困难老人社区居家养老服务体系优化研究——以石家庄市为例

王月红 贾晓媛 王鸿铭

(河北经贸大学 商学院,河北 石家庄 050061)

近年来,我国人口老龄化程度持续加深.2000年,我国65 岁及以上人口占全国人口比例为6.96%,首次接近7%,我国开始进入人口老龄化社会[1].国家统计局数据显示,2021年末,我国60 岁及以上人口比重达到了18.9%(超过2.67亿人),其中65岁及以上人口比重达到14.2%(接近2.01亿人),分别比第七次全国人口普查(2020年11月1日零时)提高0.2和0.7个百分点[2].当前,我国老年人口规模不断扩大,占比逐年攀升,我国人口老龄化呈现持续、快速发展的趋势.

数据显示,我国目前失能、半失能老年人数量已超过4000万人,其中,4.8%的老年人处于日常活动能力重度失能状态,7.0%处于中度失能状态,总失能率高达11.8%,即超过十分之一的老年人基本生活无法完全自理(如穿衣、吃饭、洗澡、如厕等);因基本自理能力衰退导致25.4%的老年人需要全方位照料[3].受快速老龄化、家庭空巢化及困难老人数量不断增多等因素的影响,以家庭为主体的养老模式已无法适应日益严峻的老龄化形势,尤其无法满足困难老年群体的养老需求.社区居家养老服务模式契合我国基本国情,但目前仍存在许多短板.因此,探索出一套契合社会现实需求的困难老人养老模式迫在眉睫.

数据显示,河北省人口老龄化程度高于全国平均水平,2021年末,河北省60岁及以上和65岁及以上人口的比重分别为20.23%和14.92%,分别高出全国平均水平1.33和0.72个百分点[4].本文以石家庄市为例,对困难老人社区居家养老服务现状进行深入调研,分析困难老人社区养老服务中存在的主要问题,并提出针对性建议,以期为完善我国社区居家养老服务体系提供借鉴.

1 社区居家养老服务研究现状

1.1 国内社区居家养老服务研究现状

社区居家养老,是指老年人在居家前提下,引入社区作为养老服务平台和桥梁的新型养老服务模式,在满足老年人“恋家”情结的同时充分引入社会化养老资源,具有减轻家庭压力,降低养老成本,提升服务质量等综合优势,是对家庭养老的补充与更新[5-7].

2013年9月,国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》,提出了到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的,功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系的阶段性发展目标[8].此后,各地区在文献[8]的指导下,对以社区为依托的养老模式进行了积极探索,着力补齐养老服务短板.2019年11月,中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》,将积极应对老龄化上升为国家战略,明确提出近期至2022年、中期至2035年、远期展望至2050年的阶段性战略目标,要求健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系[9].2021年11月,中共中央、国务院发布《关于加强新时代老龄工作的意见》,强调要构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系,充分发挥市场机制作用,提供多元化产品和服务[10].

国内学者做了大量的相关研究.文献[11]较早将起源于美国的“时间银行”概念引入国内.此后,一些学者就“时间银行”互助养老模式的中国化发展进行了系统的研究[12-14].文献[15]认为,政府主导是社区居家养老的关键所在,市场化运作是社区居家养老的重要手段.文献[16]认为,社区居家养老服务应该合理定位服务内容,提高服务效能,扩大并加强社会组织参与,加强人才队伍建设.一些学者基于调研分析指出,我国社区养老服务体系中存在诸如政府功能定位需进一步优化,公共设施供给不足,法律法规不够健全,政府购买服务需进一步改进,宣传力度不够,服务信息不对称,服务专业性不足,服务内容不完善,覆盖范围受限,资金短缺和运行考核机制不完善等问题[17-19].文献[20]指出,社区居家养老应以需求导向进行服务模式设计,政府、市场、家庭三方应密切合作,在提供基本养老服务供给过程中,重点解决特殊老年群体的特定服务需求,提升社区居家养老服务的功能与品质.文献[21]基于30个社区调研资料,运用扎根理论研究了社区居家养老服务有效性不足的问题,提出了高质量社区居家养老服务的3类赋能路径组合(由党建赋能、制度赋能、组织赋能、技术赋能、市场赋能和自我赋能6种赋能机制组合成嵌入式外推型、内生资源型、内外互动型3类赋能路径).文献[22]指出,现有社区居家养老服务存在供给与需求错位,服务供给的差异化、个性化不足,应该在提升服务个性化上进行创新.

