省级政府政策执行差异性的分析框架——基于“双随机、一公开”监管政策分析

孙彩红

一、引言

“双随机、一公开”监管政策实施是在全面深化推进“放管服”改革背景下，实现放管衔接、简政放权与加强事中事后监管相结合目标的重要举措。营商环境除了市场准入环境，还包括优胜劣汰的公平竞争秩序环境与市场退出环境。市场经济是法治经济，市场经济的自发性弊端要求依法加强市场秩序监管。“双随机”是一种新监管理念，政府要创新监管方式、提升监管效能，健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。可见，“双随机、一公开”监管政策实施成为加强市场监管的一种重要政策手段。

2015年，国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，正式提出了“建立双随机抽查机制”。2016年，全国推行“双随机、一公开”监管工作电视电话会议指出：“全面推行‘双随机、一公开’监管，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措，是完善事中事后监管的关键环节，对于提升监管的公平性、规范性和有效性，减轻企业负担和减少权力寻租，都具有重要意义。”2018年，中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》首次将“双随机、一公开”监管写入中共中央文件，优化政府机构设置和职能配置。基于已有实践，国务院在2019年出台《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》(国发〔2019〕5号，本文以下简称国务院5号文件)，成为全面实施这一市场监管政策的指导性文件。此后，国务院各部委和地方政府不断推进“双随机、一公开”监管改革，“双随机、一公开”监管被写入《优化营商环境条例》(国令第722号)第54条，这也是其第一次被写入国家行政法规。

按照国务院5号文件要求，2019年就有20多个省(本文所称省，包括省、自治区、直辖市)制定了执行这一政策的实施方案或具体办法，也即落实国务院政策的“省级政策”，体现国务院要求的同时，有一些地方特色或个性展现出来，也包括政策执行的差异化。比如，《2019年万家民营企业评价营商环境报告》显示，山东等地方落实“双随机、一公开”监管成效突出。有些地方也凸显不同程度的问题，监管理论预期与实际状况存在差距。欠发达省份和地区，市场监管机构人员有限、企业也少，无法做到真正意义上的随机选择。大数定律和原则要求样本量达到足够的规模，才能保证随机抽样的准确定与代表性，否则容易流于形式。“双随机”监管部门之间联合制度与运行机制存在问题，以及相关部门权责配置以及监管信息共享问题。技术层面上主要是监管抽查程序、标准、比例等科学性问题，“重复抽取检查到某一家监管主体多次是否需要重新抽取，一些一直未被随机抽查到的监管主体该如何保证其行为的合法性”。这些问题得不到解决会导致“双随机”监管政策执行缺乏科学性和规范性。

总体而言，从现实运作和结果观察，各省政策执行情况存在差异，也是国家政策(立法)进入地方后的差异状态。为什么省级不同个体之间会出现执行差异，本研究尝试从实施政策本身、执行机构、外部主体、执行资源等要素进行分析解释。寻求这些原因对进一步提升政策执行绩效具有现实意义，对地方监管政策的执行也具有一定针对性意义。

二、已有研究与分析框架构建

关于“双随机、一公开”监管政策的已有研究，在解释和说明为什么各地出现政策执行差异问题时，存在诸多不足。为此，着重于从政策执行角度，在已有文献基础上尝试以一种比较完善的政策执行框架进行分析和阐释。

(一)对“双随机、一公开”监管的研究

有关“双随机、一公开”监管政策研究，大多数是地方经验做法或总结，少有理论分析。这些文章大多数是介绍或总结一些地方或部门实施“双随机、一公开”监管的做法；还有不同领域的“双随机、一公开”监管实践，较多的是消防安全和市场监管领域，还有财政、重大项目稽查、劳动监察、水利排污、农业、投资建设项目、自然资源等领域的“双随机、一公开”监管工作实务；还有以某个地方案例分析“双随机、一公开”监管政策问题并提出对策，以及国务院部门、一些地方政策宣传等。检索“政策执行模型”与“监管”的研究，几乎没有关于“双随机、一公开”监管政策研究的论文，有的是从监管视角运用政策执行模型分析社会办医政策、环保约谈与政策执行、民办教育政策等。

