由档案管理向档案治理转变的逻辑思路

文/田 阁

近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，对档案事业发展产生了深刻影响。档案是国家重要的基础性信息资源，对维护国家和广大人民群众切身利益发挥着重要作用。档案工作作为国家治理体系的重要一环，既需要在思想上转变，也要从行动上推进档案治理体系建设。探讨档案管理向档案治理转变的逻辑思路，很有必要。

1 由档案管理向档案治理转变的理论思路

档案管理工作具有鲜明的服务属性，能为党和国家各项工作提供档案信息服务。为推动档案事业高质量发展，档案管理部门应积极转变档案工作思路，推进档案管理向档案治理转变。

1.1 由档案管理向档案治理转变的必要性

一是档案治理主体更为多元化。新修订的《中华人民共和国档案法》规定，档案治理主体包含各级人民政府、档案主管部门、其他企事业单位、机关团体以及其它社会组织和个人。可见，要想推动档案事业发展就需要多个主体的共同参与和努力。一方面，应充分发挥档案主管部门的主导作用，对档案事业进行宏观规划和统筹协调，对档案管理向档案治理转变提出实施方案，并对实施过程进行监督。另一方面，各级档案管理部门应积极落实国家关于档案治理的各项政策要求，在档案治理过程中进一步提升档案业务工作水平。同时其他单位、社会组织和个人也应该主动承担档案治理责任，发挥应有作用。

二是档案治理对象越来越复杂。传统档案管理只需要负责实物档案管理，而随着网络信息技术的不断发展，档案治理对象也越来越多元化，特别是电子档案成为了档案治理的主要对象。档案管理部门应严格按照档案收集、整理、管理、利用的各项政策规定和要求做好档案治理工作。从整体上看，档案治理对象呈现出了逐渐扩大的趋势，除了要对传统的纸质档案进行收集、整理、保管以外，还需要关注数字档案，在档案治理过程中需要档案管理人员根据不同治理对象采取有针对性的治理措施，进一步提升档案治理质量，更好地发挥档案服务功能和作用。

三是档案治理内容不断深化。加强档案治理，就应明确治理主体的权责关系，实现对档案资源的合理开发，更好地满足不同利用主体诉求。由于相关利用主体一般从各自角度考虑问题，就需要在档案治理过程考虑有关各方的利益关切。从国家层面看，将档案治理作为国家治理体系的重要组成部分，要求坚持党的领导，开发和利用档案信息资源，更好地服务于社会主义现代化建设。从政府层面看，希望在推进档案治理过程中充分发挥档案信息资源的特殊功能和价值，助力政府治理能力和治理水平提升，为服务型政府建设添砖加瓦。从社会层面看，需要档案管理部门按照共建、共治、共享的治理思路，回应社会关切，为广大人民群众提供高质量的档案信息服务，构建与时代发展相适应的档案治理体系。

四是档案治理效能不断提升。档案治理效能是档案治理的最终结果，其高低直接影响档案信息资源作用的发挥。《档案法》明确指出，一切国家机关等单位和公民都依法享有利用档案的权利。档案管理部门应对档案信息资源进行合理利用开发，向社会公开档案信息资源，体现了档案治理成果由各个主体共同享有的思想。在这一背景下，档案治理效能主要看是否为国家治理体系和治理能力现代化提供助力，是否构建了与档案事业相适应的共建、共治、共享机制，是否促进了档案事业发展。随着档案管理向档案治理转变，实现档案信息资源的共治共享，提升档案信息资源对社会开放程度，更好地满足不同治理主体的多元化诉求。从整体上看，档案治理效能呈现出提升的态势。

