基层党建引领上海乡村振兴的逻辑理路

○陈海燕

乡村振兴是建设社会主义现代化强国的一项重要任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是新时代“三农”工作的重要组成部分。2021年《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出，“党始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略”，促进农村现代化进程。在完成全面建成小康社会历史任务后，新发展阶段面临着新的历史任务，为了实现人民对美好生活的需要，实施乡村振兴战略是实现全体人民共同富裕的路径选择，是解决城乡不平衡不充分发展的必然选择。上海作为两千多万常住人口规模的超大城市，其中居住在乡村人口占比为10.7%，上海在乡村振兴发展中仍然面临着内生动力不足、外在张力不够等问题，集中表现在乡村活力与超大城市定位有差距，乡村文化软实力不够彰显。上海城市基层党建富有鲜明特色，从20世纪90年代以来形成的社区党建，逐渐形成了特色鲜明的区域化党建，发挥城市基层党建引领基层治理的作用，逐渐走出了一条超大城市社会治理的新路。为深入贯彻乡村振兴战略，2018年上海制定了《上海市乡村战略规划（2018—2022）》和《上海市乡村振兴战略实施方案（2018-2022年）》。在新发展阶段，为深入贯彻落实“十四五”规划，2021年上海制定了《上海市乡村振兴“十四五”规划》，标志着上海进入到探索乡村振兴的新阶段，明确提出“加快农村基层党组织建设”，为探索基层党建引领乡村振兴提供了逻辑理论的思考。

一、政治逻辑：发挥基层党组织在乡村振兴中的领导作用

基层党组织是领导基层治理的战斗堡垒，在基层治理中发挥领导核心作用。在全面建成小康社会进程中，基层党组织在脱贫攻坚中起到核心引领作用，基层党组织带头人成为带领人民群众精准脱贫的中坚力量。基层党组织的历史发展和经验积累启示我们，基层党组织不仅可以实现力量下沉，走近人民群众，还可以通过组织动员、结构调整和功能定位，强化执政党在基层社会中的根基，稳固基层政权。乡村振兴是一项系统工程，既需要行政资源的赋权，还需要走市场化道路，更需要组织振兴，有效回应乡村经济社会发展的现实需求，提升乡村治理的能效。在迈向第二个百年奋斗目标进程中，面对乡村振兴中存在着治理能效不均衡、乡村经济发展不充分、乡村人才队伍不足等问题，亟须发挥基层党组织在乡村振兴中的领导作用，使基层党组织成为引领乡村振兴的主导力量。

（一）实现共同富裕任务，需要发挥基层党组织引领作用

上海较早地进入了GDP万亿元俱乐部，经济增长稳中有进，经济发展动力强劲，在可持续发展进程中进行了积极有益的探索，特别是在上海推进“五大中心”建设中，国际化程度不断提高。面对新阶段实现共同富裕的任务，上海承接了作为超大城市的发展任务，不仅要在长三角一体化发展中发挥龙头和带动作用，更要在实现均衡发展中起到一定的示范作用，为超大城市实现共同富裕提供经验借鉴和参考路径。在全面建成小康社会进程中，上海作为发达地区，为不发达地区提供了各种支持，其中包括基层党组织输送政治过硬的党员干部，助力对口支援地区脱贫攻坚。根据上海市人大农业和农村委的调研报告显示，2020年上海农村常住居民人均可支配收入为34911元，在长三角城市排名第9，与2020年上海居民人均可支配收入72232元相比差距较大。这表明，上海在实现共同富裕的进程中，需要着力解决农村居民收入单一和结构不合理的问题。为了实现《上海市乡村振兴“十四五”规划》中提出上海乡村振兴的发展目标，“基本形成共享发展、共同富裕的持续发展之路”，基层党组织在共同富裕的道路上可以大有作为。基层党组织发挥政治引领作用，在乡村振兴中引领多元力量自治、法治、德治、数治，形成鲜明的政治导向，在行政化资源与市场化道路之间做好平衡，激活基层党组织促进农村经济社会发展的内生动力。

