对外开放的伟大实践——江苏开发区创建伊始之回顾

徐建民

江苏开发区从1984年由国务院批准兴办开始，从无到有，从小到大，由点及面，经过几届省委、省政府领导的关心支持和同志们的不懈努力，取得了可喜的成绩，有了巨大的发展。近38年过去了，时至今日，江苏各类开发区已达158个，其中国家级开发区46个，省级开发区112个，在开发区数量和质量上，江苏在全国都具领先地位。2019年，江苏开发区的经济总量已经占到了全省的50%以上。在实际使用外资和外贸进出口方面，开发区占到全省80%以上。它还聚集了全省80%以上的高新技术产业和高层次人才，国家级孵化器数量和企业数量多年蝉联全国第一。

江苏开发区的建设发展能取得如此骄人的成绩，充分证明了党的改革开放政策的正确和及时，也反映了江苏各级领导和广大干部群众在开发区建设方面所做的开创性工作取得了丰硕成果。开发区建设是党的对外开放战略在江苏大地上一次成功的伟大实践。

作为江苏开发区早期建设的参与者，也作为当时负责全省开发区建设管理的省政府对外开放办公室第一任开发区处处长，看到江苏开发区建设今天所取得的丰硕成果，再回想起开发区创建初期的艰难和曲折，我不禁思绪万千，感慨良多。

一、开发区创建初期的情况

1984年5月，中共中央、国务院决定进一步开放包括南通、连云港在内的14个沿海港口城市。同年12月，南通、连云港两市获批设立经济技术开发区，由此拉开了江苏创办开发区的序幕。1985年，昆山创办了全国第一个自费兴办的县（市）级开发区。

创建初期，百废待兴。没有现成的经验可循，没有现成的道路可走。从规划建设到财政支持，从土地出让到各岗位人员调配等等一系列问题摆在开发区建设者的面前。

建区初期的主要矛盾有：如何明确办区指导思想、如何选择开发区地址、如何处理好开发区周边的社会关系、如何进行招商引资、如何协调开发区和市里行政主管部门之间的关系等等。

当时，由国务院特区办公室代表国务院负责指导管理全国的对外开放和开发区建设工作，谷牧副总理兼任特区办主任，提出兴办开发区的指导思想是“三为主，一致力”，即“以工业项目为主、以吸收外资为主、以出口为主，致力于发展高新技术”。

关于如何选择开发区地址，根据国外的经验，要求在远离市区、相对封闭的地方建立开发区工业用地。在区内修建道路和工业企业标准厂房，区内的社会生活需求则放在市区内解决。当时的交通主要靠车辆。根据这个要求，南通、连云港两个开发区的地址分别放在了距市区二三十公里以外的富民港和黄九埝，交通十分不便。当时我们去开发区调研，一到夜晚，企业职工都下班回城了，开发区里黑灯瞎火，一片寂静。

昆山在自费建设开发区时，注意到这种情况，打破了原有的框框，在与老城区一河之隔的对岸，建立开发区，较好地解决了选址中的交通问题，也为后来建立各类开发区提供了好的经验借鉴。

在后来我省创办各类开发区的选址过程中，各地都根据自身的实际情况，打破原有的要求，在城区边建立，使得交通便捷，社会配套设施逐步完善，为入区企业和前来考察投资的外商创造了一个舒适方便的硬环境。实践证明，这种实事求是的选址办法是科学、有效、正确的。

关于如何处理好开发区与周边乡镇农村的社会关系，这是一篇大文章。在当时，也是开发区建设的主要矛盾之一。我们在开发区调研时，时常会看到农民冲进开发区管委会，推倒围墙，占领管委会的办公室，说明群众意见很大。仔细了解，原来是群众的补偿问题没有得到妥善解决。当时上级要求在开发区兴办企业要解决周边部分群众的就业问题，但事实上，因受到学历、知识水平、年龄等因素限制，进区企业在招聘当地的农民工时并没有很好地落实，因此群众意见很大。还有，开发区建设需要大量土地搞基础设施建设，农民没有了土地，失去了自己的生产资料，得到的资金补偿也很快就花光了。他们抱着“有问题找政府，有问题找管委会”的心态，动不动找开发区算账，严重影响了开发区的正常工作。

