政府购买公共文化服务的创新与困境——基于“文化惠民卡”的天津实践

杨书文，陈矜辛

（1.天津财经大学财税与公共管理学院，天津 300222；2.生态环境部海河流域北海海域生态环境监督管理局生态环境监测与科学研究中心，天津 300061）

2015年国家先后出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等文件，明确提出了要完善政府向社会力量购买公共文化服务的服务体系。随后，各地方政府积极开展政府购买公共文化服务的创新活动。本文将探讨天津市政府购买公共文化的实践及其理论价值，以期为其他地方开展政府购买公共文化服务提供经验借鉴。

1 公共文化服务创新的背景与理论基础

公共文化服务是公共服务的重要组成部分。从我国实践来看，公共文化服务不仅包括思想文化活动等精神层面，还包括公共文化服务设施、资金、人才、资源以及技术等方面的内容，其社会性特征日渐凸显。各地积极探索公共文化服务新模式，创新购买机制和服务形式，如在服务主体方面，绵阳市积极探索以“政府主导、社会参与、整合资源、惠民共享”为宗旨的政府采购公共文化服务新途径，依托社会力量繁荣文化市场，惠及全民；服务平台方面，南京浦口区文化局积极推进数字文化服务平台建设，该平台支持网上预约文化活动等数字文化服务；服务手段方面，安徽创新的“农民文化乐园”为全国创新公共文化服务模式带来新经验；资源整合方面，京津冀成立“公共文化服务示范走廊”发展联盟，实现资源共享，协同区域文化发展，构建跨区域公共文化服务合作新形式。

各级地方政府积极创新公共文化服务的背景包括四个方面。第一，国家推进公共文化服务均等化的要求。2017年3月1日，国务院正式发布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，并将公共文化服务列入清单，明确规定了公共文化服务的对象、指导标准、责任单位等内容。“十四五”规划明确指出，今后五年“公共文化服务体系和文化产业体系更加健全，人民精神文化生活日益丰富，中华文化影响力进一步提升，中华民族凝聚力进一步增强”。第二，国家责任的充分体现。扎实推进各项优惠政策充分体现了各级政府对公共文化服务的重视和国家责任的自觉意识。加强公共文化法律法规实施是国家责任的根本体现；统筹协调各级政府公共文化服务体系建设是国家责任的现实要求；推动公共文化服务均衡性、协调性发展是国家责任的战略重点。第三，服务效能提高的重要手段。我国公共文化服务存在设施“空心化”、供给需求匹配率低、公共文化服务队伍建设不完整等问题，这使得公共文化服务的效率和水平不高，创新是必由之路。第四，文化惠民的内在要求。我们要坚持中国特色社会主义文化，创造文化共享环境，扎根基层，在找准区域文化发展特点的基础上深入研究人民群众文化需求。要在传统文化传承和本地文化特色的延续基础上，创新公共文化服务提供形式，实现文化惠民。

政府购买公共文化服务的重点是满足人民文化需求[1]，政府购买公共文化服务也要充分体现人的价值，因此引入价值理性以进行科学阐释。20世纪初，马克斯·韦伯首次提出价值理性的概念，他注重对社会行为的探索，将其分为“价值合理性行动”“工具合理性行动”等四种理想模型，并进一步将价值合理性行动和工具合理性行动的概念升华为价值理性和工具理性。

价值理性在政府购买公共文化服务过程中就表现为以公众为本、服务为主、满足公众需求、实现公平正义和保证公众满意等一系列价值遵循。同时，在政府购买公共文化服务过程中，需要从整体治理理论去分析实践过程中各要素之间的关系。整体治理理论以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，重视政府、企业、社会组织和公民关系的整合、协作[2]与整体运作。具体来说，就是需要多部门、多主体以公众为中心，以整体性为取向，协同解决问题以满足公民多样化的文化需求。

在天津文化惠民卡推行过程中，政府、企业、社会组织与市民等主体都发挥着各自的价值和难以替代的作用，使得整个文化治理体系完整并具有可执行性：政府及相关事业单位在项目推行中起到主导作用并发挥监管职能；演艺企业负责政策执行和资源调配；社会组织负责联结相关主体并进行沟通协调；市民处于项目的核心地位，是文化惠民卡的直接受益人和参与者。如图1所示。

