发挥规章制度体系建设优势推进企业管理科学化、规范化水平

邓飞 /中国空间技术研究院

十九大以来，中央高度重视国家治理体系和治理能力现代化建设，治理能力现代化是实现社会主义现代化的重要手段，而制度体系则是治理能力现代化的支撑和保障。对国有企业而言，重点是深化国企改革，而建立与社会主义市场经济发展相适应的、有中国特色的现代企业制度和经营机制是深化国企改革的必经之路。针对当前形势任务，规章制度体系建设的重要性日益突显，为此，很多企业通过强化制度顶层设计，优化制度体系框架，全面推进制度修订完善，加强规章制度执行情况监督检查和评估工作，建立规章制度信息化系统等工作机制，持续推动规章制度体系发挥实效。但是，仅关注规章制度体系自身建设还是远远不够的，规章制度体系作为企业管理的重要工具、手段和平台，必须处理好与其他管理体系、标准、红头文件等管理工具、手段之间的关系，方能在企业管理中发挥更大作用。如何理清体系之间的关系，特别是在企业管理中如何有效运用体系建设、规章制度、标准、红头文件等管理工具、手段，需要深入把握他们之间的联系与区别，准确了解各自的优势和不足，统筹运用，方能在管理成本和效益方面求得最佳的平衡，推动企业管理实现持续有效提升。

一、体系建设、规章制度、标准、红头文件的共同特征

1.承载企业改革发展的需要，追求改进与创新，具有目标性

体系化文件、规章制度、标准以及红头文件等是当前企业管理的基本工具和手段，承载了企业改革发展的实际需要，既包含了对已有管理成果的固化，也有对当前管理思路的反思和再认识，始终追求管理的改进与创新，最终达到企业管理的规范化、有序化和集约化。

2.都必须以国家法律法规和上级规定为依据，具有政策性

体系化文件、规章制度、标准、红头文件等都必须贯彻党和国家的方针政策、法律法规，符合上级有关指令、政策、规定，都是在国家法律、政策及上级规定的范围内对本企业管理活动的规范和细化。同时也是企业各组织机构之间、企业与员工之间权力义务关系的行为规范。

3.都经过严格的审核把关，具有权威性

体系化文件、规章制度、标准以及红头文件等凝聚了企业的领导智慧和管理成果，经过细致的研究论证以及企业严格的审核把关，按照相应的决策机制通过后再予以发布，具有企业法的性质，作为企业共同遵守的行为准则，代表企业的最高权威，必须严格予以执行。

4.都供一定群体反复使用和共同遵守，具有强制性

体系化文件、规章制度、标准以及红头文件等管理手段都属于行政管理的范畴，通过文字和一定形式的载体进行固化，形成可供多方反复使用和共同遵守的规则、程序和要求，并通过企业行政手段予以发布，对执行层具有强制性，并对执行效果进行监督、检查和考核，必要时还需进行外部认证。

5.体系之间可以相互引用，具有相互包容性

作为企业的管理手段，体系化文件、规章制度、标准以及红头文件等不应相互排斥，而应相互包容、互为补充。如为了避免交叉重叠，在规章制度中可引用质量管理文件等；在质量管理体系认证过程中，规章制度、标准、红头文件及相关记录都可作为认证的支撑材料。同时，体系的运行也往往通过规章制度对其管理模式和运行机制作出规定，形成持续改进机制，如制定质量管理体系建设实施办法、企业风险与内控体系建设实施办法等。

二、体系建设、规章制度、标准、红头文件的管理差异

1.系统性存在差异

系统性存在体系配套、详略2 个方面的差异。体系建设一般针对一项专项工作，系统地、全方位地加以约束和规范，确保体系文件之间相互依托，协调配套，避免抵触，并对体系运行流程的每个节点、关键环节的输入、输出、具体要求和操作方法进行详细的规范，具有很强的操作性；规章制度一般针对一个管理领域的工作，通过一件“规定”、若干件“办法”“细则”的组合，进行协调配套，并对管理程序和流程进行规范，但较体系建设要宽泛一些，更多地描述“做什么”等要求性内容，对“怎么做”的内容描述相对较少，且不同的规章制度根据管理需要，详略也有所不同；标准一般较少关注系统性要求，仅对某项具体工作形成详细的指导性规范；红头文件一般是针对某方面管理缺位或不足而提出的具体管理措施和要求，往往缺乏系统性，也难以全面涵盖一项管理工作的各个方面。