直到开发区招商引资取得了初步成效后，社会问题仍然是困扰开发区建设的一个大问题。如何做到既有利于开发区的工业企业正常生产，又保证周边农民的安定、和谐生活，开发区的同志想了不少点子。一方面不断调整增加农民的补偿费用，另一方面组织周边乡村符合条件的年轻同志经过培训后到区内企业做工，缓解这类矛盾，后期经过努力，逐步解决了一些问题。

开发区和市里主管部门的关系如何沟通，在创建初期有些不顺。市里的行政部门，仍然按原来的规章程序办事，与开发区的快节奏不合拍。开发区同志反映，有些党员半年没有参加组织生活，不知道党费在哪里交。随着开发区的建设发展，如何规范开发区的行政行为，区外乡镇原有的行政职能在开发区内如何行使等诸多问题逐渐暴露出来。开发区作为政府的派出机构，没有独立的行政权，在较长一段时间内，原有的农村行政区划职能失去后，没有建立新的行政管理区划。比如，区内的农民要结婚找不到地方领结婚证，区内农民的孩子要当兵没有人武部来落实负责，乡村的民事纠纷没有法庭或者巡回法庭进行调解解决，等等。社会管理功能缺失，给当地的群众和开发区内的企业带来了很多的不便，因此行政职能要尽快完善，开发区的立法工作也摆上了议事日程。

经过多方努力，1986年12月，我省制定出台《江苏省经济技术开发区管理条例》，从地方立法层面明确了经济技术开发区承担的职责和享有的优惠政策。这个《条例》的颁布实施当时在全国范围内都是比较早的，对推动处在建设初期的开发区发展起到了重要的保障和促进作用。90年代我们又先后两次进行了修订完善，内容由最初仅包含南通、连云港两个经济技术开发区，扩展到全省经国务院和省政府批准的各类开发区。进一步明确了开发区产业政策、环境评价、用地标准等方面的相关规定。鼓励科技含量高、投资强度高、质量效益高、产业关联度高，具有自主知识产权的项目进入开发区，并对营造良好的营商环境也作了进一步明确。完善了开发区法律环境，提供了健康发展的法律保障。

当初，开发区的主要任务是招商引资，一开始并没有认真考虑进区企业如何产生集聚效应，区内的功能区规划也不够完善、不够科学，造成了企业布局的混乱。对招商引资工作，大家也都没有经验，不知道如何招商，单纯靠布置工作、率团出访效果并不明显。

经过一段时间的摸索，开发区总结出了结合自身的地理优势和特点对外招商的思路。南通开发区明确主要招商对象是日本，连云港开发区主要是韩国，昆山开发区主要是台湾地区，坚持了几年，招商成效显著。今天，三个开发区的外商投资特色凸显，昆山已经成为国内台商投资的密集区，南通也是日商云集，连云港与韩国的合作项目更是接踵而至。

20世纪80年代，我省兴办开发区，是指南通、连云港和昆山，其实主要还是探索。90年代，根据小平同志南方谈话，江苏又掀起了新一轮对外开放的高潮。“三沿”战略（沿江、沿海、沿陇海线）的实施，为外向型经济的发展提供了良好的外部环境。全省各地兴办开发区，加快外向型经济发展步伐的呼声日益高涨。结合国务院要求，省政府指示由我办会同省发改委、省建委、省政府政策研究室组成检查组对全省各地兴办的开发区进行了认真严格的检查验收，后报省政府领导研究。1993年10月16日，省政府批准了第一批省级开发区，后又陆续批准了一些省级开发区。

兴办开发区是各地政府根据上级要求，结合当地改革开放的内在需求，为促进外向型经济的发展而作出的明智之举。各地政府的积极性高涨，选址搭班子，全省掀起了轰轰烈烈创办开发区的热潮。