图1 文化惠民卡执行过程中各主体整体协作流程图

2 天津政府购买公共文化服务的政策及示范项目

2.1 相关政策

近年来，地方政府采取多种措施推进政府购买公共文化服务工作有序进行，为全面贯彻党的十九大精神，认真落实《中共中央关于繁荣发展社会主义文艺的意见》、中共中央办公厅和国务院办公厅《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》及国务院办公厅《关于支持戏曲传承发展的若干政策》。

2016年2月，天津市文化广播影视局、市财政局、市体育局根据国务院办公厅《转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号）和市委办公厅、市政府办公厅《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》（津党厅〔2015〕35号）有关要求，联合发布天津市《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的实施意见》，该《意见》明确了指导思想、基本原则和目标任务，为积极有序推进政府购买公共文化服务工作，强调了要明确购买主体、科学选定承接主体、明确购买内容、制定指导性目录、完善购买机制、提供资金保障、健全监管机制以及加强绩效评价八项措施，并指出要营造良好的购买环境。天津市各区县积极响应市政府工作部署，相继加强推进公共文化服务体系建设，比如武清区从公共文化设施建设、运营管理和公共文化活动等方面入手，通过政府向社会力量购买公共文化服务的方式提供公共文化设施服务等。

在资金使用方面，天津市财政局转发《财政部关于〈中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法〉的补充通知》（财文〔2018〕134号），重视对公共文化服务购买的专项资金工作。

2.2 示范项目

天津市政府瞄准社会力量，积极探索政府购买公共文化服务方式，在购买公益性文化活动、支持民营院团及文化志愿服务、创新文化设施运营管理等方面培育出了一批典型示范项目[3]。2015年底，天津市根据当地公共文化体系建设特点，率先设立公共文化服务体系的专项经费，通过发行“天津文化惠民卡”（以下简称“文化惠民卡”）购买公益性文化活动推动了天津政府购买公共文化服务项目机制的创新，并为全国实践提供了经验。

文化惠民卡在2015年首年发行6万张，每个市民可凭身份证购买一张文化惠民卡成为会员，一张文化惠民卡可以购买4张演出票。市民自己支付100元，享受400元惠民补助金，用于购买11个市级剧院团的演出票；500元消费完后还可以继续持卡享受购买演出票打折的优惠政策。2019年，文化惠民卡项目继续创新政策，市财政进一步增加惠民补贴资金支出，发行和补贴文化惠民卡22.5万张。2017年，天津北方演艺集团创新建立“天津市文化惠民演出联盟”，以11家市级国有院团为主体，团结、整合、引领广大民营演出团体，坚持把社会效益放在首位，坚持弘扬社会主义核心价值观，共同为百姓提供高水平、低票价的文化惠民演出。文化惠民卡演出将扩大到整个演出联盟单位的演出，老百姓可持卡观看的演出剧目得到了巨大的丰富。

天津文化惠民卡在全国首创“变补贴院团为补贴市民”的惠民形式，这与天津市政府的政策及相关单位的实施力度息息相关。在资金投入方面，天津政府加大资金投入。按照天津市委、市政府关于深入实施文化惠民工程的有关要求，天津市财政局创新经费资助机制，并组织设立专项经费以维持文化工作的健康可持续发展，通过补贴的方式促进市民消费文化惠民卡，形成了完整的资金体系。在相关单位的落实程度方面，天津大剧院、天津文艺广播以及天津演艺网等各相关单位积极响应上级号召，落实各项政策，以文化惠民卡为轴心，对文化惠民卡和非文化惠民卡项目做出了详细说明，并及时更新与宣传演出信息。天津市财政局有关负责人表示，结合文化惠民卡近年来实施情况，在保障基本公共文化需要的基础上，他们将综合考虑财政负担能力、观众收入和消费水平，逐步探索“退坡”补助机制，适当降低单张卡补助额度，并将节省的财政补助资金继续用于扩大文化惠民卡发行量，持续增加文化惠民卡的受益范围。

2.3 实践背景

2.3.1 文化惠民的必经之路

“文化惠民是党和政府近几年亲民政策、爱民政策的体现，也是‘执政为民’理念在文化上的具体反映。”[4]所谓文化惠民，就是文化发展应当惠及全民。党的十七大以后，文化惠民政策的提法和做法，迅速成为社会的共识，也成为新的历史时期各地发展和繁荣文化的一个新的举措。文化惠民使得文化建设终于不再仅仅是外在于百姓的社会宏大工程，而是使社会公众的精神生活真正成为文化建设所需要并予以关注的重要内容。

文化惠民政策的落实，需要各级地方政府研究当地情况，在充分完善公共文化服务体系基础上探索出更丰富的惠民政策；需要立足地方优势，结合地方特色，制定特色文化惠民政策，切实让老百姓受益。