整体上关于“双随机、一公开”监管的研究缺乏与行政学理论相结合的深入分析，从政策执行理论角度分析“双随机、一公开”监管政策的研究还很少见。地方政策和宣传显示“双随机、一公开”监管政策紧锣密鼓地推进，各地执行又出现了不少差异化，如何分析这些原因，已有研究的不足给这一现实问题研究提供了较大空间。

(二)关于政策执行模型的已有研究

政策执行在各地差异性较大，为什么地方执行中央和上级政策会出现各种不同情况，较多研究认为是上有政策、下有对策；为地方利益而选择性执行；不同类型政策在执行中也会出现差异；政策得到部分执行而出现缺损。还有研究认为地方政策执行差异主要取决于政策路径和激励机制两个变量变化和不同表现。已有政策执行研究提出了多种模型，各有其优缺点。比较典型的是史密斯政策执行过程模型，提出了影响政策执行成败的四类要素：理想化政策、执行组织、目标群体、环境因素。这个过程模型奠定了政策执行分析框架的基础。与之类似的另一种政策执行模型也是四类要素，包括沟通、资源、执行主体偏好、官僚结构。与前一模型不同之处在于增加了执行者偏好以及资源条件，还有执行机构的权责分化问题。还有一个是政策执行系统模型，是从组织理论角度把执行组织特征与执行人员意向与态度作为重要因素，“这个政策执行分析框架从组织理论，尤其是组织变革和组织控制理论那里得到了很多启示，而这些是被以前的政策执行研究所忽视的”。虽然该模型还提出了不同要素之间的一些关系，但是对这些关系的作用方向、程度等还需深入研究。在政策执行的组织理论视角之后，研究领域发展了政策执行的网络分析视角和制度分析视角，以及注重更大社会环境的阐释性视角。不过，这些政策执行分析视角有其适用的局限性或特定政策领域。

除上述较为全面的执行模型之外，还有一些着重从某些要素来分析政策执行问题。比如，有的从政策制定与执行主体提出了政策执行两种模式，一种是下级遵从上级政府的遵从性模式，一种是政府管理者和内外部相关主体参与的合作性模式。这里强调了政府外部主体参与在政策执行中的重要性。根据政策制定因素，政策执行也应该建构出一个包括多要素的模型，涉及政治、组织和技术环境，政策领域特征，政府机构，相关行为主体这样一些重要因素。即使一些模型把政治经济社会环境作为一个重要因素，但就一个相对较短时期内在全国推行的公共政策而言，这种大环境影响因素不具有关键性。

比较上述多种政策执行模型，共同点之一是都包括了政策执行主体这一要素。在其他构成要素上有交叉重叠，包括人力物力资源、执行者偏好和政治经济社会环境的元素。而且有的模型对各要素之间的关联性解析，也是有其一定的局限性。后发展的模型表面上看提出要素更多了，实际上一些因素之间因交叉重叠需要简化和重构。这些不足之处为设计更加完善的政策执行框架提供了空间。鉴于政策执行过程的动态性和复杂性，就需要进一步建构理解地方政策执行差异化的结构要素框架，同时也丰富拓展了现有政策执行研究。

(三)建构政策执行“三位一体”四要素框架

借鉴上述政策模型的一些关键要素，结合“双随机、一公开”监管政策特点，建构政策执行的“三位一体”四要素框架。

图1 “三位一体”四要素政策执行差异分析框架

一是位于中心的是执行政策本身的条件。特别是政策内容规定、政策目标明确性，政策定位和功能最为关键。

二是执行机构主体。主要是政府政策执行机构设置及其制度规范、执行政策的标准程序、不同执行机构的关系等。执行机构之间权责关系要明确、有协调沟通机制。

三是执行资源。具备一定执行权力和相应的责任，有充足执行人员支持，在大数据时代还要统筹掌握信息资源，尤其是关联部门信息共享。

四是外部主体。主要是政策执行时政府之外的社会市场主体等。这不单是狭义目标群体，更重要的是市场主体、行业协会、社会组织和公民主体等，他们的参与会影响到政策执行。

上述“三位一体”要素之间，存在着多元互动关系。政策执行的政府主体一定要明确执行政策目标、标准和要求，有效整合和组织各种有关的执行资源，发挥出1+1>2的效应。外部主体也是广义上政策执行资源的一个方面，补充政策执行资源的不足。政府执行主体与外部主体之间进行有效协调，减少和避免不利于政策执行的冲突，提升执行效能。

