基层社会治理中的社会权力研究
——以北京市“接诉即办”为例

2022-10-17 20:13吕廷君李昊光

重庆社会科学 2022年9期

党的十八大以来，“习近平总书记10次视察北京、18次对北京发表重要讲话，深刻回答了‘建设一个什么样的首都、怎样建设首都’这一重大时代课题，为做好新时代首都工作提供了根本遵循”。2018年1月，第十二届北京市委全面深化改革领导小组第六次会议审议通过了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，作为2018年北京市的“1号改革课题”，向16个区选点推广。以此为开端，旨在解决基层社会治理难题、提升基层政府行政能力的“党建引领的街乡吹哨、部门报到”工作模式正式进入公众视野。此后，“吹哨报到”被更具实质概括性的“接诉即办”所取代，并在工作模式上出现了“未诉先办、主动治理”等机制创新。2021年9月，北京市第十五届人大常委会第三十三次会议审议通过了《北京市接诉即办工作条例》（以下简称《接诉即办条例》），标志着北京市基层社会治理“接诉即办”工作进入制度化、法治化新阶段。北京市“接诉即办”工作在发展过程中逐步形成了“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的多元化工作体系，突出体现了基层社会治理中的党组织、政府、社会、公众等不同主体的力量和贡献。从法治思维和法治方式看，此种工作体系是一个权力互动结构，国家权力自上而下和社会权力自下而上双向发力，以及各种权力之间的平行合作，共同构筑了良性互动的基层社会治理权力结构，以此为基础汇聚形成的强大合力使“接诉即办”的基层社会治理目标渐次落地生根。在这个互动性的权力结构中，基层群众自治组织、社会组织、民间社团、企业以及社会能人等社会主体发挥着基础性功能，并可能也应当成为未来基层社会治理的主要力量。

一、基层社会治理中的社会权力主体

从法理学角度研究“社会权力”的概念、性质和具体实践样态，是中国特色社会主义法治理论体系构建的重要维度，是国家治理体系和治理能力现代化的时代命题，也是基层社会治理迫切的现实呼求。有学者指出，“所谓社会权力就是社会主体（公民特别是社会团体、非政府组织）所拥有的社会资源（物质和精神资源）对社会和国家的支配力”。“社会权力是指以特定范围内的社会主体的同意为基础、以契约为表现形式，并受到一定程度程序控制的社会强制力。”相应地，社会权力主体（也可简称为“社会主体”）即指拥有和执行社会权力的主体。不论是从国家与社会的二分角度，还是从民间社会自身角度看，权力都具有多元性的特点；国家治理体系和治理能力现代化也对基层社会治理提出了多方参与、多种力量共治共享的要求。在这个意义上，社会权力主体也必然具有多元性。福柯的“权力场理论”对于权力主体的多元性和权力互动等问题有着精到的阐述，引导我们“在权力最地区性的、最局部的形式和制度中，抓住它并对它进行研究”。北京市“接诉即办”作为超大城市基层社会治理的改革实践，在彰显党建引领、政府负责的国家权力之强大组织力和号召力的同时，也需要多种社会主体参与其中，以形成多元化的基层社会治理体系，进一步培育生成国家权力以上率下的顶层设计和社会权力以广泛性、活跃性为基础自下而上的互动性的基层社会治理权力结构。具体来说，典型性社会主体主要有基层群众自治组织、社会组织、民间社团、企业和社会能人等形式，这些社会主体在基层社会治理中发挥自身优势和能力的同时，也对国家权力起到监督、制约和补充作用，从根本上助力基层社会治理目标的实现。

基层群众自治组织主要指城市的居民委员会（以下简称“居委会”）和乡村的村民委员会（以下简称“村委会”）。居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。“自主治理是依靠社会自身自主解决社会问题的治理机制。”居委会和村委会是自主治理的组织者，居委会和村委会虽然不具有一级政府的公权力，但作为社会权力主体却承担着复杂繁重的基层社会治理任务。以北京市房山区南广阳城村的“接诉即办”自治实践为例，村委会引导村民通过契约形式制定村规民约，引导和提升村民的规则意识、守法理念和法治素养，并在解决村民之间的矛盾和纠纷中赢得先机，形成了村民人人参与家园治理的共治格局，为实现“不诉自办”的良好社会治理局面提供了宝贵借鉴。