1.2 国外社区居家养老服务研究现状

发达国家进入老龄化社会较早,有关社区养老的实践和研究成果也较多.文献[23]认为,社区居家养老服务应该重视政府、社会组织、市场的共同参与,以多主体形式通过协商解决居家养老服务供给问题.文献[24]认为,社区居家养老服务应为老人提供社交服务以减少孤独感,且减少由此导致的老年人心理问题,并形成良性循环.文献[25]认为,社区居家养老服务价格应远低于商业养老机构价格,降低老年群体的养老负担.文献[26]认为,政府应当承担养老服务供给的主体责任,需要在财政、监管等方面给予大力支持,同时引导社会力量积极投入.一些学者指出,社区居家养老服务应涵盖家庭医疗服务、日间照护服务、家政服务等内容,对困难老人服务尤其应包含长期照料服务,其中医疗服务最为关键(具体还应包含慢性病管理、长期监测等)[27-29].

此外,国内学者对国外社区养老服务体系也进行了跟踪研究.文献[30]介绍了美国社区居家养老服务的类型及目标人群,总结了美国社区养老人性化的空间设计、优质的护理服务、完善的评价体系、互联网平台及技术设备应用等方面的特点.文献[31]从体制机制、运营方式、资金筹措、服务项目、监管措施等方面,对美、日、英、澳的社区居家养老服务进行了分析总结,其主要特点包括服务供给主体多元化,依托互联网开展服务,监督反馈机制较为完善,老年服务评估体系较为健全等.文献[32]介绍了美、英、德、日的智慧养老服务实例,提出了我国应提升科技设备的适老化程度,加强多元主体协同合作,建立健全相关制度体系,吸引、培养专业人才等建议.

2 石家庄市困难老人社区居家养老服务现状

针对老年人口数量不断增多及养老需求旺盛的客观需要,2014年10月,石家庄市民政局、财政局联合出台了《石家庄市政府购买社区居家养老服务实施方案》[33],石家庄市开始实施政府购买的社区居家养老服务.2018年2月,石家庄市民政局和财政局正式发布《石家庄市困难老年人社区居家养老服务补贴制度实施方案》[34],逐步形成了具有现代信息技术管理特色的养老服务体系.2021年6月,石家庄市民政局和财政局印发了《石家庄市调整困难老年人社区居家养老服务补贴制度实施方案》(以下简称《方案》),增加了助餐服务、医疗护理服务及救援服务,2021 年10 月开始实行[35].

2.1 服务对象及范围

《方案》规定,石家庄市内6区具有本地户籍且在市区内居住的60周岁及以上分散供养的特困人员(指原“三无”老人)、低保家庭老人、社会孤老(指有一定经济收入,无配偶、无法定赡养人的老年人)、重度失能老人、90周岁及以上高龄老人、计生特殊家庭老人等6类老人,可享受政府购买的困难老人社区居家养老服务补贴[35].截至2019年9月,享受社区居家养老服务补贴的困难老人人数为15169人[36].

2.2 服务补贴标准

困难老人社区居家养老服务补贴标准根据困难老人类别不同而有所差异,6类困难老人分别可获得每月100～500元不等的养老服务补贴,见表1,其中,困难老人类别重复补贴金额不累加,按照类别最高标准执行补贴,所需资金由市、区两级财政按1∶1比例承担.