三、运用政策执行框架分析“双随机、一公开”监管政策执行差异

如前所述，中央对“双随机、一公开”监管政策的提出以及要求在全国范围内实施，经历了一个过程。2019年的国务院5号文件，成为要求全国各地在市场监管领域执行这一政策的指导性文件。一些省份实际执行状况有不少差异和问题。比如，对随机抽查事项清单的设立与差异化梳理。不同省份梳理和编制了联合和随机抽查监管事项清单和事项数量(如表1)，呈现较大差异。随机抽查比例存在差异化问题，根据不同情况调整随机抽查比例的规定没有具体细化。执行机构之间存在着权责不明确和差异问题，沟通协调机制也不一样。

表1 一些省份联合抽查事项情况

根据公开获取的政策文件信息，主要结合27个省份“双随机、一公开”政策文本与一些实践状况，运用上述“三位一体”四要素框架来进行分析，阐释不同地方政策执行差异和原因。

(一)省级执行政策本身的差异

国务院政策是纲领性要求、总体目标和基本原则，到省级制定实施政策方案，则需进一步具体化。但省级实施政策本身存在一些差异或偏差，包括省级政策制定者对中央政策要求的理解不一致，产生实施政策的目标差异性，关系到实际政策执行差异。27个省份“双随机、一公开”文件政策内容和一些特点如表2所示，这是实施政策本身的差异。

国务院5号文件包括四部分，即总体要求、主要目标、重点任务、保障措施。这个四部分的框架也成为多数省级制定执行意见的模板。但省级政策中较少看到对国务院宏观层次目标的具体落实方案，比如，如何更加强化企业主体责任，如何实现监管中的社会共治等方面内容很少。这是今后政策执行中要解决的一个问题。

大多数省实施政策的内容结构都是3部分或4部分，超过70%，且体例与国务院5号文件相同。与国务院文件的结构和体例不同的有8个省，其中5个省是按照地方政府法规形式呈现。省级制定的实施政策，大部分内容与国务院文件一样，未体现出地方特色和“双随机、一公开”监管的现实需求以及对监管问题的现实针对性。换言之，各省为执行国务院政策制定的实施方案，用“形式的相同”代替了“执行结果的相同”。地方这些差异主要原因在于，各地不是根据当地情况有针对性地执行政策，而是因为机械性地执行或追求表面上与中央要求一致而导致的结果。实质上看，地方实施政策的“形式一致”降低了政策在当地实施的适用性。

各地方对“双随机、一公开”监管政策的功能定位有差异。国务院5号文件规定，“双随机、一公开”监管“作为市场监管的基本手段和方式，取代日常监管原有的巡查制和随意检查，形成常态化管理机制”。而不同省对政策目标和功能定位的理解和规定不一致，到底是利剑高悬、还是确保监管到所有对象，达不成共识。这直接或间接地影响各省政策实施存在执行差异。有些研究也提出了政策文本差异导致政策执行强度的差异，“政策文本的关注点、主题、强度与关联性特征在执行过程中存在不同程度的差异”。有些政策执行实践中的差异并非执行主体的利益冲突，而是受到政策文本属性的影响。

表2 27个省份执行“双随机、一公开”监管政策方案情况汇总

甘肃关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的实施意见2019年4月3部分相同陕西陕西省市场监管领域部门联合“双随机、一公开”监管实施办法2019年6月5部分不同云南云南省市场监管领域部门联合“双随机、一公开”监管实施办法2019年8月8部分不同广西关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的实施意见2019年10月3部分相同贵州关于在全省市场监管领域全面推行部门联合 “双随机、一公开”监管的实施意见2019年5月3部分相同吉林在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管工作实施办法2019年5月3部分相同黑龙江黑龙江省在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管实施方案2019年6月3部分相同宁夏关于在全区市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的实施意见2019年11月3部分相同青海青海省市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管实施办法2019年6月8部分不同辽宁辽宁省全面推行部门联合“双随机、一公开”监管实施方案2020年1月4部分相同内蒙古内蒙古自治区市场监管领域部门联合“双随机、一公开”监管实施办法2019年8月6部分不同