社会组织是“泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态”。社会组织依据组织章程等规章制度进行自我管理和服务，具有显著的民主性、规范性和自治性。社会组织在基层社会治理中具有独特优势，在解决“最后一公里”问题、提供专业化服务等方面的作用尤其突出。北京市大力推动社会组织发展，鼓励社会组织为街乡和社区提供多样化服务，弥补基层社会治理中政府末端服务能力不足的现实问题。北京市石景山区在“接诉即办”机制创新中以社会志愿者组织为基础，打造“石景山老街坊”基层社会治理品牌，组建了以党员为骨干、广大居民共同参与的开放性社会组织，为打通基层社会治理神经末梢梗阻提供了有生力量，也成为研究社会权力的典型样本。

民间社团是民间组织的一种，是组织更严密、管理更规范、职能更明确的社会组织。国务院于1998年制定、2016年修订的《社会团体登记管理条例》对民间社团的性质、登记、运行和监管进行了详尽规定，民间社团的规范性得到更好的制度性保障。北京市仅民间文艺社团就有11 074个，这些民间文艺社团对于活跃北京市文化活动、推进基层社会治理发挥了较大影响力。自“接诉即办”改革推进以来，丰台区某社区的一个业余文艺团体在社区居委会的协助下利用节假日为社区居民举办免费的乐器入门培训，深受社区居民、特别是老年居民的喜爱。社区居委会利用举办免费培训的时机听取群众意见、调解邻里矛盾、协商社区治理难题，使社区治理能力有了明显提升。这种模式将民间社团的社区治理功能润物无声地嵌入到群众性自治活动之中，其融合性治理效能和持久的社会影响力不容小觑。

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是中国特色社会主义基层社会治理的最大优势。党的十九届四中全会提出的社会治理体系中，排在首位的就是党委领导。因此，从国家治理体系和治理能力现代化的制度推进路径上看，党的领导是基层社会治理的决定性要素和根本保障。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议对北京市“接诉即办”进行了高度肯定，这既是一种道路性、方向性的高位统筹和顶层推进，也是党的领导对基层社会治理的一次重要指导。北京市委领导首都超大城市治理工作，把城市治理尤其是基层社会治理纳入北京市各级党委会议的重要议程，是党的领导在基层社会治理中的集中表现。《接诉即办条例》第一条就明确指出“接诉即办”是党建引领的基层社会治理改革，以人大立法的制度形式确定了“接诉即办”的党建引领模式。党领导基层社会治理的主要工作目标是协调与统筹，实现路径是在基层党组织的全面领导下，社会权力主体与政府权力主体共同参与治理，推动党的领导与基层社会治理工作的全面嵌入和深度融合。治理北京这样的超大城市，尤其需要各级党组织总揽全局，统一部署，协调各方，发挥党的领导的政治优势和组织优势，整合不同基层社会治理主体的治理能量，充分挖掘多元化社会主体的治理效能，协调配置各种治理资源，把每一个基层党支部建设成为基层社会治理中能打硬仗、打胜仗的战斗堡垒。北京市昌平区搭建的“镇街党建工作协调委员会”为党建引领基层社会治理作出了生动诠释，也成为党建引领社会权力的典范。

化学法——金属与水反应。这种方法最常用的金属是镁。镁属于第二主族元素，与钠同周期，故金属性比钠弱，与水反应生成物与纳与水反应相似，条件比钠要求高。镁与热水(冷水)反应强烈(缓慢)生成氢氧化镁沉淀物并置换出氢气，化学方程式为，Mg+2H2O=Mg(OH)2+H2↑。

社会能人参与基层社会治理在我国有着悠久的文化传统和大量的鲜活案例。在我国当下的基层社会治理实践中，特别是在农村地区和部分城市社区，社会能人仍然对社会有着较大的号召力和影响力，并由此衍生出值得重视、挖掘和利用的社会权力资源。北京市平谷区黄松峪乡以“说事评理议事普法中心”为平台建立的“说事评理乡贤库”就汇聚了各领域的社会能人。在平谷区依法治区办的统筹协调下，乡镇街道引领指导村委会构建社会能人“微网络”，梳理网络内的党员、村民代表、公益岗人员、退休干部、有威望的家族长辈等社会能人资源，通过人员选用的公正性和广泛性体现说事评理的权威性，形成“说事评理乡贤库”的核心力量，探索出了一条村级解决疑难诉求的社会治理新路子。“说事评理乡贤库”推动的村级解决纠纷矛盾的有效机制，就是运用社会能人参与基层社会治理的生动范例。