2.稳定性存在差异

稳定性存在时效性和成熟度2 个方面的差异。体系建设一般根据外部标准、方案和要求在企业内组织实施，建设过程中管理理念和思路一般不会有大的调整，管理模式十分成熟和稳定，但体系发挥作用的时效性较弱；规章制度作为企业一项综合管理手段，更多地体现领导的管理智慧和意志，随着企业的发展和领导调整变动，管理思路和模式可能会作相应的调整，同时规章制度发挥作用的时效性较体系建设更强；标准一般需经过长期的经验总结和积累，其管理思路和模式较为成熟稳定，除进行一些局部的、个别的改进外，一般不会作大的调整，但形成一项标准需要很长的时间，在时效性方面大打折扣；红头文件往往是针对一项具体工作的某一方面要求，出台一个红头文件所花的时间最少，时效性最快，但其管理思路和工作模式往往不够成熟，同时也缺乏持续改进机制。

3.适用对象存在差异

使用对象存在适用范围、运行监督方式2 个方面的差异。体系建设一般针对法人单位开展，如研究院的质量管理体系一般只规范院本部的行为，下属法人单位需单独建立各自的质量管理体系，体系运行监督包括了企业内部监督和外部审核（如第三方审核、客户审核等）；规章制度的管理对象一般涵盖了行政管理权限范围内的所有单位，制度的执行一般通过内部监督进行；标准的适用对象范围较广，一般行业内部、相关企业都可以将其作为管理依据，其执行监督包括企业内部监督和外部监督；红头文件的管理对象一般涵盖了行政管理权限范围内的所有单位，其执行监督仅为企业内部监督。

4.管理成本存在差异

管理成本存在重视程度及付出成本2 个方面的差异。体系建设作为企业需长期开展的一项重点工作，一般受到企业领导层的高度重视，在人、财、物等资源方面给予充分保障，同时设立专职机构进行管理，付出的管理成本也最高；规章制度、标准、红头文件涵盖了企业管理的各个方面，一般根据企业战略发展需要和年度工作重点，每年侧重点会有所不同，对于一项专项工作来说，通过规章制度、标准或红头文件实施管理比通过体系建设实施管理成本要低很多，而通过红头文件实施管理的管理成本最低。

5.管理模式存在差异

管理模式存在职能管理机构和管理方式2 个方面的差异。体系建设一般由专门的职能机构组织实施管理；规章制度、标准由企业各职能部门分工负责，并接受相应主管机构的归口管理；红头文件一般由各职能部门自行负责组织实施。由于体系建设、规章制度、标准、红头文件由不同的机构实施管理，运行机制、采用的技术手段和最终的成果形式都会有所不同，其相互之间的管理内容也可能会产生一定的交叉重叠。在持续改进方面，体系建设一般采用年度评审和审核的方式，规章制度和标准则采用定期清理和修订的方式，红头文件在持续改进方面还缺乏相应的机制。

综上，体系建设在管理的系统性、稳定性、可操作性、管理思路的成熟稳定性方面存在优势，且通过外部审核不断推动体系向前发展，但在时效性、适用范围和管理成本方面存在不足；规章制度具有较好的系统性、稳定性、可操作性，同时在管理灵活性、时效性、适用范围、管理成本方面较体系建设具有一定优势，但在管理思路上不如体系建设成熟稳定，外部监督和推动力相对不足；标准在稳定性、可操作性、适用范围等方面具有相当的优势，且有一定的外部监督和推动，具有相对较低的管理成本，但系统性不足，时效性方面大打折扣；红头文件管理成本最低，时效发挥最为快捷，并且适用范围广，但缺乏统一管理和系统性，难以涵盖一项管理工作的各个方面，其管理措施机制相对不够成熟稳定，也不能形成持续改进机制。

三、推进规章制度体系建设的几点思考

规章制度体系建设既是一项体系性的工作，同时又通过它孵化出各项具体规章制度，国有企业越来越重视规章制度的制定修订、宣贯培训、监督执行和评估改进。通过以上对体系建设、规章制度、标准、红头文件联系与区别的分析，了解了各自的优势与不足。为此，企业在推进管理创新，推动管理科学化、规范化的过程中，应充分发挥好规章制度的体系优势和制度优势、弥补存在的不足，重点需推进和把握好以下几方面的工作。

1.建立体系之间的协调机制，避免交叉重叠，填补管理缺位

体系建设、规章制度虽然都有系统性强的特点，但由于其适用范围以及管理机构、管理方式等方面的差异，决定了二者相互独立运行的模式存在缺陷，既可能形成管理内容的交叉重叠，也可能形成管理的真空地带，导致管理缺位。因此必须建立管理体系之间的协调机制，使管理体系之间可以相互引用、互为补充。一是管理手段的选择方面，应从企业战略需要、管理成熟程度、管理成本等方面综合考虑，在管理体系、规章制度、标准和红头文件中进行优化选择，实现管理成本和效率的最佳平衡；二是要将规章制度作为最基础的管理工具，充分发挥其灵活性的特点，在还不完全具备条件的情况下，先通过规章制度对管理工作进行规范和固化，待管理相对成熟，在管理的系统性、精细化需求更高的情况下，再择机进行体系或标准建设，避免重复工作和管理成本浪费，在稳定性和时效性方面达到最佳平衡；三是要加强审核把关，在已有各项体系的主管部门之间建立协同工作机制、交流机制和审查确认机制，以及争议问题的审议决策机制，确保相互之间避免抵触、协调配套。