表1 石家庄市困难老人社区居家养老服务补贴标准

2.3 补贴方式及服务流程

困难老人社区居家养老服务补贴以虚拟服务额度形式发放到石家庄市社区居家养老服务补贴管理平台个人专属账户,由享受服务补贴的老年人(或其指定的联系人)在准入的服务内和服务项目范围内自主选择并对接服务.

石家庄市困难老人社区居家养老服务流程见图1.

图1 石家庄市困难老人社区居家养老服务流程

第一步,信息告知.民政部门对已通过审批流程的老年人履行服务信息告知义务,主要内容包括相关政策、服务商基本信息、服务流程、服务项目、收费标准、投诉方式等.第二步,服务需求发起.政府补贴金额发放至“孝心到家”APP个人专属账户,享受补贴的老人在指定的服务项目、有效时间内自行通过APP进行网络预约服务(“12349”电话预约服务已取消).第三步,对接服务需求.老人服务需求由拥有准入资格的服务商提供,并由服务商安排专人进行服务对接.第四步,服务履行与结算.服务商按老人的项目需求履行服务,服务完成后使用“孝心到家”APP进行服务结算,并录入全市统一的信息平台,形成服务工单.第五步,服务抽检.辖区民政部门每月对各服务供应商进行抽检,检验服务是否真实,月抽检要求全覆盖且可委托第三方进行;每日随机抽检,民政部门对当天上传的服务工单实时在线独立检验(不通知服务供应方).第六步,资金结算.辖区民政部门对抽检合格的服务供应商按月进行服务资金结算.

2.4 服务项目类别

目前,石家庄市困难老人养老服务项目主要包括康复服务、生活照料、家政服务、巡访关爱、助餐服务、医疗护理、救援服务等7类,部分服务项目清单见表2.各项服务价格由服务供应商自行提出并对老人公示,要求服务商在规定目录内、在老人居住地提供服务;同时,对不同种类的服务设置了服务次数限制.

表2 石家庄市困难老人社区居家养老部分服务项目清单

3 石家庄市困难老人社区居家养老服务的SWOT分析

SWOT 分析法是一种常用的战略制定和选择工具,基于内部环境的优势(Strengths)和劣势(Weaknesses)、外部环境的机遇(Opportunities)和威胁(Threats)分析矩阵,通过自身优势(S)—劣势(W),外部机遇(O)—威胁(T)4个维度对影响决策的各种因素进行深入分析,以提升分析的系统性和决策的科学性.

3.1 优势

(1)强化养老专业服务能力,提高老年人生活质量

受传统居家养老观念及家庭经济状况等因素的影响,大多数老年人不愿意去养老院等养老机构安度晚年,只愿在家中由子女照顾.目前,我国有90%以上的老年人选择居家养老[37].面对竞争激烈的社会环境,传统养老模式无疑会增加老人子女的日常负担,尤其对于困难老人的赡养压力会更加沉重.社区居家养老服务与传统养老模式形成互补,一方面可以减轻子女赡养老人的压力;另一方面由专业服务人员提供的专业养老服务可提高老年人的生活质量.

(2)关照老年人心理健康,满足老年人精神需要一般而言,城市社区住户间沟通较少,老年群体更缺乏必要的人际交往与沟通,易与社会脱节.尤其是对于困难老人,囿于自身特点,人际沟通更加缺乏.石家庄市社区居家养老服务项目清单的“巡访关爱”服务类型中包含关怀访视、生活陪伴、辅助社会交往、心理咨询、不良情绪干预等有关老年人心理健康服务的大类项目,通过这些服务项目可在一定程度上满足(困难)老年群体的精神需要,减少老年人的孤独感和无助感.