人生……人生，我能停下来吗？不能，所以我只能往前走，不停地往前走，所以，抱歉，那些错过的、错过的人和事，我只能错过了。

二、社会主体的双重属性

社会权力双重属性与基层社会治理的全过程人民民主具有高度契合性。全过程人民民主通过一系列法律和制度安排，保障全体人民通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务，其根本目的是保障和实现人民的权利和利益。北京市“接诉即办”拓展以人民为中心的实践路径，提升为民服务水平，与全过程人民民主的价值目标是一致的。“接诉即办”充分调动社会权力参与社会治理的积极性、主动性，激发各类社会主体参与基层社会治理的内生动力，提升了基层社会治理的效能，也是全过程人民民主倡导的发挥人民群众参与国家治理和社会治理积极性、主动性的生动体现。法治国家、法治政府、法治社会一体建设，其内在逻辑是以法治国家为目标、法治政府为主体、法治社会为基础，离开社会权力在基层社会治理中的基础性作用，法治政府、法治国家的建设就不系统、不完整、不牢固，三者之间的稳定结构就无法科学地构建起来。

权利具有本源性，权力具有派生性，权力来源于权利，无权利则无权力。西方启蒙运动以来的“国家契约论”“国家法人说”等理论都表达了人民让渡部分权利形成权力的核心观点。在发生学意义上，人民权力其实是人民权利的集体化行使，当人民权利集体化行使后就转化为一种集体性的权力。所以，权利与权力是紧密联系、不可分割的。社会权力是一种人民权利的诉求，是为了保障人民权利实现而具有权力外观的集体权利的表达方式。从权力互动机制角度看，基层社会治理中的社会主体首先是一种权力主体，同时也是一种权利主体，具有权力和权利的双重属性。简而言之，社会主体的权力属性是指社会主体拥有的对其他主体以及社会事务的影响力、支配力；社会主体的权利属性是指社会主体的权力来源于其所在地域的人民权利，其权力意图和权力目的都服从和服务于人民权利这个根本性基础，都是为了保障包括社会治理主体在内的人民的权利和利益。因此，社会主体既是权力行使者，也是权利享有者，这也是我们所说的共建共治共享社会治理格局的要义之一。还需要注意的是，社会主体的权力属性与权利属性是社会主体的一体两面，权利属性是权力属性的基础。在国家与政府面前，社会主体更加偏向于权利属性的展现；在面向社会和公众时，社会主体则凸显其管理者、服务者的权力属性。当然，社会主体的权力属性和权利属性，归根结底都是为了服务社会和公众，也是在这个意义上才保证了社会主体权力行使的有序性和有效性，并使社会主体的权力属性和权利属性实现了内在统一。

在那次竞标成功以后，宁波一院承担起宁波市糖尿病、心脑血管病、口腔疾病防治临床指导任务。医院随后成立慢病管理中心，来承接这一项新工作。

基层社会治理中的社会主体拥有权力和权利双重属性，保证了其有联系人民群众的“下接地气”的权利优势，也促进了其与各级党委政府尤其是基层党组织、基层政府之间“上接天线”的权力能力。必须指出，社会权力作为一种以自发为主的内生秩序，从北京市“接诉即办”工作模式看，还存在着工单流转的标准不统一、考核机制简单粗放、回访机制不科学等问题，这就需要党组织引领促进其生长和发育。“基层党组织建设及党建引领基层社会治理实践，不仅具有社会建构的意义，更具有通过政治建构‘嵌入’社会建构以实现社会凝聚和社会团结的深层意蕴。”

