治理的必然要求。许小玲认为，韧性治理与贫困地区乡村振兴在价值取向、治理主体及治理机制上具有高度契合性，对于巩固脱贫攻坚成果、提升乡村治理能力具有重要意义。巩蓉蓉、何定泽、吴本健指出，脆弱性治理适时转向韧性治理，提升脱贫地区乡村系统主动、有效应对风险的能力，进而实现可持续发展，是推进乡村振兴的题中应有之义。

尽管近年来学界对于贫困地区、脱贫地区基层治理进行了广泛而深入的探讨，但在韧性治理框架下进行的相关研究成果并不多。特别是在新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件的持续冲击下，如何另辟蹊径，寻找一条拥有持续适应、转变和创新能力的韧性治理新路，是新时期乡村治理不断演进的现实选择，也是学界面临的新课题、新任务。本文拟在“韧性治理”分析框架下，按照“总结经验—发现问题—解决问题”的研究思路，以原武汉市重点扶持的20个贫困老区乡镇之一——新洲区凤凰镇为例，系统考察该镇近年来探索韧性治理的生动实践和基本经验，全面剖析在新冠肺炎疫情冲击下这种治理模式暴露出的短板与问题，并对该镇如何进一步推进韧性治理、实现乡村全面振兴提出对策建议，以期为重大突发公共卫生事件下其他脱贫地区，特别是超大城市远郊脱贫地区求索乡村善治之路提供些许借鉴。

二、韧性治理的内涵及价值

作为当前最新的治理理论，“韧性治理”与传统的“应急管理”“风险管控”不同，它把风险看作是一种应然、常在的状态，把特殊时期、特殊阶段的“应急治理”“脆弱性治理”纳入一般时期的“常态化治理”过程，关注的不仅仅是社会生态系统在遭遇突发事件或自然灾害时的响应和应对能力，更强调系统中多元主体的韧性水平，以及它们在风险应对过程中的自我修复和自我发展能力。在当前新冠肺炎疫情多点散发、高位频发，以及各类风险挑战不断加大的背景下，脱贫地区由于基础条件差、自我发展能力弱，更容易受到自然因素、经济因素、社会环境等扰动影响。韧性治理为重大突发公共卫生事件下脱贫地区提高抗风险能力、降低社会生态系统脆弱性提供了理论导向，也为新时期乡村社会实现善治目标指明了根本方向。

（一）韧性治理是实现乡村善治的根本方向

乡村治理是国家治理的基石，实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容和根本保障。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，要求“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，走中国特色社会主义乡村善治之路”。韧性治理特别强调治理主体的多元性和治理过程的合作性，旨在通过建立包括各级党委政府、企业、社会组织、个人等多主体在内的协同治理机制，最大程度发挥各个主体的自组织能力，以便在风险发生时迅速产生聚合效应，形成抵御风险的社会资源合力。韧性治理实质上就是多元治理、协同治理，与中央文件改进乡村治理的方向和路径不谋而合。按照韧性逻辑构建乡村治理体系、提升乡村治理能力，能够有效调动各方力量，灵活分配社会资源，凝神聚力破解乡村社会面临的各类难题，最终达到乡村善治。

（二）韧性治理是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要内容

由于城乡发展不平衡，贫困地区各要素缺乏、内生动力不足，在我国以往的扶贫、减贫实践中，国家强有力的行政干预和外部力量的注入发挥着重要作用。但是，随着绝对贫困问题的历史性解决，逐渐摆脱对扶贫政策的依赖，不断提升脱贫地区和脱贫群众的自我发展能力，成为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的必由之路。韧性治理本身便是一个从“主要依赖外界力量应对”转向“自主主动应对”的概念，其核心是培养各主体的自我修复和自我发展能力。在所谓的“后扶贫时代”，只有协调好内生力量和外来力量的关系，加强农民的主体性形塑与建构，激发农民自我管理、自我服务、自我发展的积极性和创造性，才能推动脱贫地区走上可持续发展之路，最终实现全面振兴。无论是从实现高质量、可持续脱贫，还是从推进乡村振兴来看，韧性治理都具有一定的指导价值。