1.2 由档案管理向档案治理转变的价值目标

档案治理作为国家治理体系的重要组成部分，在价值目标上同国家治理具有一致性。因此，档案管理向档案治理转变的价值目标也应与国家治理现代化的价值目标相一致。可以说，我国档案治理的核心价值观是“为党管档、为国守史、为民服务”。档案管理部门所承担的历史任务，不仅要对国家各项工作进行真实记录和集中反映，也要深入到群众中间，对人民群众创造的各种精神文化成果进行真实记录。可见档案治理体现的是党和国家的意志，反映的是在中国共产党领导下，全国各族人民一道创造出的真实历史。中办国办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》明确要求，充分发扬档案管理部门为人民服务宗旨，构建与人民群众需求相适应的档案资源体系，便于人民群众利用。这也彰显了档案治理“以人为本”的价值导向。相较于传统的档案管理，档案治理，其核心价值目标并没有发生根本性变化，只是在认知层面更加深化，在实践层面更加贴近人民群众的需求。唯有如此，档案事业发展才能反映人民群众的意愿，才能更好地满足广大人民群众对档案信息资源的需求。

1.3 由档案管理向档案治理转变的价值尺度

要想实现档案管理向档案治理的转变，首先就要解决档案治理的价值尺度问题，推进档案治理民主化、科学化、法治化建设。

一是体现档案治理民主化。档案治理民主化与档案治理主体多元化是相对应的，当前需要构建多主体共同参与的档案治理格局，这就需要完善档案治理制度机制，通过制度保障为不同治理主体参与档案事务决策、执行和监督提供途径和方式。在推进档案治理现代化进程中，应通过多种方式实现多元主体共同参与档案事业发展，通过平等协商、共同决策的方式解决档案治理问题。应积极延展档案治理民主化范围，深入到社会组织和群众之中，广泛听取他们对于档案治理的意愿，为广大人民群众和社会组织参与档案事务管理提供平台。

二是推进档案治理科学化。保障档案治理实质上就是要求沿着正确的道路前进，运用科学思维和理念，研究、探讨档案治理问题，采用更为现代化的方式和手段来解决档案治理过程中的问题，进一步提升档案治理的科学化、现代化水平。档案治理是一项长期性工程，如果没有科学的理论依据作为保障，档案治理思路和方向可能就会出现错误，甚至会出现“南辕北辙”的问题。档案工作的开展一定要坚持科学理念和科学思维，在推动档案治理体系制度变革过程中要充分论证，小心探索，寻找到正确的档案治理路径。

三是强调档案治理法治化。无规矩不成方圆，在推进档案治理现代化进程中也需要完善相应的法律保障机制，从制度层面切实保障档案治理的合法性、合规性和合理性。应构建更为完善的档案治理法律体系，使档案事务管理和档案治理问题的解决都有法可依。还应以宪法和档案法律法规作为依据，对当前档案治理的各项制度体系进行优化和完善，并将其作为档案事务开展和档案业务管理的重要依据。此外，各类治理主体也应该主动地参与到档案治理法治化进程之中，不断地加强自身治理能力建设，严格按照相关法律制度履行好自身职责。

2 由档案管理向档案治理转变的实践思路

要实现档案管理向档案治理的转变，必须明确其实践思路。

2.1 应明确由档案管理向档案治理转变的难点

一是档案公共服务属性发挥不充分。近几年档案社会化取得了阶段性成果，但仍受行政体制和传统思维影响，资源利用更多是围绕党政机关需求展开，致使多元主体参与的治理局面并未形成。实际工作中，档案管理部门更多关注的是党政机关的需求，档案资源开发利用也是围绕党政机关的课题来展开，对社会组织和公民的需求关注度不足，在一定程度上限制了社会主体参与档案事业发展，也难以发挥出社会组织和公民的特殊作用，客观上造成了档案管理部门资源体系建设失衡，限制了档案公共服务。

二是档案治理主体责任和义务不明确。现行的档案法律法规和有关规章制度，虽然对档案治理主体进行了清晰表述，但对于不同主体的责任和义务却没有进行详细表述，在实践中社会组织和公民如何参与档案治理并没有具体的规范可遵循，多元主体共同参与档案治理体制机制尚未构建起来，需要有关部门给予足够的关注，并将其作为档案管理向档案治理转变的重要问题研究解决。