3.2 劣势

(1)老年群体购买力有限,养老服务市场化供给不足

数据显示,2020年我国平均每人每月养老金待遇3350元,石家庄企业退休人员月平均基本养老金不足3000元[38-39].石家庄市老年人收入来源有限,收入水平较低,并且普遍存在“存钱养老”的观念,大部分老人宁愿有养老金剩余,也不愿意将养老金全部花光.此外,因中间环节冗余和缺乏适当的竞争机制,部分服务项目(如家政服务等)的价格远高于市场价格.因此,老年群体购买社会化养老服务的意愿不强.这在一定程度上造成了由政府购买市场化服务的盈利水平不高的情况,降低了服务供应商的市场积极性.

(2)服务资金供给不足,社会化养老服务压力较大

目前,困难老人社区居家养老服务补贴资金主要由民政局投入,对6类困难老年人的服务补贴,一定程度上减轻了低收入老人接受养老服务的负担,但总体上来说,政府补贴资金来源少,投入有限.这对于需要提供服务的内容更加全面、服务质量更加可靠的社区养老服务来说,现阶段的资金投入尚显不足,石家庄市养老服务补贴标准自2014年至今未变.资金不足的问题对于整个社区居家养老体系建设和可持续发展都会产生很大的制约.

3.3 机遇

(1)政府购买服务提升了可信度,养老服务更易接受

基于目前九成老年人选择居家养老的实际情况,与传统居家养老模式互补的社区居家养老模式将在未来相当长的时间内成为主流.对比市场个体经营的养老服务供给而言,通过政府购买的社区居家养老服务供给,无论从服务质量、服务监管、体系运营等各方面都有着无可比拟的优越性,且有政府信誉背书,老年群体也更容易接受基于政府参与购买的社区居家养老服务.

(2)社区居家养老潜力巨大,养老群体扩容能带来规模效应目前,石家庄市困难老人社区居家养老服务仅对规定的6类困难老人开放,其他普通老人暂无类似的居家养老服务供给.因此,在切实做好现有困难老人居家养老服务的基础上,针对社区养老供给能力,不断推出面向所有老年群体开放的居家养老服务,不仅能够惠及更多的老年人,扩大养老服务主体,提高老年人的整体养老生活质量,也能够进一步扩大养老服务市场,形成养老产业的规模化效应,提升老年群体的消费水平.

3.4 威胁

(1)政策信息宣传不到位,老年群体参与度不高

截至2019年9月,石家庄市自愿申领困难老人社区居家养老服务补贴的人数为15169人,仅占全市60周岁以上老年人口的0.78%[36].石家庄市社区居家养老服务接受程度显然偏低,其中,政策宣传不到位是一个重要原因.目前,社区养老服务政策信息传递的途径主要包括街道办事处(或居委会)主动公示告知、亲友告知等.由于老年人与外界接触少等原因导致其信息获取能力相对有限,又由于政策宣传尚不够到位导致老年人及其子女对社区养老存在各种顾虑.社区居家养老参与度不高,增加了社区养老服务市场推广和改革的难度.

(2)专业化人才短缺,社会化力量投入不足

数据显示,2020年我国养老护理专业人员需求量为1300万人,但在养老行业的就业人数仅有100万人,经过系统培训后具有专业知识、持证上岗的养老护理人员仅有4万人[40].老年人社区居家养老的日常护理与医疗护理服务结合不够紧密,社区养老与传统居家养老在医疗照料上未显示出特有的优势;针对困难老人个性化的日常医疗保健服务基础设施和体系不够完善,社区居家养老的医养结合不够紧密,社区居家养老的吸引力不足,影响了社会力量的参与意愿,社会力量投入不足.

4 石家庄市困难老人社区居家养老服务体系优化建议

基于对石家庄市困难老人社区居家养老服务现状及其SWOT 的矩阵分析,现就推动困难老人社区居家养老服务体系的进一步优化提出几点建议.

(1)优化政策信息宣传与社区评议机制

为改变因政策信息宣传不到位而导致符合条件的困难老人无法及时参与社区养老服务的问题,建议建立覆盖全市的老年人信息数据库.将持有特困证、低保证等符合申领条件的困难老人信息精准下发至所属各社区,由社区居委会向持证老年人传达相关政策信息,确保每一位符合条件的老人能够获悉并准确理解有关政策.