（三）韧性治理是提升脱贫地区风险应对能力的有效途径

从现实情况来看，脱贫地区受制于基础条件薄弱、资源禀赋差和内生资源不足等多重困境，脆弱性和面临的风险较之其他地区更大。特别是重大突发公共卫生事件下，脱贫地区既要具备应对疫情风险扰动的能力，又要具备维护生产生活的能力，这显然需要更系统的治理思维。韧性治理兼顾常态化治理与非常态化管理，强调社会生态系统在遭遇冲击和危机时的适应、调节、恢复能力，致力于从整体上化解外部对社会生态系统的挑战与威胁，并从社会韧性、经济韧性、政治韧性、文化韧性等多个维度提出解决方案。雷晓康、汪静关于陕西省平利县的既有研究表明，韧性治理可以用来解释高度复杂、脆弱和调节能力差的乡村发展过程，能够为脱贫地区风险应对和乡村振兴可持续性发展提供创新的治理思路和推进路径。

三、凤凰镇的韧性治理实践

凤凰镇隶属于武汉市新洲区，地处大别山南麓、举水河西岸，北临麻城、红安，自古便有“鸡鸣三地”之称，是武汉市典型的口子镇。全镇下辖19个村、1个社区，镇区距武汉市城中心70公里，是湖北省最早确立的大别山革命老区之一，也是武汉市曾经重点扶持的20个贫困乡镇之一。区域内以山地丘陵为主，土地相对贫瘠，且年轻人大多外出务工，现实的耕作条件和人力资源严重制约了当地农民收入。2015年，凤凰镇入选全国首批建制镇示范试点，成为武汉“最后的小镇”。以建制镇示范试点建设为契机，凤凰镇紧抓实施乡村振兴战略重大机遇，因地制宜发展农旅产业、大力健全村镇基础设施、深度改善人居环境、创新完善“法治+村民自治”模式，不断激活乡村发展内生动力，实现了脱贫攻坚与乡村振兴成果的有效巩固和提升，为超大城市远郊脱贫地区探索韧性治理之路提供了借鉴和启示。

（一）因地制宜谋划农旅产业发展，提升乡村经济韧性

凤凰镇坚持把产业作为推动实现乡村振兴的有效途径，深挖资源禀赋优势，按照“打造现代都市后花园”的目标，因地制宜发展乡村旅游和现代生态观光农业，大力推进古法红糖、精品苗木、茶叶种植、生态养殖、休闲康养等产业不断发展壮大。一是着力推进乡村旅游发展。瞄准全域旅游发展定位，探索“文旅、农旅、产旅、城旅、居旅”发展模式，激发全民参与经营大众旅游项目、创建全域旅游的热情。推进凤娃古寨、毛冲全域生态片区、东方神农绿色蔬菜示范园区、绿洲源赛车小镇和宏博泰七彩茶园观赏区等五大园区错位发展，培育扶持和发展特色生态旅游产业。优化营商环境，开展全域旅游链条招商，以石骨山、陈田等2个历史文化名村的时代印迹和文化内涵为重点，着力引进文旅小镇建设的旅游龙头企业，扎扎实实引进一批大项目、好项目，放大人文优势，擦亮“传奇石屋山、五彩凤凰镇”旅游品牌。二是培育壮大特色产业。突出“生态、特色、规模、品牌、效益”，做大做强菜果茶等特色产业，培育东方神龙、绿洲源等重点农业龙头企业，扶持家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体发展，采取“农业公司+合作社+贫困户”的模式，发展特色产业园区18个，流转土地31293.6亩，累计投入达到9亿余元，2020年实现年销售收入11.1亿元，带动贫困户303户、795人。