11个省明确规定了“双随机、一公开”监管是作为基本监管手段和方式；有10个省实施政策当中没有明确表述功能定位；还有6个省认为是监管方式或监管理念创新，取代传统巡查等方式，要实现这一监管常态化。不同省份对基本定位和思想认识不一致，会引起政策执行手段、途径和结果方面的差异。

(二)政府执行机构和联合机制差异

各省级政策执行机构主要是为执行国务院政策进行的组织机构设置、联合抽查部门关系与运行机制或组织安排、组织保障等具体方案措施，各省呈现出差异性。

1.联席会议制度的设置差异

各省实施政策中规定要建立联席会议制度的有22个省份(见表3)，占到81%。

各省在执行“双随机、一公开”监管政策的组织机构即执行主体上有三种情况：一是设立规格较高的省级“双随机、一公开”监管政策执行领导小组。比如，山西省人民政府成立市场监管领域“双随机、一公开”监管工作领导小组，由分管副省长任组长；省市县三级都设领导小组，确保监管工作规范有序推进。二是建立了联席会议制度。这些省份联席会议制度规格或层级、成员单位、牵头部门有区别。建立高规格的、由省级领导作为召集人的部门联合监管联席会议制度的有9个省份：江苏、甘肃、贵州、湖南、河南、福建、山东、黑龙江、青海。这些省级联席会议制度都是由一位副省长(或分管副省长)任召集人，副召集人是省政府副秘书长和省市场监管局局长；或者是分管副省长任总召集人、省市场监管局主要负责人任召集人；成员单位在16个到21个不等。其中，山东设置的规格和权威更高，常务副省长为总召集人、分管副省长为召集人，纳入推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组框架内。由省级市场监管部门牵头组织和建立联席会议制度的省份有7个；还有6个省份没有说明联席会议制度具体层次规格。三是只建立协调机制或者依托原有机构设置进行协调。比如，辽宁省建立“双随机、一公开”监管的协调工作机制，依托省深化商事制度改革领导小组。

表3 建立“双随机、一公开”监管联席会议制度的省份

2.部门联合抽查机制差异

各省实施政策中比较明确地提出联合抽查机制和规范具体要求的有8个省份：北京、天津、河北、山西、湖南、湖北、广东、黑龙江。还有一些省份关于联合抽查部门间的权责规定不明确，比如有的规定：“对同一监管对象涉及多层级、多区域、多部门的抽查事项，应采取跨层级、跨区域、跨部门联合抽查方式”(B省)，“联合抽查的牵头部门、发起部门要根据涉及的对象范围，会同有关参与部门，通过公开公正的方式从检查对象名录库中随机抽取检查对象”(S省)，“部门联合既可以由一个部门牵头发起，其他相关部门参与开展，也可以由多个部门共同发起，实施联合抽查”(J省)。这些规定都原则化，横向上如何确定发起部门、参与部门、协调部门之间的权责关系，纵向上上下级之间、区域之间如何在抽查中协调配合、分配抽查的工作权责，都没有进一步具体化。

跨部门联合抽查机制的具体运作不太明确。“部分部门对‘双随机、一公开’监管机制认识程度存在差异，部门之间缺乏有效协调机制，主动沟通协调不够，未形成统一标准的数据共享机制。”联合抽查监管的牵头部门与参与部门之间因任务和权责配置问题，牵头部门统筹度不够，各相关部门对“双随机”监管的认知不同，都会导致协调难度大、协调成本高、资源浪费，多个部门的时间、人员不固定，也会影响抽查监管的实施开展。有的省份联合抽查机制比较规范，政策执行效果就较明显。比如，云南省在部门联合抽查监管上，“先是整合部门内部的内设机构之间的监管事项，解决各处室在抽查监管中各自为政的问题。然后是部门之间的跨部门联合监管，而且与有些省份以市场监管局为牵头有所不同的是，云南省财政厅加强了横向与纵向的联动监管与建立了联合随机抽查工作机制”。