2.3.2 公共服务均等化的必然要求

公共服务均等化，是指全体公民都拥有消费和获取公共服务的权利，都可以在文化发展过程中为满足自身文化需求提出意见和建议，公共服务均等化的目的是使公民基本权利得到实现、社会公平受到维护、城乡两极分化得以缩小。其中，核心是促进社会公平、机会均等；重点是保障公民基本权利，使公民都可获得基本公共服务。

中央深改委第四次会议明确提出“努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标”。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》强调以“均等化”为核心，为实现公平正义构建基本公共服务制度，并指出到2020年，基本公共服务体系将更加完善，基本公共服务均等化总体实现。

公共文化服务是公共服务的重要组成部分，公民基本文化权利的保障和基本文化需求的实现离不开公共文化服务均等化。公共文化服务均等化，表示每一位公民都可以平等地使用公共文化资源，但是伴随区域经济的大跨步前进，地区文化差异性日趋凸显，文化发展失衡是当前文化发展面临的主要问题之一，文化差距不断扩大，公民所享受的公共文化服务水平参差不齐，这与公共服务均等化的理论背道而驰。当前是全面建成小康社会的决胜阶段，文化对全面建成小康社会具有推动作用，“均等化”是公共文化服务的落脚点，在我国，公共文化服务工作必须做到全方位无死角，坚决杜绝厚此薄彼的现象，真正让“均等化”深得民心。

2.3.3 统筹协调发展的关键举措

公共文化服务不是纸上谈兵，扎实推进各项优惠政策充分体现了各级政府对公共文化服务的重视和国家责任的自觉意识。加强公共文化法律法规实施是国家责任的根本体现；统筹协调各级政府公共文化服务体系建设是国家责任的现实要求；推动公共文化服务均衡性、协调性发展是国家责任的战略重点。

统筹协调各级政府公共文化服务体系建设，是我国当前公共文化管理水平较低、管理体制不完善情况下的现实要求。公共文化服务体系的协调建设是十八届三中全会强调的重点任务，面对当前公共文化服务效率不高、公共管理机制不健全、建设资源严重浪费等现实问题，必须打破行业壁垒，统筹协调各级政府、各部门的公共文化发展链，以达到高效率、高水准的公共文化服务能力。

实现公共文化均衡发展的关键在于补齐短板，补齐短板的关键在于优化服务政策。比如贫困地区的公共文化服务体系建设相对富裕地区困难许多，政策实施上要避免千篇一律，同样的，城市也有贫富差距，生活水平参差不齐，所以在实施公共文化服务政策时要考虑到补贴、补助等问题。

2.3.4 服务效能提高的重要手段

我国公共文化服务效能高低主要受以下问题的制约。一是设施“空心化”。各级政府公共文化服务的设施建设一直在响应上级要求，但服务的运行缺乏政策保障，如“空心文化馆”“空心图书馆”的出现，太过重视外壳却忽略了政策保障，缺乏有效服务资源最终导致“设施坍塌”。根据公共文化服务机构的运行标准，资源和形式无论如何变化都应当设置“底线”，过度投入会造成资源浪费，缺少投入会因实施力度不足而导致政策失败。公共文化服务水平高低绝不可“以貌而定”，而是要“内容为王”。二是供给需求匹配率低。公共文化服务的宗旨是满足公民基本文化需求，保障公民基本文化权益，众多文化惠民工程要充分考虑到供给与需求的合理匹配问题，不可出现供给或需求不足的局面。服务产品的供给和需求之间成功对接的难点在于如何精准识别需求，对于地方上的成功经验应当加以推广，比如互联网式的文化消费和“网络众筹”，以及本文所选取的例子——天津市文化惠民卡等。三是公共文化服务队伍建设不完善。由于编制等问题的限制，基层公共文化服务人员比较短缺，部分在编在岗人员也存在专业知识不足、责任心不强的问题。这都在很大程度上降低了公共文化服务的效率与水平。因此，必须通过合理措施，因地制宜、有的放矢地实施公共文化服务并逐步解决上述矛盾，由此才能逐步提高服务效能，完善公共文化服务体系。

3 文化惠民卡项目的设计创新及实践特点

天津市民申领文化惠民卡并充值后，在购买本市有关文艺演出时，除享受一定比例的票价优惠外，还将得到市财政给予的购票补助。通过一张文化惠民卡，天津市积极探索财政扶持机制创新，实现了惠民项目与演出市场培育、艺术院团扶持的深度契合。