（二）深度改善村镇基础设施和人居环境，提升乡村环境韧性

凤凰镇高度重视交通、能源、水资源、信息等基础设施对社会经济的支撑和带动作用，统筹规划、合理布局，镇、村联手建立和完善基础设施一体化体系，深入开展人居环境整治提升行动。一是聚焦补足基础设施短板。积极推进镇村道路、供水、污水、垃圾处理和网络一体化建设，提升城乡生活品质和综合承载能力，搭建城乡设施互通，资源共享的产城结合平台。持续推进农村四好公路绿化建设，积极争取创建全省“四好农村路”示范乡镇，同时设立全镇农村公路工程项目信息库，全镇公路总里程达到148.62公里，镇旅游环线被确定为“全省美丽农村路”。建立常态化监管机制，加强河道、道路干线的管护，着力将河道、干道沿线建成凤凰的绿色走廊。二是探索和创新农村环境整治工作。深入推进垃圾分类、精准灭荒、“厕所革命”、违法砂石料堆厂整治等重点工作，抓好环保督察整改，根治污染源头，守牢生态底线。全面推行河湖长制，加强饮用水源地保护，加大河道、水库、岸线巡查、保洁力度，整治河道采砂行为，创新小农水长效管护模式，扩大管护覆盖面。大力开展“五清一改”行动，深入推进农村人居环境综合整治，持续巩固“清洁家园”和“六大清零”成果。

（三）创新完善“法治+村民自治”模式，提升乡村社会韧性

为了提高乡村治理水平，凤凰镇聘请专业律师团队创设乡村治理体系规范，包括《村民自治章程》和《村规民约制定办法》等，在法治先行的基础上，进一步健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制，初步形成了“法治+村民自治”乡村治理模式。一是健全村民会议议事及参与事务管理机制。通过户代表形式解决村民大会难以召集的问题，创造村民参与村民自治的现实基础。加强村民自治组织建设，在各村成立红白理事会、外出务工人员互助理事会等，推动村民形成精神上的共同体。二是持续推进自治、法治、德治有机融合。充分发挥村规民约在解决农村民事纠纷中的独特功能，倡导契约精神、弘扬公序良俗。深化“网格化+十户联防”群防群治工作，充分调动村（社区）、组干部、网格员、中心户长、老干部、老党员等积极性，全面收集社情民意、矛盾纠纷、治安、事故隐患、自然灾害等各类信息，做到早发现、早上报、早预防。落实安全生产责任，提升应急救援能力和协同处理能力，做好疫情防控、防汛抗旱、森林防火等防灾减灾工作。

四、重大突发公共卫生事件下脱贫地区韧性治理的推进路径

经过近年的实践探索，凤凰镇在产业发展、公共服务供给、生态环境保护、乡村治理体系等方面积极改革创新，初步形成了一条扭转农村贫困、重塑乡村面貌的治理新模式。这种模式经受住了新冠肺炎疫情这一重大风险的冲击与考验，在如期打赢脱贫攻坚战、稳定乡村经济社会秩序等方面显示出极大优势。但面对新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件，凤凰镇“平时”运行有效的治理模式也暴露出一定的短板与问题：一是村民主体意识不强，风险意识缺位。作为疫情防控和乡村振兴的重要参与者，相当一部分村民缺乏必要的主体意识和风险意识，以被动服从政府防疫措施为主，参与群防群治的积极性不高。二是各主体协调联动不佳，合作机制有待优化。三是产业融合不够，线下市场依赖度过大。农业产业链整合不完善，新产业新业态的发展尚处于初级阶段。受“封路”“封村”等防控措施影响，农产品运输受阻，一度出现积压、滞销现象。四是城乡资源分配不均，应急保障薄弱。与武汉市中心城区相比，凤凰镇的人居环境、医疗卫生条件仍然较差，在专业人员、应急物资等方面存在一定差距。特别是信息化基础建设比较落后，既不利于应对各类突发事件和开展常态化疫情防控工作，也无法很好推进农业全产业链深度融合。

重大突发公共卫生事件下，凤凰镇同刚刚打赢脱贫攻坚战的诸多乡村地区一样，不仅面临着某些脱贫户和脱贫村的返贫风险，也面临着村民生命财产安全受威胁、经济社会正常秩序随时被扰动和打乱的风险，治理逻辑必须兼顾“平时”和“战时”之需。从凤凰镇的经验来看，脱贫地区特别是超大城市远郊脱贫地区，应坚持韧性治理的逻辑框架，在以下几个方面进一步发力，方能不断提升风险应对能力，最大程度释放治理效能，实现社会生态系统的可持续发展。