（二）城乡一体化的发展，需要发挥基层党组织整合作用

在社会结构变迁进程中，城乡二元结构之间差异形成的二元壁垒，成为阻碍城市化发展的主要因素。乡村振兴要着力实现乡村产业均衡发展，推动农村经济高质量发展，因此需要促进城乡一体化发展，形成城乡联动机制。在现代化、城镇化推进的过程中，乡村社会的振兴是促进城乡协调发展和建设现代化强国的重要基础。上海在城市化发展进程中，城市化率较高，城市在经济社会发展中的作用比较突出。同时，乡村城镇化发展进程加快，乡村价值、乡村主体作用日益凸显，振兴乡村经济总体趋势也比较明显。上海第七次人口普查显示，上海中心城区人口占26.9%，郊区人口占50.3%。郊区人口比重依然占到总人口比重的一半，这表明上海在未来城市化发展进程中，通过城乡融合发展带来城乡一体化发展的任务依然比较艰巨，在缩小城乡居民收入差距、提供均等城乡公共服务等方面，还有一定的提升空间。基层党组织要发挥社会整合作用，在乡村治理思维上积极转向，在资源整合、人才队伍、制度保障等方面进行实践创新，促进城乡一体化发展。

（三）精细化治理的要求，需要发挥基层党组织协调作用

上海作为具有国际影响力的大都市，不断完善城市功能，彰显城市精神和城市品格，大力传承城市文脉和城市文化软实力。近年来，中心城区有序推进旧区改造，一定人口导入到郊区，同时郊区化发展中，由于产业融合发展的需求，一定城市人口和外来人口导入到郊区，郊区人口越来越集聚。城市化的快速发展伴随着郊区化程度不断提高，一方面城市化发展需要郊区承接一定的外溢功能，另一方面郊区化发展需要城市化提供配套供给服务。城市化和郊区化的双向互补给城市精细化治理提出了更高的要求，需要农村基层党组织在自治条约、乡规民俗、乡土价值等方面起到引领作用。同时，也需要参与乡村振兴的企业党组织、社会组织党组织、党员干部发挥作用，特别是在社会利益、社会资源、社会矛盾等方面发挥协调作用，对乡村产业融合发展、乡村精神、乡村自治等方面产生促进作用。

二、治理逻辑：明确基层党组织在乡村治理中的功能定位

乡村振兴是国家治理现代化进程中的重要一环，传统的乡村治理模式不能完全适应国家现代化的需要，人民迫切希望摆脱城乡分离带来的困扰，希望通过城乡一体化振兴乡村经济，提升乡村治理能效，改善乡村生活。在新的历史征程中，为了全面建成社会主义现代化国家，需要不断创新治理模式。在治理理念、治理范式、治理路径等方面城乡虽然有区别，但是对基层党组织提升基层治理能效的要求是一致的，城市化和郊区化的高度融合能够加速社会治理创新。明确基层党组织在乡村治理中的功能定位，有助于把治理逻辑有效贯通在乡村振兴中，通过组织振兴带动乡村振兴。上海在探索城市管理中积累了宝贵的经验，1992年上海在郊县推行“两级政府、两级管理”，1996年进一步向区县放权，推行“两级政府、三级管理”，为后来的“市、区、街道、社区”四级管理管理体制奠定了基础，也为上海探索基层党建引领村居治理提供了范式。