(三)政策执行的权力与人力资源差异

目前“双随机、一公开”监管政策执行资源问题，比较突出的有权力和责任方面的差异，这与政策执行的权力资源、人力资源密切相关。

1.政策执行的权责分配差异问题

各省在执行“双随机、一公开”政策的过程中，涉及不同主体之间的权责配置。这一权力资源配置在不同省份存在差异，影响政策执行人员的具体行为和监管的实际结果。有些地方监管人员反映，对抽查中发现的问题或者没有抽查到的市场主体出现问题之后，如何追究责任或给予免责，仍是一个比较现实的问题。一线执法人员是否需要对抽查范围之外的市场主体承担监管责任，相关法规未予以明确。

各省政策实施方案对责任的规定有三类情况：一是对政策执行人员的免责规定比较明确具体，如表4中9个省份，只占1/3。二是在政策执行保障措施中有严格责任落实的规定，但笼统、原则化、可操作性不足。这一类有15个省份都规定了按照“尽职照单免责、失职照单问责”的原则严格落实责任，没有细化和可操作化。三是对责任没有相应规定。这类有3个省，其中湖南和贵州的政策中没有专门规定责任部分，而是混合在其他部分的内容里。综上三类情况，可见省级在执行政策的权力责任资源配置上的差异性。“双随机”监管模式下的责任追究机制和免责机制都有待健全。

人力资源数量存在不同的问题。尤其是基层人员执法任务从一个部门扩展到多个部门，监管责任范围也相应扩大，出现监管的人力资源与执行监管工作量不匹配问题。多数地方市场监管部门人员编制有限，越到基层监管人员越不足，而且有些地方市场监管人员没有执法资格，也导致监管人力缺乏问题。有些欠发达地区问题更突出，监管所的构成就是所长、副所长、一名工作人员，在技术赋能欠缺的条件下，其与发达地区形成明显差异。

2.执行的人力资源差异问题

人力资源质量存在专业性和能力问题。监管人员的素质和技术专业能力强弱、高低在不同省份有所不同。浙江、上海等发达地区监管人员专业能力、执法能力较强，更有利于监管政策的执行，而相对落后的地区则不具有优势。像江西省在实际监管过程中，存在人员的专业监管能力不足的情况。“在检查企业认缴制的落实、股权变更等内容时，很多监管干部难以精准把握。尤其是关于财务报表等专业性较强的信息，执法人员不能完全看懂，无法针对企业年报是否隐瞒真实情况、弄虚作假等问题进行精准核实与调查。”与人力资源相关联的是，各省对技术资源的整合利用程度也不同。

表4 一些省份对政策执行责任的规定与要求

(四)外部主体的权责地位差异

关于政府之外的主体，各省政策也存在差异性规定。政府执行一定领域政策时，需要政府之外的主体包括社会组织主体、行业协会主体等协同参与。政府与外部主体的关系、对外部主体的地位和权责等制度性规定与认知等方面不同，都可产生执行差异。

国务院5号文件对全面推进“双随机、一公开”监管，涉及外部主体的关键词有企业、社会公众、社会共治。各省在推进“双随机、一公开”监管的执行政策中，对外部主体规定存在差异。关于社会主体协同参与“双随机、一公开”监管政策执行方面，27个省份中有6个省份没有相关规定。那些有相关规定的省份分为四种情况：一是从利用媒体等手段加大宣传的力度，要求加快形成政府公正监管、企业诚信自律、社会公众监督的良好氛围。有北京、河北、宁夏等12个省份。目的是提升政策的社会影响力和公众知晓度。然而如何利用媒体发挥监督作用，特别是对违法市场主体的曝光、惩治，几乎没有规定。二是鼓励和引导社会公众广泛参与。对此都是言辞模糊，没有具体办法。安徽、江苏、四川等省份属于这种情况。三是由政府监管向社会共治转变。湖南、广东、福建、辽宁属于此情况。广东政策中专门有一节规定了构建市场监管社会共治格局，可见其对社会主体参与监管更为重视。四是在随机抽查的过程中邀请政府部门之外的相关主体参与。有些省份为了增强“双随机”监管政策执行的公平性、客观性，提出了要求政府之外的其他相关主体到现场参与。吉林和青海两省就提出鼓励通过公证部门公证或邀请人大代表、政协委员、行业协会、新闻媒体等现场监督抽查过程。这也起到一种外部监督的作用。