对于资格申请中不要求持证的老年人(重度失能老人、社会孤老、计生特殊家庭老人)或确有困难的无证老年群体,建议设立社区评议机制.各社区组建由社区行政负责人和居民代表等组成的评议团,对本社区所有老年人逐一评议是否符合6类困难老人条件.对经评议符合条件的老人传达相关政策信息.此外,可以考虑利用政府服务监管等优势扩大服务面,在政府补贴服务外,允许有经济能力的老年人在服务系统中自费购买服务项目,全方位满足老年群体的个性化服务需求.

(2)优化资格申请及服务预约机制

社区养老服务资格申请目前只有现场审核的单一方式,需要进一步优化升级信息管理系统,充分利用现代信息技术(如人脸识别、大数据分析等)建立申领资料网上认证机制,真正落实“让信息多跑路,让群众少跑腿”,使老人足不出户就可以进行养老服务申请,有效提升审核效率.

目前,石家庄市困难老人社区居家养老服务仅限于用“孝心到家”APP进行网络预约,取消了原有的电话预约服务,服务预约方式单一;且“孝心到家”APP目前只适用于安卓系统,也不能在线升级,使用不方便.鉴于不少老年人对手机APP操作不熟练,建议以提升操作便捷度,消除“数字鸿沟”为根本,尽快规范、完善“孝心到家”APP的功能,可以考虑专门为老年群体开发一款人工智能客服电话预约系统,以有效改善老年人的预约服务体验.

(3)优化服务与资金支持机制

个性化服务对于老年群体来说尤为重要.困难老人各有各的困难,他们所需要的康复、生活照料和关怀等服务不尽相同,基于对他们健康状况、生活环境等因素进行全面评估,精准定位需求,制定出的个性化养老服务项目,能够有效地满足困难老人的生活需求并显著提升生活质量,建议在服务层面建立需求评估响应体系,动态精准地把握老年群体的实际需求,积极鼓励服务供应商根据老人需求进行服务创新,民政和社区等机构要及时评估服务质量及老年群体的满意度,实施有效的激励约束机制,对损害老人利益的行为要及时惩戒、公示.

社区居家养老服务具有典型的公共品属性,需要政府持续加大投入,不断提升服务供给能力.除了必要的财政投入外,还应积极引导、鼓励社会资本投入,发挥多元主体作用.服务价格的制定需要综合考虑经济发展、老年人人均收入、物价水平等多种因素进行动态调整,增加价格弹性和吸引力,引导更多的社会资本投入和服务项目供给;完善服务供给竞争机制,提升服务性价比,增强老年群体购买意愿,推动服务市场进一步发展,并形成良性循环.

(4)强化服务队伍建设和完善养老金融体系

养老服务从业人员的专业水平直接影响着养老服务的质量.困难老人养老服务人员不仅需要有一定的医疗保健、护理康复、心理疏导等专业知识和实践技能,还需要有耐心和爱心.大力推动专业性技能型养老服务人才培养,推动政府与校、企积极合作,制定针对性人才培养方案和鼓励措施,推进产教融合,畅通职业发展通道,拓宽事业发展空间,健全激励长效机制,吸引更多的青年人投身养老服务事业,以此满足社区居家养老服务对高素质技能型人才及知识型、管理型复合人才的需求.

金融是跨时间和空间进行资源优化配置的重要工具.推动金融服务适老化,丰富养老服务金融供给,是积极应对人口老龄化的重要举措.借鉴国际经验,比如推出养老储蓄存款、老年人专属理财产品、养老增值服务,发展老年护理保险制度等,积极探索养老金融与现有养老保险、医疗保险的融合发展,降低个人成本支出并提高综合便利性,从而增加老年群体社区养老服务的参与度和可负担性.