通过前述事例的分析，我们也要清楚地认识到，党的领导与社会权力之间并不是单向的引领与被引领的关系，而应是一种互动平衡的结构化权力状态。社会权力的秩序形成以及制度规制当然需要党建引领、高位统筹，这是社会权力发展到一定程度后所必需的外部约束；但同时必须指出，党的领导从人民中来、从社会中来，是应社会权力的需求建立起来的。党的领导归根结底还是要服务于社会权力的发展和成长，绝不能包办和取代社会权力，不能遮蔽和覆盖社会权力的优势和力量。在北京市“接诉即办”工作初期，个别地方迫于考核的压力没有做到实事求是，出现了“重形式、轻内容”的问题，解决实质性困难的机制还没有完全建立起来。究其原因，从本质上看，这与个别地方党政机关片面追求政绩等面子工程造成了“接诉即办”直接承办单位的压力过大有关，与党建引领经验不足、用力不适当不科学有关。因此，《接诉即办条例》规定：“本市在中共北京市委的统一领导下，建立健全接诉即办领导体系和工作机制，整体谋划、统筹推进接诉即办工作。”并对“接诉即办”各类主体的责任和工作程序进行了详细规定，以科学有序地传导诉求和考核评估压力，使党建引领更科学有效。在接受党建引领的同时，社会权力也会对党建引领起到一定的助推和监督作用。从助推作用看，前述北京市“接诉即办”工作中涌现出来的各种社会主体对党建引领的回馈与积极跟进，显然是各级党组织领导基层社会治理不可离开须臾的重要倚重力量。公众参与基层社会治理，“是厚植党的执政资源的理性选择、是变革党的执政方式的现实需要、是践行党的执政理念的必然要求”。从监督作用看，社会主体在广泛地参与基层社会治理过程中，把发现的包括党建引领在内的问题通过“12345”市民热线等各种渠道向党委政府进行举报，体现的是社会权力对党建引领的监督作用。当然，我们说基层社会治理中的社会权力对党建引领的助推和监督作用，并不是讲社会权力与党建引领形成对抗、分庭抗礼，而是强调二者只有在双向互动中才能形成动态平衡，才具有力学意义上的权力结构的稳定性。也只有这样，社会权力才能在这个互动结构中得到塑造并健康成长。因此，党建引领基层社会治理不是党组织大包大揽、包办一切，而是从群众中来，听取民众的呼声和需求，激发群众参与基层社会治理的积极性和创造性；再回到群众中去，切实保障群众的权益，畅通民众参与基层社会治理的制度化渠道，并接受多元化权力主体对党的执政方式与治理理念正向的塑造。“市民诉求是送上门的民意”，“接诉即办”就是送上门的群众工作，是北京市对党建引领基层社会治理的有效探索，通过践行新时代的群众路线揭示了基层社会治理中党建引领与社会权力互动的基本规律，同时在互动过程中暴露出需要深入分析、着力解决的问题，这符合推进“接诉即办”工作改革不断深化的内在规律性，对于深刻回答新时代加强党对基层社会治理的领导、对国家治理体系和治理能力现代化的领导等重大命题具有意义。

以上分析的典型性社会主体在基层社会治理中的作用集中体现了社会主体的支配力、影响力，这是社会主体的权力面向；社会主体的权力面向不是通过国家机器等硬性的暴力机构实现的，而是通过权利保护、利益分享、情感认同、影响感化等“软措施”展示出来的，这些不具有国家权力强制性特点的“影响力”及其实施结果，还具有明显的权利属性，这就是社会主体的权利面向。这也是我们要分析的基层社会治理中的另一个理论问题：社会主体的权力和权利属性。