但是，纵观上述各省份政策措施，绝大多数还不是给社会主体、行业协会进行赋权赋能制定的协同监管的实质性制度规范，而只是一种鼓励、倡导、邀请的“表层次”参与和临时监督。政策执行过程中，这些外部社会主体实际参与程度的深入，以及由政府监管向社会共治格局的转型还有相当大的距离。

四、驱动监管政策有效执行的路径

为提升政府监管政策执行的绩效，各省要在上述影响政策执行差异的要素上进行完善，真正做到用实质性因地制宜的差异化监管制度、程序、标准等，达到监管的协同高效，是“殊途同归”，而不是以政策表面形式相同导致的“同途异归”。按照建立新型监管体制的要求，结合“三位一体”四要素分析框架，在此提出进一步完善监管政策执行的思路。

(一)对监管政策功能定位和明确监管范围达成共识

政策本身明确的目标和功能定位，是政策有效执行的重要前提。省级政府对国务院政策目标的执行比较模糊且难以量化，引发地方政策执行差异。“目标置换行为的一个重要特点是执行行为对政策制定环节所产生的政策目标产生了偏离, 并且使政策目标丧失了对政策执行活动的规范与指向作用。”因此，必须一致明确“双随机、一公开”监管的政策目标。“在转型时期，强势政府要比无为而治的政府更为社会和时代所需要，有书卷气的政府比充满铜臭气的政府改革得更为彻底和有建设性。”加强监管体制改革，在从传统依靠人力的监管向“双随机、一公开”为基础的现代监管体制转型的过程中，要突出政府的主导作用。在“双随机、一公开”监管的政策目标和功能上达成共识，实现国务院与省级及以下各级政府之间、多部门之间的共识。

在依法监管方面按照上位法、效力层级高的法律法规，完善“双随机、一公开”监管规定，包括监管规则、统一重点监管事项和一般监管事项的划分标准，增强监管执法的统一性和科学性。公平公正的随机抽查和监管要求在“随机”执行的过程中，对所有市场主体一视同仁，特别是对违法市场主体要加大力度提高其违法成本。美国有可参考的经验，其对违法主体实施惩罚性赔偿，“对于惩治当前猖獗的市场违法行为塑造良好的市场秩序，功效甚巨”。惩罚性赔偿制度作为美国独特的法律制度，已经开始被移植到越来越多的国家和地区。这显示出惩罚性赔偿制度具有的强大生命力。提高市场主体的违法成本对“双随机、一公开”监管政策执行和形成监管威慑力具有重要作用。

(二)监管政策执行机构协同以及与其他政策协同

前已分析，多数省份在“双随机、一公开”监管的实施政策中，对执行机构及其主体之间的协同存在着诸多差异。关于“双随机、一公开”监管政策执行的联席会议制度，需要规范细化明确成员单位责任，从制度和机制上确保这些成员部门从被动配合到主动参与执行，避免仅仅停留在提供数据的表层配合层次。由此，监管政策执行机构协同，首先，最关键的是把目前各种监管平台进行整合、理顺平台之间以及平台所属部门的关系。最常见的从国家到省级都在建立或使用的平台有“互联网+监管”系统平台、企业信用信息公示系统、全国信用信息共享平台、各地方“双随机、一公开”监管工作平台等，这些平台之间要进行整合与协同，尤其是国家平台与省级(各省及其下属地市相关平台)要做好数据信息衔接、对接，明确不同层级监管平台的法定地位。其次，不同监管政策之间的协同。特别是把执行“双随机、一公开”监管政策与信用监管政策有效衔接起来，这是政策执行主体要解决的重点问题。在“双随机、一公开”监管和其他监管方式的关系上，前者并不能完全替代专项监管、重点监管或者日常监管。或者说，目前随机抽查并不能确保把风险概率大的监管对象抽出来，与监管精准化存在差距。把有限的监管资源着重放在重点领域、重点对象，利用互联网、大数据等信用评价技术，找到风险概率大的部分，从而使监管有的放矢、更加精准，需要不同监管政策及其执行过程的协同与统筹衔接。

