江苏省重大项目用地全程监管系统设计与实现

邵珊珊

(江苏省国土资源信息中心，江苏 南京 210017)

0 引言

重大项目主要指投资体量较大、战略价值明显且有较大社会影响力的项目[1]。推进重大项目建设，是落实党中央、国务院提出的合理扩大有效投资、优化营商环境的重要举措。为扎实推动省重大项目建设，江苏省建立了省领导挂钩联系推进重大项目建设制度，全面加强推进重大项目建设的组织协调工作，在服务推进、要素保障、风险防控等方面多措并举、精准发力，助推全省经济高质量发展。机构改革后，如何在追求经济发展与自然资源要素保障中寻求最佳平衡点，是各地自然资源主管部门在支持重大项目落地时需要不断探索研究的课题。江苏省自然资源厅根据江苏省重大项目推进管理方面的相关要求，在项目用地保障制度建设、组织协调机制建立、便企利民服务措施推进等方面创新性地开展了一系列工作。

随着“互联网+”的不断发展，继续依赖电子表格、实地走访调研跟踪项目建设情况显然已不符合新时代自然资源信息化建设要求，为此亟须建立一个集项目管理、监测、调度于一体的综合性重大项目用地监管系统[2]。本文通过研究重大项目自然资源要素保障业务管理框架，基于已有江苏省自然资源信息化建设成果，设计并实现了江苏省重大项目用地全程监管系统(以下简称“系统”)。经实践证明，系统的建成减轻了工作人员的工作量，提升了项目用地的审查效率，为江苏省重大项目用地保障提供了良好的信息化技术支撑。

1 业务管理框架

江苏省重大项目是指在江苏省行政区域内实施符合省产业政策、发展规划和高质量发展导向，投资规模较大，对全省国民经济和社会高质量发展具有积极影响，列入省重大项目清单的项目[3]。省重大项目包括实施项目和储备项目，包括但不限于产业发展、科技创新、民生保障、生态环保、基础设施等项目。省重大项目领导小组每年编制重大项目投资计划，并对重大项目清单实行动态调整。江苏省创新性开展并实施省委、省政府领导同志挂钩联系重大项目制度，在年度重大项目清单中“好中选优、优中选强”，重点标识投资规模大、引领带动作用强，为江苏省经济稳增长、调结构、促转型、惠民生提供有力支撑的项目。

江苏省自然资源厅基于全省投资计划，通过“项目认领、项目分包、进展填报、红线上图、信息校验、违规冻结、按月归档、通知公告、统计分析”等管理方法，建设成全省重大项目库(见图1)。基于重大项目库编制江苏省重大项目用地用海问题清单，针对清单中的问题在“合理布局战略预留空间、精准配置近期规划空间周转指标、组织指标专场交易、开设用地用海审批绿色通道、用地计划‘应保尽保’、推进‘多审合一、多证合一、多测合一’改革、推广‘双信地’出让模式、不动产登记服务以及实施情况核查”9个方面逐一明确解决措施、落实时间节点。

2 总体架构

结合江苏省自然资源信息化建设现状，本文设计并实现了江苏省重大项目用地全程监管系统。系统前端采用HTML与CSS、JavaScript结合的Web界面开发方式，后端采用Spring MVC框架，结合REST风格的Web服务调用，实现数据访问和功能调用[4]。总体架构如图2所示。

基础设施层为系统运行提供基础的计算资源、存储资源、网络资源，保障系统正常、稳定、安全运行。系统部署在自然资源内网，市县级用户通过主干网访问系统，“慧眼守土”视频探头以VPN专网连接方式接入自然资源内网，省级用户通过“慧眼守土”监测网络实时查看项目实施进展。数据层将项目进展信息、项目红线及项目文档等数据以不同形式存储。系统与省-市-县三级政务协同平台无缝链接，实现了统一门户、单点登录、身份认证。平台服务层中大数据平台、“慧眼守土”综合监管平台向应用层提供图形、视频相关服务。通过服务，应用层实现项目管理、项目“一张图”、实施监测调度、统计分析、通知公告以及共享接口等功能。

图1 业务管理框架

图2 系统总体架构

3 主要功能及实现

系统围绕重大项目自然资源要素保障工作设计并实现，基于江苏省自然资源三级政务协同平台、自然资源大数据平台、“慧眼守土”综合监管平台开发，建设了全省重大项目库，编制了全省重大项目“一张清单”，绘制了全省重大项目“一张图”，与建设用地审批系统联动，实现了用地计划的“应保尽保”、项目实施的全程监管。

3.1 制数据规范，提项目管理效率

根据江苏省自然资源厅编排的项目进展直报信息项，系统引入校验规则，规范市县级用户认领、进展填报等操作，包含如下功能。

(1)项目入库。系统提供模板，统一导入江苏省重大项目投资计划清单，并对清单中每一个项目细化分类。系统还支持江苏省行政区域内的国家重大项目入库，同时重点标识省领导挂钩联系推进项目，抓重点推进项目建设。实现了对项目层级、项目类别、项目重点标识的统一管理，允许对项目库进行动态调整，实现调入调出功能。