为了区分国家级开发区和省级开发区，在名称上，我们作了一些调整。国家级开发区用“经济技术”的名称，省级开发区就用“经济”的名称，如“南通经济技术开发区”和“江阴经济开发区”。这样，人们一眼就能看出国家级和省级的不同。

当时批准的各类省级开发区主要包括经济开发区、农业开发区、旅游度假区、环保开发区等。后来又在现有开发区的基础上，陆续批准成立了省级高新技术产业园。这些省级开发区和国家级开发区组成了我省开发区初期的“七朵金花”。她们是我省开发区的创始者，也是今天开发区建设的主力军。比如，江宁经济开发区、南京新港经济开发区、江阴经济开发区、扬州经济开发区、泰州经济开发区等等。今天，很多省级开发区已经升格为国家级，成为我省开放型经济的中坚力量，它们在全省开放型经济中举足轻重，在全国同行中也是名列前茅。

省级开发区的建立大大丰富了江苏兴办开发区的内涵，促进了各地发展外向型经济的工作开展，成为当时江苏发展外向型经济的主力军，也为今天我省开放型经济的跨越发展打下了坚实的基础。

当时兴办省级各类开发区是各地政府的重要工作之一，他们高度重视，抓得很紧。开发区的同志们热情也很高，充分发扬了江苏乡镇企业倡导的“四千四万”精神，也就是“踏遍千山万水、吃尽千辛万苦、说尽千言万语、历尽千难万险”。在基础设施建设、招商引资、社会功能配套等方面，做了大量艰苦的探索，取得了可喜的成效，经过几年的努力，开发区逐渐成型。

省级开发区建设初期，主要的问题是招商引资。省政府对外开放办公室经常组织各类开发区到国内和境外进行招商。我曾带领全省开发区招商团队参加了10届每年一度的厦门国际招商会，也曾率团到韩国、日本、新加坡召开招商引资会，宣传、推介江苏各地的投资环境和招商项目，都取得了可喜的成效。

在招商引资工作中，各地开发区的同志真是“八仙过海，各显神通”。记得有一次在韩国汉城（现称“首尔”）招商时，为了便于韩国商人了解江苏的具体情况，泰州开发区连夜请来翻译，自己动手写韩文的招商目录，拉近了跟韩国客商的距离，收到好的效果，得到省领导的赞许。

为了有利于招商引资，加快办事效率，不少开发区还成立了“马上办”办公室，对外商提出的要求、疑问给予及时的应对和解答。开发区要求每一个工作人员都是窗口、都是形象、都是服务员，全力以赴为进区企业和外商做好服务，这种主人翁的态度，在招商引资工作中起到了很好的效果。记得昆山开发区创建初期，我们到一家日资企业去调研，他们提出想要看到国外的股市情况，希望开通卫星电视。在当时，这是不允许的。我们立即与有关部门取得联系，很快解决了这个难题，外商十分满意。

为了解决开发区管委会人员的行政职能编制，使在开放第一线拼搏的同志们更有底气，我办与省编制办公室、省委组织部联合调研，于1996年10月，在江阴召开了全省开发区机构改革试点工作座谈会，讨论研究江苏开发区行政管理体制和机构改革工作，后又制定了《开发区行政机构编制方案》。这个方案的实施给予全省各类开发区管理人员极大的鼓舞和保障。它规定了开发区机构、职级、编制人数，从干部队伍的稳定角度出发，是十分及时和必要的。

开发区是改革开放的前沿，势必会受到各种各样形形色色的干扰和冲击，随着开发区建设的蓬勃发展，廉政建设也逐渐显得格外重要。一些开发区的同志在与外商打交道中，在土地出让、招商引资等方面经不起市场经济的考验，在糖衣炮弹之下出现了一些问题。随后我办及时组织各市开放办和各开发区开展“拒腐蚀、永不变”的工作，要求党员干部在经济问题上要严守底线，坚持原则，要经得起考验，不受诱惑，这是反腐倡廉工作较早在我省经济战线上大范围的开展。实践证明，经过警示教育，大部分的开发区党员干部是经得起考验的。