(三)政策执行资源供给实现制度化与法治化

“双随机、一公开”监管的不同主体权责分工必须进一步明确。横向上“双随机”监管的行业监管部门、综合部门、牵头部门、配合部门、参与部门等之间在抽查事项、监管过程、事后惩治、人员选择方面的权力、责任分配必须制度化。纵向上下级政府之间，在随机抽查监管的委托与授权、代理与执行方面的权力与责任关系也要规定清晰。伴随着市场主体业务领域的多元化、多区域、跨业跨地区经营更加复杂，“双随机、一公开”监管更多涉及区域间政府关系，监管过程中的权责更需规范和标准。

政策执行的人力资源应走出依靠数量取胜的思维和模式，提升执行人员专业能力和素质。针对多数省份在“双随机、一公开”监管政策执行中的严格落实责任的缺陷，执行人员的资源供给要细化和落实责任追究制度与免责制度，对执行人员的不良偏好进行纠偏和控制。关于“双随机、一公开”监管的价值取向，既要形成对市场主体的威慑力、确保通过监管使违法的市场主体得到相应的惩治，又要处理好宽进与严管的平衡。

(四)加强政策执行过程中行业协会和社会主体的功能

市场监管作为一种政府职能，履行职能的主体和方式不是一成不变的。在加强“双随机、一公开”的监管主体上，由政府一元监管向多元主体合作监管转变，由监管向治理转变。特别要增强企业主体责任，让企业认识到自己在监管政策执行中的第一责任人的地位及其权利义务。政府要注重监管过程中强化企业主体责任与减轻企业负担之间的平衡和权衡，给企业减负并不意味着企业可以放任，而是扮演好市场秩序第一责任人的角色。

加强多元主体参与监管，把“双随机、一公开”的监管政策执行与多元主体协同配合有机结合起来，借鉴创新金融监管的思路，“通过实现监管者、金融科技企业、消费者三方的共同参与，能够有效改善监管信息不对称的问题……从博弈走向合作共赢”。在利益相关的多元主体协同参与到“双随机、一公开”市场监管的过程中，使得被监管的市场主体和政府之间不再是猫鼠游戏，而是共同对社会、对公众负责的共赢局面。从协同参与发展到合作监管模式，是政府与其他社会主体之间的合作，包括行业协会和社会组织、新闻媒体以及消费者权益保护组织等。特别是行业协会及其一些业内专家，更清楚企业在哪些方面容易出现监管漏洞，应协同配合政府监管部门，制定行业监管以及随机抽查监管的标准与规范，增强随机抽查监管的精准性和权威性。要对社会主体和行业协会协同参与“双随机、一公开”监管，提供更加完善的法规与制度，完善相应的法律规定。对新闻媒体在“双随机、一公开”监管政策执行中的“曝光”功能需要改革和健全制度，形成曝光制度对违法市场主体行为的舆论威慑力。这些组织在市场监管中的不同分工与协作方式构成一个国家在一定时期内的市场监管体制模式。

五、结 语

加强监管的突出经验是以全面立体化监管与制度改革为顶层设计与制度建设提供保障，建立持续监管与动态监管、法治化监管的精准监管制度。由此，政府的监管政策执行和更高层次发展是要体现出政府优化营商环境的主动性，主动为激发企业活力和创新力提供服务。同时，注重互联网监管平台建设和强化监管技术支撑，高层次统筹监管信息共享，融合运用多种监管政策工具，提升综合监管能力和绩效。政府逐步转变监管理念，以落实监管政策为基础，加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，加强全链条监管，构建大监管格局，完善高水平社会主义市场经济体制。