2.简化审批程序，提升灵活性和时效性，维护权威性

大部分企业对规章制度审批发布都设置了严格的程序，并需报企业最高决策层审批通过后发布，评审审批过程需耗费大量的时间和精力，虽然保证了规章制度在发布时具有较高质量，但各项规章制度涉及企业管理的方方面面，数量众多，最高决策层往往无暇顾及，导致规章制度的出台时间长、出台后修订不及时的现象经常发生，使得现行有效规章制度中一些不适用的内容得不到及时修订，最终损害规章制度的权威性和执行力。简化审批程序并不等于放松审批要求，而是要增加审批的灵活性，根据领导的分工安排，一般的规章制度由主管领导在职责权限范围内进行审批；非原则性修订的规章制度，不需再组织评审，由主管领导直接签署发布；对于某一业务管理领域，可以对其“规定”及若干“办法”“细则”的组合组织进行集中修订完善，最大限度保证制度之间系统配套、相互协调。

3.常态管理、重点突出，继承已有成果，推进管理创新

规章制度涉及企业管理的方方面面，数量众多，因此必须处理好数量和质量的关系，在数量上确保各项规章制度全面发挥作用，在质量上确保有所创新，推动企业重点工作目标实现。为此，在规章制度体系建设过程中应坚持常态化管理与重点管理相结合，建立持续改进机制和创新管理机制。将年度清理、年度计划、制修订、宣贯培训、信息化建设、年度总结等纳入常态化管理内容，实施动态管理，推进规章制度的持续改进；同时结合企业战略发展需要和年度工作重点，对相关重点领域规章制度组织专题调研、监督检查和评估，力求在管理重点、难点问题上进行引进吸收和创新，在某些重点领域推动管理工作水平提升。

4.紧密结合岗位需求，实施信息化建设，集中体现管理成果

规章制度适用范围虽然涵盖了行政权限范围内的所有单位，但就一件具体的规章制度来说，其适应的范围和对象又是相对特定的，甚至一些适用的部门或岗位在日常工作中并不需要经常使用到该项制度。因此，针对不同部门不同岗位，必须将规章制度按照紧密相关、相关和不相关实施分类管理，推进部门职能体系、员工岗位体系与规章制度的有机结合，将规章制度纳入员工岗位要求和工作绩效评价标准中。要实现以上目标，必须加强规章制度信息化建设，搭建规章制度信息化平台，实现规章制度的集中统一发布和版本控制；通过规章制度数据库的建设，实现全部现行有效规章制度的检索和查询使用，将紧密相关、相关的规章制度集成到企业信息化个人门户中，作为个人日常工作开展的基本工作依据，实施监督检查和考核奖惩。

5.强化组织管理，实现内部制衡，推进制度质量，提高执行力

规章制度的执行监督主要来自于企业内部，外部监督和推动力相对不足，这是部分规章制度质量不高、执行力不强的重要原因。首先从制度建立层面来看，规章制度制修订计划一般是由管理层各部门提出，缺乏对制度设计与建立进行评价把关的权威机构，同时企业一般十分重视规章制度计划完成情况的考核，往往对规章制度的质量并没有相应的考核评价；其次从制度执行层面来说，各部门制定的规章制度一般由各部门监督执行，缺乏独立的权威机构对规章制度执行进行考核评估，考核不能正向引导管理部门提升制度质量，很大程度影响了规章制度作用的发挥。为解决上述矛盾和问题，制度设计机构、评价机构与执行机构应相对独立，形成内部组织机构之间的相互制衡，设立独立机构从制度建立和执行效果2 个层面对规章制度实施考核，才能有效驱动规章制度建设动力，促使管理部门真正重视规章制度的宣贯培训和执行，形成按章办事的制度文化，确保规章制度真正提高质量并发挥作用。

党的十八大以来，习近平总书记对加强制度建设作出一系列重要指示，指出“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性”“要做好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能”。要发挥好规章制度体系建设的整体功能，必须处理好规章制度体系与其他体系、标准、红头文件的关系，从企业管理的科学性和系统性出发，确保相互衔接、有效协同。同时规章制度体系自身建设也要从科学性、系统性出发，推动规章制度体系管理更加科学规范，推动各方面制度更加成熟、更加定型，推动各级制度之间更加协调配套，确保与企业改革发展紧密结合、与流程管理和岗位职责紧密衔接，强化体系运行监督和评估改进，建立科学的考核激励机制，为企业应对风险挑战、赢得发展主动提供有力的制度保障。▲