二、开发区建设得以健康快速持续发展的几条经验

1.省委、省政府主要领导的高度重视。对于外向型经济的发展、开发区的建设，省委、省政府主要领导都高度重视。当年陈焕友书记、郑斯林省长等省领导也曾亲自带团出国招商。时任省委常委、省政府常务副省长的高德正同志称外向型经济是“牛鼻子经济”。省委、省政府每年都要召开一次外向型经济工作现场交流会，总结交流过去的经验，实地检查开发区的工作，同时又布置当年的目标任务，落实各项措施。各市分管外向型经济的主要领导和开发区的领导都参加。这种工作力度对开发区的发展促进很大，效果也很明显。

2.全省各市县领导也把外向型经济的发展、开发区的建设放在重要位置。除了逢会必讲，还常常到开发区现场办公，解决开发区的实际问题，以“第一人称”置身其中，当“主角”不当“观众”，当“战斗员”不当“评论员”……这些做法对开发区的发展也起到了很大的促进作用。

3.省委、省政府高瞻远瞩，为使江苏经济快速发展，在1984年就成立了省政府对外开放办公室。随后各省辖市政府也陆续成立了对外开放办公室。省市对外开放机构积极配合党委、政府对各类开发区的建设招商进行指导和管理，主动作为，勇挑重担，做了大量艰苦细致的工作。开发区建设中出现的问题，有部门管有部门问，为开发区建设发展做好服务工作。各级开发区主管部门积极为开发区建设排忧解难，有效推动了全省对外开放特别是开发区的建设工作。江苏各级对外开放机构主动作为，为开发区做好服务的做法受到了国务院特区办公室的表扬，各省市纷纷来江苏学习取经。应该说，江苏各类开发区得以快速发展，省市开放部门功不可没。

4.江苏自然条件优越，商品市场繁荣，为开发区的发展打下了坚实基础。江苏历史上素有“鱼米之乡”的美誉，同时滨江临海，交通便利，商品贸易发达。丰厚的人文底蕴、坚实的经济基础、改革开放释放出蕴藏在群众之中的巨大活力，是江苏开发区建设领风气之先、走在全国前列的底气所在。

5.江苏乡镇企业的发展为利用外资兴办开发区奠定了好的基础，并形成了一定的市场氛围。江苏是乡镇企业的发源地，有很好的乡镇企业发展基础，我们具有“敢为天下先”的开拓精神。改革开放初期，乡镇企业就积极参与了外向型经济的发展，从事“三来一补”。随后，又积极主动地和外商合作，为开发区建设积累了丰富的利用外资、外贸进出口、外经合作的经验，并在实践中培养了一批从事外向型经济的骨干人才。

6.对外开放重点工业卫星镇的建立，推动了全省外向型经济的发展。全省广大乡镇利用外资，引进国外先进技术和设备，通过利用外资、外贸出口和与国外企业的合作经营，开拓国外市场，培养了一批懂“三外”的骨干，使外向型经济逐步深入人心，逐渐形成了工业卫星镇——乡镇企业——中外合资——出口创汇的产业链。这是一个很重要的过渡阶段，在理论上和实践上形成了各地开发区引进外资、兴办企业、培养外向型人才的有利条件。江苏开发区与其他省市相比，如果有优势，那么这个优势根源就在于此。

7.积极培养外向型经济的人才队伍。着眼于开发区的长远发展，省委组织部、省教委和省开放办，加速培养外向型经济队伍，举办了以开发区干部为主的各种类型的外向型经济人才培训班，先后多次赴香港、新加坡培训，实地考察学习，还与东南大学经管学院联合举办了“外向型干部研究生课程学习班”。经过几年的努力，培养造就了一大批全省开发区的建设骨干人才，如今这些骨干已成为各开发区的领军人物。