（一）发挥基层党组织在乡村治理中的组织优势

新时代的“三农”工程是一项系统工程，解决好“三农”问题有利于实现城乡一体化发展，有利于实现乡村治理现代化。在新发展阶段，尤其需要聚焦“三农”重点关注的问题，着力解决新发展阶段基层党建“空转”等问题，基层党组织的优势没有得到充分发挥，使得乡村治理能效大打折扣。基层党组织在乡村治理中有着一定的组织优势，可以充分发挥社会动员作用，调动一切可以调动的力量参与乡村振兴；充分发挥社会整合作用，为乡村振兴聚合有形和无形的力量；充分发挥民主协商的作用，保障乡村振兴稳定有序。当治理思维有机融入乡村治理中，能够有效激活基层党组织的主体作用，把基层党组织的组织优势转化为乡村治理的效能。既要防止乡村治理中基层党组织“悬浮化”，也要防止“过度治理”的发生，前者通常表现为基层党组织的活动过于空泛，形式主义的痕迹比较明显，后者则会挤压乡村自治的空间，背离现代化治理对科学治理的要求。习近平一直对上海城市治理给予深切期望，“探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展之路”。上海金山区把抓党建作为促乡村振兴的重要抓手，推行区、镇、村“三级抓村”责任清单，充分发挥区委的指挥责任，发挥镇党委的龙头责任，发挥村党组织的战斗堡垒作用。同时，以项目化形式落实乡村振兴成效，党员干部带头认领乡村振兴项目，在乡村治理中形成了一批有特色、有亮点的案例。2017年，吕巷镇夹漏村入选全国以村民小组为基本单元的村民自治试点村，“夹漏模式”成为上海农村社区自治和精细化治理的典范。“夹漏模式”的成功在于发挥基层党组织在自治中的领导作用，将基层党建与村民自治、乡村治理有机结合起来，使农村自治充满活力，激发村民参与基层民主的热情。

（二）促进基层党组织带头人在乡村治理中增能

党的十八大以来，在完成全面建成小康社会的任务中，涌现出了许多优秀的农村基层党组织带头人，对助力脱贫攻坚起到示范引领作用。承载时代使命，一些农村基层党组织书记成为乡村振兴的能手，成为乡村治理的佼佼者。为了确保乡村振兴富有成效，党和国家加强对农村干部队伍的培养和锻炼，选派大学生任驻村书记，选派优秀干部到县乡挂职任职，任村第一书记，在实践锻炼中选拔和培养基层党组织带头人。地方各级党委和政府主要负责人、农村基层党组织书记是本地区乡村振兴工作第一责任人。为了保障乡村振兴和乡村治理的成效，推行乡村振兴考核机制，大力整顿农村党组织软弱涣散和“中梗阻”现象，要选优配强村党支部书记，认真落实农村基层党建的主体责任，坚持以党建促振兴。从宏观层面看，乡村治理包含治理方式、治理途径、治理要素等，如何统筹全局进行有机整合，决定了乡村治理现代化水平的高低。从微观层面看，乡村治理能否带动村民致富，能否解决村民的实际困难，能否满足村民对现实生活的期待，直接影响了乡村治理能否走心、入心。因此，除了贯通渠道，通过一定的遴选机制让优秀的人才进入到农村党组织，成为“领头雁”，还有一个更重要的途径是增能带头人，全方位提升带头人的能力和水平。2019 年6 月至2021 年2 月，上海为贯彻落实乡村振兴战略，在市级机关、中心城区、市属国有企业中选派65名优秀干部，在6个涉农区选派135名优秀干部形成了200名“驻村指导员”，与“挂村联系员”相辅相成。这种选派模式和指导员机制，扩宽了农村基层党建路径，优化了乡村综合治理范式。在《上海市乡村振兴“十四五”规划》中，上海大力实施乡村“法律明白人”“法治带头人”培养工程，有序推进乡村依法治理，打造一批民主法治示范村，这是为带头人增能的一种形式。作为带头人，需要由内而外地增能，有效应对新形势下提升乡村治理能效的要求，在思维创新和实践创新中，形成乡村治理的新范式和新路径。上海把赋权增能作为提升乡村带头人的重要举措，大力推进“一肩挑”工程，推动村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，保障乡村治理的政治成效与社会成效。