奔倾漱石亦喷苔，此是便随元化来。长片挂岩轻似练，远声离洞咽于雷。气含松桂千枝润，势画云霞一道开。直是银河分派落，兼闻碎滴溅天台。

讲武堂的生源中，南洋的华侨子弟是很重要的一部分。比如叶剑英工作的怡保市就有33个保送名额。进入讲武堂时，叶剑英是这些保送生的带队人之一，还负责为他们补习国文。

从北京市“接诉即办”实际情况看，老旧小区改造是难点也是重点。2020年3月，北京市人大常委会颁布了《北京市物业管理条例》，该条例的一个重要制度创新是通过组建过渡性的“物业管理委员会”（以下简称“物管会”）来组织业主共同参与老旧小区改造和社区治理。我们以丰台区9号院物管会作为样本来分析其作为社会治理主体呈现出来的权力和权利双重属性。9号院是多家产权单位的共有社区，社区治理长期处于失管状态。9号院物管会成立后，行使居民赋予的建议、监督和检查等社会权力，决定和实行社区治理的一系列决策和方案，代表业主直接参与社区治理的监督检查，体现了这个特殊的社会主体的权力属性。另一方面，物管会为了争取群众利益的最大公约数，深入联系群众，积极吸纳各方意见建议，充分尊重居民在实践活动中所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利。这是物管会正确行使社会权力、顺利发挥社会主体作用的前提和基础，也是对社会主体权利属性的最佳诠释。物管会成为业主利益的保障者和物业服务的监督者，是老旧小区业主实现依法自治的重要载体，是北京市基层社会治理中充分发动群众、激发社会内部自治能量，建立共建共治共享的基层社会治理共同体的重要机制创新。

三、社会权力与党建引领的互动

基于单片机的多功能视力保护器设计 ……………………………………………………… 梁东丽，刘颖（21）

企业是以盈利为目的经济组织，其本质是一种对经济资源进行配置并优化的社会机制。在这个意义上，企业并不是基层社会治理的“局外人”。当企业的商品及服务功能在达到相当体量后，会对资源形成一定程度上的支配和控制，由此具有了社会权力的属性，成为基层社会治理多元化主体的重镇。特别是提供安保服务、核酸检测服务、物流运输、口罩与消毒酒精、基本生活物资等商品的企业，在当前新冠肺炎疫情防控方面承担的社会责任迅速增长、行使社会权力的场域也在不断扩大。有的企业还在打破地域分工的基础上按照行业类别成立了各种形式的商会，在制定相关行业标准、共享市场信息、调解企业之间矛盾、避免恶性竞争、承担社会责任等方面发挥了强大的基层社会治理作用。北京市“12345”热线覆盖了49家国有企业和60家电商企业，这些企业在生活保障、物资运送、服务纠纷等方面发挥了显著的治理效能。

新时代群众路线首先要求党建引领要从群众中来。位于北京市昌平区的回天地区因为历史遗留问题和人口高度聚集等因素，成为北京基层社会治理的痛点区域。面对群众的迫切呼求，昌平区紧抓党组织领导基层社会治理这条主线，不断完善基层党组织领导体系和协调机制，确保党的领导对于基层社会治理的全覆盖。新时代群众路线的落脚点是要回到群众中去。昌平区以镇街党建工作协调委员会为重要载体，发挥基层党组织在街道、社区治理中的领导作用，将基层党建与基层社会治理深度融合、互促互进。动员各方、各界力量参与到基层社会治理中来，形成多元化基层社会治理主体共商共建共治的治理格局。2021年以来，北京市委组织部、市委社会工委推进在全市建立区、乡镇（街道）、社区（村）三级党建工作协调委员会的工作机制。作为首都基层社会治理最小单元的“细胞核”，社区党建工作协调委员会对提升社区治理水平、解决群众“急难愁盼”问题发挥了重要作用。以党建工作协调委员会为代表，北京市党建引领基层社会治理、践行新时代群众路线的实践是丰富而饱满的。北京市“双报到”（即基层党组织到所在街道报到，在职党员回社区报到）党建工作机制，西城区组织党员广泛入户听取居民建议的“进千门走万户”活动，怀柔区“红马甲”在职党员一对一、点对点服务特色品牌，平谷区探索群众事群众议、群众事群众办的“下交工作法”，都是北京市基层社会治理中党建引领社会权力的机制创新。

国家权力具有天然的扩张性，如果不能关进制度的笼子里就会肆意扩张、危害社会。因此，国家权力必须严格遵守“法无授权则无权”的原则，也就是除宪法和法律授权之外，国家权力主体不能越雷池半步。社会权力则具有明显不同的属性和特征，社会权力的另一面是社会权利，是一定地域内的人民权利的集合性表达，实施社会权力边界和范围没有明确具体的约束，具有更强的灵活性和适应性。直观地看，社会主体是纷繁百态、千头万绪的社会生活中的知情者、密接者和关系人，国家权力受法律限制而无法触及的领域和空白，社会权力可以游刃有余地填补并予以解决。也可以说，社会权力既有填补此种空白的能力，又有填补这种空白的内驱动力。这是由社会权力与国家权力的一种比较优势决定的。但是，在多数情况下，社会权力因其主体的多元性和自发性，不可避免地会产生分散性、怠惰性。这就需要国家权力对社会权力的消极面向进行凝聚与统合，充分调动多元化社会主体的活力和积极性，发挥社会权力蕴含的治理效能，并通过相关立法、政策将社会主体参与基层社会治理的经验和做法制度化、规范化。在此过程中，需要各级党组织和政府深入贯彻落实以人民为中心的思想理念，充分彰显民主协商、全过程人民民主的制度优势。同时，国家权力自上而下领导与监督社会权力，社会权力自下而上对国家权力进行监督与补充，国家权力与社会权力之间就形成了良好的权力互动。此种权力结构的互动既可以有效遏制公权力自身的扩张性、杜绝损害私权利的危险性，又能够让多元化的社会主体积极有序地行使权力、参与治理，确保人民权利与利益的保障及实现，形成共建共治共享的社会治理局面。