8.积极推进开发区立法工作。江苏对外开放部门较早在全国开展了开发区管理的立法工作，较好地解决了区内和周边乡镇的社会矛盾和纠纷，为今后开发区建设的社会化管理，提供了法律依据和保障，努力做到有法可依、有章可循，意义重大。

开发区建设取得重大成果的同时，工作也出现了一些不足:一是开发区初创时规划意识不强，各功能区划分不清晰明确，为后来的工作带来了不必要的麻烦；二是环保意识还不强，对“发展是硬道理”的理解还不够准确、深刻，措施不够严格，对开发区建设也带来了一定的影响；三是在招商引资方面还存在着急于求成、经验不足的问题，一些耗能大、污染严重的项目也进入到区内，造成了后期的污染影响，同时在招商引资方面还出现了一些竞争攀比、降价、许诺优惠政策的不良现象，也造成了一定的损失；四是“三农”问题解决滞后，对于如何保护农民的切身利益、保护农田和耕地的问题，在创建初期考虑不多，农民失去生产资料后，医疗、养老、生活各方面暴露出的一些问题，后来经过努力虽然得到了较好的缓解，但要想真正彻底解决，还有很多工作需要我们去做。

三、历史的经验值得总结

通过开发区建设，我们得到一些启示：

1.要有首创精神，更要有实事求是的态度。比如在开发区选址、产业规划和因地制宜等方面，对于国外、省外一些相关的发展经验,要注意分析、研究并借鉴其中有益的成分,但绝不能离开我省具体实际而盲目照搬照套。

2.各级领导要高度重视、身先士卒，重点抓落实。举两个例子，一个是张家港原市委书记秦振华同志为改善张家港投资环境，新建了从县城到保税区的道路，路幅宽60多米。如此宽的路在当时闻所未闻，虽然遭到了很多人的非议，但他坚持要求这么做。路建成后，经过一段时间的运行，广大群众拍手称快，交口称赞。这也说明领导同志干事要有担当，要有高瞻远瞩的眼光。还有一个例子，当时南通如东宾馆条件较差，恰逢停热水，但为了吸引外商来投资，时任如东县委书记徐守盛主动为外商挑热水。事后当外商得知为他挑水的挑夫竟是县委书记时感动不已。为着这份诚心，外商当即拍板决定在如东投资设立企业。这也说明领导有决心，有诚意，工作就好办，就能办好。

3.开发区建设是一个综合性工程，需要我们的管理者有认真严谨的科学态度。在规划施工等方面要经得起时代和后人的检验，比如在环保方面，尤其要有高度负责的工作态度。

4.在进行开发区工业开发的同时，一定要注意妥善解决“三农”问题。开发区建设涉及城镇规划、农民安置、土地使用以及当地经济发展状况等一系列问题,如何尽可能地安置好失地农民，提高开发区的土地利用率,提高单位面积引进的资金量和创出的经济效益，这应当成为各级领导在开发区建设中给予高度重视的问题。本着对人民负责的态度，要把这个方面的工作做好，这也是开发区同志的历史责任。

5.开发区建设有大量的市场行为，纪检监督不能留死角。在土地出让、与外商谈判、招商引资和农民安置等方面都不能出现腐败问题，特别是党的十八大以来更要警钟长鸣，要早发现、早解决。随着开发区建设的逐渐发展，这类问题更要引起高度重视。

如今，江苏开发区建设已取得了可喜可贺的成绩。这一切都离不开党中央、国务院的高瞻远瞩，离不开省市各级领导的关心支持，离不开开发区同志们的艰辛努力，更离不开开发区当地群众的大力支持，这其中也包含着对外开放战线同志们的付出和努力。处于百年未有大变局之际，在新的征途上，我们对开发区的未来更加充满了信心和期望。这是一片炽热的土地，是江苏未来经济发展的主力军，正像小平同志所讲的那样“开发区大有希望”。