2.2 应明确由档案管理向档案治理转变的路径

一是加强档案管理基础建设。提升档案治理质量，首先要夯实基础设施。一方面，对当前档案管理部门基础设施建设情况进行系统排查，对于存在的设备陈旧、设备更新问题及时予以跟进，投入必要资金引进先进技术设备，为档案治理现代化奠定坚实基础。另一方面优化馆藏资源，积极推进档案信息化建设，完善档案信息资源数据库，跟进档案数字化开发工作，协调馆藏纸质资源与数字资源结构比例，并结合档案治理实际需要有所侧重开发。同时加大对民生档案收集力度，关注社会公众对于档案信息资源需求，扩大档案信息资源收集范围，通过网站、社交媒体等多种途径，进一步丰富馆藏档案信息资源。与此同时，更新并完善档案工作制度，推动档案收集、整理、服务、共享等一体化发展。如搭建档案服务宣传和服务平台，强化档案的利用价值；构建不同主体的利益联结机制，提升合作意识和档案服务效率；优化现有档案工作流程，通过制度建设更好地发挥新技术对档案工作的助力作用。此外，加大档案制度建设，进一步明确参与档案治理各个主体的角色、责任和义务，对档案资源开发流程进行重塑，进一步增强档案治理成效。

二是支持和鼓励社会力量参与档案治理。当前在推进档案治理进程中如果仅仅依靠政府部门和档案管理部门，势必会“势单力薄”。为了进一步推进档案治理现代化进程，有必要引入市场机制和社会机制，扩大档案治理主体范围，积极支持各种社会主体参与档案治理和档案信息资源开发。传统档案管理主要服务于党政机关，因此在档案资源开发方面也会向党政机关需求有所倾斜。新时代档案治理应更加关注民生需求，发挥市场在资源配置中的决定作用，有利于形成政府、社会和市场协调互动良性局面。一方面，党政机构及时转变职能角色，为社会力量参与档案治理留足空间。另一方面，能够为档案信息资源开发营造良好的市场环境，切实保障各方合法权益。社会力量介入档案治理，能够为档案治理提供源源不断的动力，进一步提升档案治理质量。

三是构建主体能力持续优化体系。为确保多元主体都能够参与到档案治理体系中，应基于发展原则构建主体能力持续优化体系。一方面，明确档案治理发展导向和优化路径，在此基础上对档案治理资源进行有效整合，并对档案治理手段和方式进行跟踪和评估，对档案治理过程中存在的问题要提出有针对性的解决措施。另一方面，档案主管单位应鼓励社会组织和个人参与到档案治理之中，提升社会组织和个人参与档案治理的实践能力，同时也要通过法律制度，约束相关社会自治组织，通过制度机制明确社会自治组织权利义务，使各个档案治理主体都能够各司其职，充分发挥不同主体的优势和特点，实现档案治理的联动化、多元化。

四是发挥信息技术对档案治理的推动作用。技术变化是推动档案治理变革深层次原因之一，技术变革能够促进生产力发展，相应地也会变革生产关系。当前在档案治理进程中需要主动地引进现代信息技术，以技术创新作为突破口，为档案治理能力提升创造有利条件。一方面，档案管理部门应充分认识到大数据、云计算、人工智能等现代信息技术对于档案治理能力提升产生的影响，夯实基础设施建设，进而加强与互联网企业合作，主动围绕档案治理能力提升研发新技术，将现代信息技术融入到档案业务流程之中，进一步优化档案业务流程，实现档案信息资源更好的整合、开放、共享。另一方面，树立大数据、互联网思维，从全局考虑档案治理能力提升的外部影响因素，充分认识到现代信息技术的两面性，合理规避技术创新风险，克服唯技术论，在档案治理过程中更好地发挥现代信息技术的优势和特点。

总之，在国家治理能力现代化建设背景下，档案治理也应明确自身方向，走善治的档案治理路径。当前档案管理部门由档案管理向档案治理转变面临一些困境，为了更好地适应时代发展，有必要明确由档案管理向档案治理转变的逻辑思路，同时从法治、市场机制、社会机制等多个层面对档案治理的内在形式和外部实现方式进行优化，进一步提升档案治理成效。