(2)项目认领。清单缺失项目归属信息，系统将江苏省重大项目库对所有市县级用户开放，由项目所在地区认领，认领后的项目称为子项目，投资计划清单中的项目称为父项目。

(3)项目分包。跨行政区项目涉及多地区并行推进工作，系统提供项目分包功能，支持同一项目被多地区认领。通过重名检测，在父项目与子项目之间建立1∶N的关系。

(4)信息校验。系统引入空值校验、格式校验、数值逻辑校验等一系列规则，帮助用户规范信息填写，提升数据质量。

(5)项目编号。按照“SJ/GJ-XXXX-YYY-ZZ”编号规则，系统为每一个审查通过的子项目分配唯一编号。其中，“SJ”代表省级重大项目，“GJ”代表国家重大项目，“XXXX”代表年度，“YYY”代表父项目序号，“ZZ”代表同一父项目下的子项目编号。

(6)按月归档。系统设置定时程序，每月21号对项目月度进展自动备份。

(7)统计分析。可汇总形成江苏省重大项目最新问题清单，帮助明确项目用地保障工作推进方向，问题清单可以表格形式导出、打印。

(8)项目查询。系统可从项目年度、项目名称、项目层级、项目类型、项目所在地、是否为省领导挂钩推进项目、是否为问题项目、本月是否填报等条件出发，做单项查询或组合查询。

基于上述功能，系统大大减少了业务人员催报进展、汇总进展、查询进展的工作量，可快速、准确定位项目问题，明确工作开展方向，提升了项目管理效率。

3.2 联审批系统，促精准用地保障

江苏省自然资源厅建设用地审批系统早于重大项目用地全程监管系统建设，系统在技术框架、数据库类型、部署平台上的不统一，导致信息无法共享、业务无法联动。为解决系统之间数据交换和资源共享问题，选用Web Service方式解决。目前，WEB服务有两种流行风格：基于SOAP(简单对象访问协议)的服务和基于REST(表属性状态转移)的风格。系统选择了REST风格的实现，它是一种面向资源的编程过程，在百度地图及语音服务中也得到广泛应用[5]。

系统提供的接口对项目编号有效性、项目冻结与否、民生和其他类项目计划申请与否进行验证，做了如下几个控制。①编号不存在或者因违法用地被冻结的项目不允许报批。②对纳入国家重大项目清单的单独选址类项目、纳入省级重大项目清单的单独选址类的能源、交通、水利、军事、产业类项目开放绿色通道，直接配置国家计划。③对纳入省级重大项目清单的单独选址类的民生、其他类项目同样开放绿色通道，但以省留计划保障。④对纳入清单(国家、省级)的批次类项目，验证项目是否已申请并获得计划，未申请计划项目不允许报批。⑤系统对项目区分违法用地和合法用地管理，提供的接口也做区分管理，项目合法用地部分由国家或省保障，违法用地部分由市、县自行保障。基于上述限制，建设用地审批系统通过调用接口，在实现项目用地“应保尽保”的同时，保证了“不错保”“不超保”。

3.3 建专题“一张图”，览全省投资分布

基于云计算、大数据、物联网、移动互联网等技术，以自然资源、测绘地理等各类数据为基础，聚合集成政府和社会各类国土空间相关数据建设而成的自然资源大数据平台，为各类与国土空间相关的规划、管理、决策、服务提供了有力的信息支撑，有效提升了国土空间治理能力的现代化水平。平台制定了相应的接口标准规范，明确了各业务系统之间和对外的服务接口种类、调用方式、数据内容等。

重大项目用地全程监管系统嵌入了项目位置信息管理。系统基于大数据平台提供的项目上图、项目灭失接口，将项目重要属性信息一并入“一张图”数据库，经过地图服务发布与配置，形成了全省重大项目专题“一张图”，充分发挥空间管理优势，实现清单项目“带图调度”[6]。系统提供了丰富的基于空间、属性的图上查询功能，可对项目作现状、规划、管制区、基本农田等多种专题空间分析，为辅助领导统筹调度、推动项目实施提供信息化支撑。

3.4 调“慧眼守土”，查项目实时进展

自然资源“慧眼守土”以铁塔基站为基础搭建视频监控网络体系，通过VPN专线实现视频信号到自然资源政务内网的接入。经过技术攻坚将监控平台探头底层数据开发共享，通过探头点位坐标化，嵌入“一张图”中，与自然资源“一张图”深度融合，实现了基于地图的实时视频浏览及业务应用。

重大项目用地全程监管系统通过项目红线上图掌握了项目的坐标位置信息，建设了全省重大项目专题“一张图”。系统利用视频监控系统提供的接口，以坐标信息作为输入，自动选取项目附近最近的若干摄像头供业务人员选择。业务人员通过调整监控探头的高度、角度、焦距、光圈设置最佳预置位，将探头精准指向项目，调出相应的视频监控画面，获取项目现场实时情况，实现项目的全程监管。

4 结语

基于江苏省重大项目用地全程监管系统，2020年江苏省重大项目中409个独立占地的子项目，实现了当年用地需求的“应保尽保”：已供地面积约4 733万m2，保障了当年投资额超过4 900亿元；已批准新增建设用地约4 266.7万m2，较2019年增加了666.7万m2。系统建设作为江苏省重大项目用地保障工作中的优秀举措，被自然资源部作为典型经验向各省级自然资源主管部门推广学习。但系统在横向业务数据共享、纵向数据交换方面还存在不足，下一步需要梳理各项业务关联关系，明确项目落地要素保障时序，形成一套高效的“工作流程”。充分发挥系统监管作用，延伸项目管理边界，做好要素保障过程中与选址预审、农转用、土地房屋征收、用林、用海、用地许可审批、工程规划许可审批、竣工验收、不动产登记等各项环节业务系统的对接工作，对可关联、可获取、可对接的，做到“能接尽接”，减少业务人员的工作量，确保工作有序推进[6]。