（一）构建多元参与格局，推动治理主体能力发展

韧性治理主张建设具有自组织力的组织系统，而构建乡村内部社会网络是自组织的基础。要持续发挥农村基层党组织的引领作用，以区域化党建为抓手，把政府各个部门、企业、社会组织、村民等多元主体纳入治理网络。一是深化村民自治实践，发挥乡村自组织功能。不断完善“四议两公开”制度，扩大村民自治范围。借助QQ、微信、短信、邮件等新媒体形式，拓宽村民利益诉求表达渠道。建立村民参与治理的激励机制，提高村民自我服务、自我发展和参与风险防控的积极性。二是积极发展农村社会工作和志愿服务，激发社会组织活力。进一步发挥“新乡贤”作用，培育和发展互助、文体等多元属地社会组织，增强农村社会中信任、互惠、网络规范等社会资本的存量。三是弘扬优秀乡土文化，大力培育村民共同体意识和公共精神。加强党群服务中心、文化广场等阵地建设，通过开展形式多样的民俗活动、关爱活动等，丰富村民的文化生活，增强村民的心理认同和主体意识。

（二）加快城乡一体化建设，促进治理资源扩容延伸

基础条件和内生资源是决定脱贫地区能否实现韧性治理、最终走向振兴之路的关键因素。重大突发公共卫生事件下，为乡村地区特别是脱贫地区进行禀赋提升和资源扩容显得尤其重要，可以说，是提高其社会生态系统面对外部冲击时反应能力的有效途径。要立足于城乡一体化的系统思维，统筹各类资源功能布局，提高脱贫地区乡村治理体系的开放性。一是进一步加强城乡交通衔接。合理布局轨道交通、公路和交通枢纽等交通基础设施，持续推进农村通户道路硬化工程，构建发达的快速网、完善的干线网和广泛的基础网等，努力打造武汉市主城区与远城区1小时通勤圈，积极引导城市资源要素向乡村地区延伸。二是全力推进农村地区公共服务基础设施配套建设。以“留空补缺”的方式，完善农村农田水利、通信、医疗、垃圾处理等基础设施建设，补齐公共服务短板。因地制宜建立“市—区—镇（街道）—村（社区）”四级应急物资储备制度，对常规的应急物资如药品、医疗设备等进行“流动式”储备，提高乡村地区特别是脱贫地区风险响应和应对能力；三是对脱贫地区持续给予社会支持。有效整合“市—区—镇（街道）—村（社区）”四级服务资源，常态化开展下沉活动，通过社会团体的资源嵌入破解乡村资源困境。

（三）强化数字化支撑，确保治理机制高效畅通

抗击新冠肺炎疫情的实践证明，大数据、云计算、人工智能等数字技术为社会治理提供了新的手段支撑，使其更精准、更高效、更智能。重大突发公共卫生事件下实现脱贫地区的韧性治理，必须顺应科技信息化发展大势，大力推进“智慧乡村”建设，构建新功能，打造新产业，形成具有内生韧性、能够应变未来的乡村发展模式。一是积极拓展乡村数字技术应用场景。加大脱贫地区通信基础设施建设支持力度，推动5G移动互联网、宽带通信网全覆盖，切实解决信息传递“最后一公里”的问题，使各类预警信息在灾害发生前就能快速、及时、准确、全覆盖地传播给社会公众，以最大限度发挥防灾减灾效益。探索“互联网+”乡村治理模式，构建“互联网+”公共服务体系、“互联网+”矛盾纠纷化解机制以及“互联网+”社会风险防控体系等乡村治理网络，以数字化、智能化技术手段为乡村治理提质赋能。二是大力发展农业新业态。依托“互联网+”推动脱贫地区一二三产业融合发展，实现农业产业规模化经营，创新电商助农、数商兴农模式，提高市场风险抵御能力。积极引进或扶持发展信息化物流业，培育农村数字化信息物流站所或中心，持续提升农村风险响应速度，确保重大突发公共卫生事件下农资和农产品管控有序、供给畅通、生产正常。