四、社会权力与政府权力的互动

社会权力与党建引领的有效互动明确了基层社会治理政治性和人民性的基本方向，社会权力与政府权力互动则奠定了基层社会治理的制度性和法治性根基。马克思主义法学理论认为，人类社会先于国家而存在，政治性的国家终将消失。国家权力也不过是社会权力在发展过程中的一种让渡和更高级的形态，是一种“从社会中产生”“表面上凌驾于社会之上的力量”。政府权力是国家权力通过法律授予的，从本质上说，政府权力也是社会权力的发展与让渡。这就解释了在基层社会治理中，政府权力与社会权力并不是此消彼长、你退我进的矛盾关系。相反，权力应当“致力于生产、培育和规范各种力量而不是专心威胁、压制和摧毁他们”。党的十九大报告强调要“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。对置身于国家治理体系中的基层社会治理而言，社会权力与政府权力也应当是一种良性互动基础上的双向平衡状态，是共建共治共进共赢的合作关系。具体来说，就是多元化的社会权力主体与各级政府共同参与到基层社会治理中来，互为补充、互相协调、互动互促。这就好比是一株植物的根与茎的关系：社会权力是基础，是植物的根基；政府权力是植物的茎，是使植物不断成长的主干，同时，茎也为根运送光合作用产生的有机物。只有根茎互动、密切配合，治理之花才能鲜艳绽放。在实践中，北京市“接诉即办”从强调政府主导，到不断强调社会多元主体的有序参与和协商共治，是对应然意义上社会权力与政府权力互动关系及科学规律认识和发展的不断深化。域外学者提出的“合作治理的系统化理论框架”中，“个体、多样与自主的行动者”合作治理理念，与“接诉即办”的改革实践不谋而合。这在一定意义上也从理论层面佐证了社会权力与政府权力互动结构的合理性和科学性。“现代的‘社会’作为一个主体性力量，不再只是政府政策的被动接受者，社会信任、社会资本和社会互动的结构都会反过来影响政府治理的能力和绩效。”北京核心城区的街巷长与“小巷管家”互相配合、互为补充的基层社会治理机制，则从实践层面诠释了这种权力互动结构的实践性和操作性。

乡镇（街道）干部站在基层社会治理的最前沿，也是政府权力的最末梢，与人民群众联系最为紧密，是基层社会治理的组织者、推动者和实践者。街巷长制是基层干部负责辖区内背街小巷环境综合治理任务的创新机制。西城区广安门内街道率先选派基层骨干力量担任街巷长，把“街乡吹哨、部门报到”工作要求与街巷长工作机制有机结合。目前，北京在全市初步建成以街巷长为枢纽，以共治共建理事会、“小巷管家”、物业公司、驻区单位等为依托的共建共管共享治理体系。其中，“小巷管家”是创新型的群众自治机制，是具有较大的社会影响力和奉献精神的热心群众参与基层社会治理的典型案例。“小巷管家”拥有对所负责街巷的公共卫生、社会治安、公共秩序的发言权、处理权和调解权，既是街巷长的助理，也是大家公认的社会能人。街巷长是政府权力的行使者，是国家权力的神经末梢。“小巷管家”是社会权力的行使者，也是群众权益的代表者，弥补了街巷和社区治理中政府权力缺位、碎片化的短板。“小巷管家”是街巷长的助理，是街巷长的眼睛、耳朵和鼻子，上接基层政府权力的“天线”；“小巷管家”又是最了解街巷居民的热心人，是社区居民利益的忠实代表，是社区公共利益的代言人，下接人民群众之地气，是“微型”的社会权力行使者。“小巷管家”上接政府、下接社会，利用自己的能力发动群众，参与制定群众诉求解决方案，也可以代表街巷居民向街巷长提出权利诉求，监督街巷长和基层政府工作，形成对政府权力有力有效的监督制约。近几年来，北京市成千上万的“小巷管家”所构筑的基层社会治理最基础单元，逐步成长为“接诉即办”基层社会治理体系中的一个长效机制，逐步发展为政府权力和社会权力之间沟通互动的有效平台和纽带，避免了“政府干、群众看”的尴尬局面。也正因如此，有学者指出：“北京市的接诉即办改革是在推动政府与民众之间有效互动、真正实现互动治理中以人民为中心的关键一步。”