（三）优化基层党组织在乡村治理中的技术路线

从提升组织力来看，实施乡村振兴需要基层党组织发挥社会动员、思想宣传和价值引领的作用，强化基层党组织的政治功能。面对社会主义现代化任务，执政党需要调整自身功能，增强对基层社会和基层治理的适应性。面对乡村振兴中涌现出的诸多现代治理元素，合理使用技术要素变得尤为迫切，如乡村规划的前瞻性、乡村治理的数字化、乡村治理的网格化等，不仅需要基层党组织适应乡村社会结构变迁，还需要适应新的时代背景下对乡村治理提出的技术要求，不断创新乡村治理的手段和方式。同时，面对乡村治理中村民对民主协商的期望，基层党组织需要引导村民通过一定的技术路线，调动村民民主议事协商的能力，高效解决村民迫切要求解决的问题。技术路线分为三个方面：一是技术基础，包括基层党组织的设置方式、基层党建网格化管理平台、基层党建创新方式等，精准研判乡村治理的前沿趋势；二是技术应用，包括基层党组织如何通过科学化的方式，合理操作基层党建机制，如基层党建的社会协同机制、社会整合机制、目标考核机制等，精准解决乡村治理中的难题和顽疾；三是技术本身，随着互联网的迭代升级和人们交往方式的变化，数字化方式日渐成为乡村治理的一种方式，尤其是超大城市数字化应用更为广泛和普遍。上海宝山区充分依托上海超大城市的综合优势，推进城乡融合发展，科学谋划大都市乡村治理的新方法和新途径，率先提出“自治、法治、德治、智治”的“四治模式”，深化“党建融合、服务融合、人才融合”的“三融机制”，精心打造“红帆船党建平台、创新榜活动平台”的“两大支撑平台”，形成了“四治三融两平台”沉浸式乡村治理模式。这种形式新颖的乡村治理模式，充分体现了基层党组织在乡村治理中增强技术路线的作用，从基层党建融合方式，到健全基层党建机制，再到充分依托互联网平台，延续了筑牢技术基础、增强技术应用、依托互联网技术，提高了乡村治理的成效。上海把“提高乡村治理精细化水平”作为乡村振兴的目标之一，加强数字化应用，打造数字化农业农村信息平台，基层党组织在党建联建、联动互动、管理服务等方面可以有更大的作为。

三、实践逻辑：健全基层党组织在乡村振兴中的整合机制

组织振兴既是乡村振兴的一项重要任务目标，也是实施乡村振兴战略的重要政治保障。面对乡村振兴统筹资源、协调各方、聚合力量的整体需求，健全基层党组织的整合机制迫在眉睫。随着乡村社会结构的不断变迁，乡村经济社会的快速发展，各种新颖的合作社、新社会组织、志愿者团体组织等不断进入乡村社会，一些企业也加速流动到乡村经济中，乡村振兴主体越来越多元。虽然多元主体力量积极参与乡村振兴，看到了乡村经济社会发展的广阔前景，但是多元力量的主体功能较为单一，多侧重经济发展和经济指标。因此，亟须整合多元力量，通过高度组织化整合各种资源和力量。健全基层党组织的整合机制，发挥基层党组织的“再组织化”功能，在畅通资源渠道、凝聚社会力量、加强社会联系、提升文化软实力等方面发挥作用，促进基层党建在乡村振兴中全面过硬和整体提升，促进乡村社会硬实力和软实力协调发展。

（一）路径整合：健全网格化党建工作机制

面对城市乡村社会结构的快速变迁，村民居住方式和生活方式发生了很大改变，村民对产业融合发展、乡村文化繁荣、组织体系建设等有了新期待。在产业融合发展态势下，集体经济、民营经济比重较高，一些乡镇企业也有了新的业态形式和发展趋势，对推动农村高质量发展起到重要作用。在上海郊区化发展进程中，近年来呈现一种新的趋势，大量高级人才和海归人士投身乡村经济社会的发展，如何管理和服务好这些人才是新的命题。整合市场化人才管理的路径和基层党组织的服务路径，对这类高精尖人才不仅要提供相应的服务保障，还要加强对他们的管理，不断提高他们的政治认识和思想觉悟。上海嘉定区注重人才创新，大力引进创新创业的海内外高层次人才，将人才创新作用不断外延到乡村振兴的具体路径中，推动全面的、系统的乡村振兴。社区党建的全覆盖和网格化不仅健全了党的组织体系，而且起到了基层党组织“划块明责”的作用，党的组织体系也通过网格化的形式深入到社区基层。上海在《上海市乡村振兴“十四五”规划》中提出要“完善网格化党建工作”，具体路径为整合党建网格、管理网格、服务网格，将党建网格不断细分，在农村形成党群服务站点全覆盖。在健全网格化党建工作机制的基础上，发挥基层党建在乡村治理和乡村服务中的统合作用，将组织覆盖和工作覆盖融入乡村振兴中，以点带面，整体联动，整体提升。网格化党建是大党建的视域，需要在路径探索中推陈出新，服务好各级各类人才，让企业留得住人才，同时激发人才为乡村振兴贡献力量。

（二）资源整合：健全融合党建工作机制

资源整合是有序推进乡村振兴战略的重要路径，资源整合相对于资源束缚或资源紧缺是一种自上而下的路径，但是相较于资源禀赋优异或者资源丰富，资源整合则是一种由内而外的路径。实现乡村组织振兴，要面对来自不同层面的资源，行政资源赋权乡村振兴更多的政府资源，在政策空间和试点探索方面提供了相应的资源；市场资源赋权乡村振兴更多的社会资源，在资源配置和市场要素方面提供了便利化服务；社区资源给予乡村振兴更多的组织振兴方式。行政、市场、社区三种力量并不是各自为政的，在乡村振兴中基层党组织起到枢纽作用，加强了组织振兴在行政资源中的条块作用，在市场资源加强牵引作用，在社区资源中发挥统筹作用。为了适应社会形势和要求的变化，村庄内部的治理结构、组织形式、运行机制也必须发生改变，逐步转向顺应市场经济要求的作用方式。融合党建是适应乡村组织振兴的党建方式，其理念是组织主动融入，路径是组织由内而外融入市场发展、行政工作、社区建设，通过机制畅通加快乡村振兴的实现。基层党组织定位于融合发展，在理念创新和实践探索中服务乡村振兴，特别是基层党建与乡土精神、乡村文化的融合发展，有利于打造移风易俗的良好文明乡风。上海作为党的诞生地，要推进建党精神与红色文化融合发展、党建文化与乡村文化融合发展，树立新农村新风尚。上海积极探索基层党组织属地化管理方式的同时，也积极探索把支部建立在产业链、项目上，通过组织嵌入和工作覆盖，整合各种资源助力乡村振兴全面发展。上海青浦区充分发挥把党建资源转化为发展资源，大力推进“党建+产业振兴”“党建+绿色生态”“党建+乡村文化”“党建+乡村治理”等模式，形成了组织振兴引领乡村振兴、基层党建融入乡村振兴的新格局。