五、社会权力及权力结构的法治化

通过对北京市“接诉即办”的实证分析和理论辩驳，我们不难发现，基层社会治理的关键是各种力量的凝结和汇集，是基层社会治理中权力合力的生成机制。合力是聚合在一起的力量，核心是“力”，关键在“合”。“合”是制度体制机制、是道路方法路径，“合”对了，“力”就功到自然成，否则就功亏一篑。从北京市“接诉即办”工作看，社会权力与国家权力的良性互动是力量聚合的有效渠道，但碰撞式的机械合并并非法治思维和法治方式之道，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化是基层社会治理的真正王道。也就是说，法治化是基层社会治理现代化、社会权力有序化的必由之路，以理论到实践的发展视角，这也是一个从应然到实然、不断探索完善的过程。在这个过程中，我们既要通过法治规范社会权力与党建引领、政府权力的互动模式和程序，又要保障社会权力的自身运行和健康发展。那么，基层社会治理中的社会权力与国家权力的互动如何实现法治化？《接诉即办条例》给出了一个初步方案。

《接诉即办条例》第五条和第十九条规定了“管理公共事务职能的组织”和“承担公共服务职能的企事业单位”在“接诉即办”工作中应当承担的职责，这是我国地方立法第一次明确赋予社会主体在基层社会治理中的法定职责。《接诉即办条例》第六条规定了“市、区人民政府和有关部门”支持和引导社会组织，企事业单位等社会力量和公众参与“接诉即办”工作；第二十六条规定了“街道办事处、乡镇人民政府”组织居（村）民、企事业单位、社会组织推动主动治理，并规定了该由基层政府做的事情不能推给社区。这是国家权力推动社会主体在基层社会治理中发挥积极作用的行动方案，也可以说是基层社会治理中国家权力对社会权力的义务和责任的法律规定。不仅如此，《接诉即办条例》第二十七条还规定了居民委员会、村民委员会在基层社会治理中的法定职责，这个规定是地方立法对基层社会自治组织在基层社会治理中“法定职责”的一次立法尝试。我们从《接诉即办条例》对三类“接诉即办”主体“法定职责”的规定可以看出，《接诉即办条例》已经初步形成了国家权力与社会权力以“法定职责”为核心的权力互动结构，这必将有利于基层社会治理各方主体责任的落实及合作共治格局的形成。

通过以上对“接诉即办”视角的国家权力与社会权力互动结构的分析，我们可以得出两个初步结论：一是基层社会治理离不开社会主体的广泛参与，离不开社会权力的基础性作用，社会权力是基层社会治理的一支不可或缺的重要力量；二是在基层社会治理中逐步形成的国家权力与社会权力互动结构的法治化是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，也是全面依法治国的基本要求。在这个权力互动结构中，国家权力不能也不应该控制或者覆盖社会权力，而是“以社会为本位，不只是要建设民主化、法治化的国家，更要形成法治社会；国家既服务于社会，又保障社会的自主、自治、自由”。当然，我们说《接诉即办条例》只是社会权力法治化、国家权力与社会权力互动结构法治化的一个初步尝试，还在于提醒学界和实务界注意在该立法有关社会权力的内生机制、与国家权力的互动模式等问题上尚需完善，地方立法、特别是国家立法对此应予以高度重视，“加快建立健全社会领域法律制度，完善多层次多领域社会规范，强化道德规范建设，深入推进诚信建设制度化，以良法促进社会建设、保障社会善治”。