（三）队伍整合：健全精准党建工作机制

面对新时代乡村经济发展的新要求，乡村振兴面临的挑战和困难依然比较严峻，要彻底解决城乡差距问题，满足农民多样性、个性化需求，不仅要聚合生产要素大力提高农村生产力水平，还要精准发力着力加强专业化人才队伍建设。精准党建的重心是基层党建与乡村发展在结构空间上实现联动发展、在结构功能上实现互动发展、在结构要素上实现协同发展，从而实现基层党建精准发力于乡村振兴的具体环节。乡村振兴需要扎根基层、热爱基层的专业化人才队伍，基层党建需要联系群众、服务群众的党员干部，两者在结构优化和功能发挥方面具有一定的耦合性，能够形成正向发力、双向互动。乡村振兴是一个系统工程，涉及人、财、物、技术、组织等多重要素，在政治、经济、文化、社会、生态等方面都有非常具体的要求。精准党建能够保障资源配置到位、操作流程规范、实施方法得当、需求导向明确，为乡村产业发展注入活力，为乡村治理总结经验，为乡村文化提供舞台，促进“五位一体”全面发展。上海把加强乡村振兴人才队伍建设作为重要内容，把基层党建作为筑巢引凤的重要桥梁，在带头人和驻村指导员方面总结经验，持续推广好的做法，加强基层党组织的队伍建设，培养基层党建的优秀人才和定向人才。健全精准党建工作机制，在整合队伍方面，一是加强专业化人才队伍建设，精准施策，人尽其能；二是加强乡村振兴带头人建设，精准发力，提高乡村治理精细化水平；三是加强基层党员干部队伍建设，精准服务，为组织振兴促进乡村振兴提供强有力的保障。上海闵行区在乡村振兴队伍建设方面采取分类指导原则，有效落实农村基层党建“三百三联三提升”工作方案，全面开展“结对百镇千村，助推乡村振兴”行动，因地制宜探索推进积分制乡村治理模式，着力打造共建、共治、共享的乡村治理格局。

四、结语

在面向社会主义现代化进程中，需要结合时代特征，深入贯彻新时代乡村振兴的新理念，立足新发展阶段的任务要求，用鲜明的逻辑路径加快推进共同富裕。上海作为超大城市，在城市化进程中积累了城市治理的丰富经验，突破了城乡融合发展的一些现实难题，有力促进了城市可持续发展。《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调，“充分发挥农村基层党组织领导作用”，为基层党建全面引领乡村振兴指明了方向。农村现代化不是复制或复刻城市现代化，而是要充分体现乡土特色和乡村文化，适应乡村社会结构变迁和农村经济社会条件，切实做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动农业现代化迈出新步伐。从逻辑理路阐释基层党建对乡村振兴的引领作用，可以清晰地看到在农村场域实现国家治理现代化任重道远，在思维牵引、制度建设、发展趋势方面可以进行深入思考。一是统筹城乡融合发展，突出党建引领乡村振兴的实效。城乡分离势必会导致城乡差距扩大，现代性的不足会扩大这种差距，因此现代化发展进程中需要合理运用政治社会化的方式，用国家治理的现代性为乡村振兴提供路径支撑，用融合性思维缩小城乡之间的差距。在城乡建设中突出整体性思维，发挥农村基层党组织在乡村振兴中的统筹协调作用，抓实基层党组织的主体责任，健全基层党组织领导的乡村治理体系，充分体现乡村振兴的实效。二是优化制度供给，为党建引领乡村振兴提供制度保障。面对乡村社会的转型发展和乡村治理方式的变化，除了转变思维和更新理念，还亟须加强制度化建设，为乡村全面振兴提供制度保障。在土地政策、财政税收、法律规范、人才队伍等方面进行顶层设计，为城乡一体化和城乡融合发展提供良好的制度环境，完善基层党建引领乡村振兴机制。三是应对数字化趋势，开拓党建引领乡村振兴的新境界。将数字化赋能落到实处，不搞“一刀切”，因地制宜，大力推进数字乡村建设，提高乡村数字政务服务和党务服务功能，全面提升乡村干部数字治理的能力，努力开创新时代乡村振兴数字化的新局面。

①《增强内生动力推动城乡融合——上海市乡村振兴“十四五”规划出台》，《上海农村经济》2021 年第9 期。

②陆益龙：《乡村振兴背景下乡村发展的路径选择》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2021 年第4 期。

③习近平：《在浦东开发开放30 周年庆祝大会上的讲话》，人民出版社，2020 年版，第10 页。

④《中国共产党农村工作条例》，人民出版社，2019 年版，第11 页。

⑤李威利：《党建引领的城市社区治理体系：上海经验》，《重庆社会科学》2017 年第10 期。

⑥苑丰、金太军：《行政、社区、市场：乡村组织振兴“三重赋权”的内在逻辑》，《理论与改革》2021 年第4 期。