3.1 改进财政补助机制，变补贴院团为补贴市民

传统补贴方式的补贴对象是院团，他们主要享受三种补贴方式：超场补贴、国家艺术基金、高端补贴。超场补贴即院团有固定演出场次，额外的场次可以获得补贴，额外的场次院团不需要担心赚钱多少的问题，票能否卖出去和院团也没有必然联系，院团只要演，哪怕台下没有观众也一样有补贴，所以长此以往国家“养”院团的形式让各大院团失去了创作的活力，创作质量和数量在逐年下降，由此形成了恶性循环：“剧目差—没人看—活力低—剧目差”。国家为了提高院团创作质量，提高演艺市场自力更生的能力，仅保留国家艺术基金和高端补贴，以直接补助市民方式，实现公共文化服务自主选择权和评价权，使群众享受到个性化、特色化的文化服务，从而切实保障了群众基本公共文化权益，有效提高了文化惠民项目的针对性、吸引力和满意度，改变了过去以行政指令、程式化等方式组织的演出与群众实际需求缺乏衔接、滞后的状况，带动了公共文化服务效能的提升。

3.2 以购票补助为依托，对艺术院团形成倒逼机制

购票补助充分调动院团艺术生产的积极性，促使院团提供更多贴近实际、贴近生活、贴近群众的艺术作品。一是倒逼院团强化市场和竞争意识，建立以群众为导向的艺术生产机制。文化惠民卡实施后，演出的选择权和主动权由观众决定。演出剧目只有通过群众“用脚投票”的检验，才能取得良好的市场回报。因此，各文艺院团逐步树立了“按需生产”观念，主动对接市场、服务群众，将文艺院团的“送文化”与老百姓的“要文化”有效匹配起来。二是打破院团“靠财政排戏、靠财政演戏”的依赖心理，实现财政资金由“养人养机构”向“养事养项目”的转变，有效调动院团艺术生产的积极性。通过文化惠民卡项目的实施，院团收入与演出场次、上座率直接关联，剧团演出场次和上座率越高，获得补助金额越高，从而促使各院团纷纷加紧排演剧目、增加演出场次，以获取更多演出收入。三是将财政对院团“输血”式扶持向“造血”式扶持转变，不断提升院团自我发展能力。文化惠民卡项目的实施，通过财政资金的激励约束机制，使院团充分重视艺术规律和市场规律，加快提升创作、营销能力，逐步建立起适应演出市场的内部运行、人才选拔培养等机制，形成有利于院团可持续发展的内生动力。

3.3 以文化惠民卡项目为依托，构建有效的演出市场培育机制

以文化惠民卡发行为契机，市财政在安排观众购票补助的同时，还通过市级文化产业发展专项资金，支持演艺集团票务管理系统开发和营销网络搭建，并结合“互联网+”的趋势，搭建网站、微博、微信、短信等多媒体宣传平台，形成了覆盖线上、线下的营销渠道，使市民方便快捷地获取演出资讯和购票。同时，依托文化惠民卡庞大的用户群体，用数据分析，各院团可有效掌握观众需求、欣赏习惯等关键信息，做好市场细分，组建戏迷协会、票友会、会员俱乐部，开展针对性的演出推介，更好地培养观众、培育市场，从而使群众得实惠，院团增效益。

3.4 以购票补助带动院团演出场次增加，提升公共剧场的使用效率

随着文化惠民卡的发行，在演出购票补助有力助推下，市民观看演出的热情得到充分调动，院团演出场次较以往有了大幅度提高，进而提升现有剧场使用效率，充分发挥剧场在文化展示、高雅艺术普及等方面的功能。

4 文化惠民卡项目运行效果

4.1 消费者价值实现最大化

天津首创推出的文化惠民政策，从消费者的价值诉求和行为选择方面来看，即只要享受并买到优惠力度大的文化惠民卡即可，对于政府补贴方式是否合理以及补贴是否合规等问题不予关心。当然，消费者的反馈也是其价值诉求和引导其行为选择的重要方面。经过调研发现，大部分的消费者都觉得文化惠民卡在一定程度上确实惠及了全民，这是受惠者对文化惠民卡最大的肯定，也充分证明文化惠民卡实现了消费者的价值最大化。但毋庸置疑的是，也有部分消费者提议继续加大优惠力度、增加剧目、提高质量等问题，消费者所产生的不同价值诉求和行为选择也正是文化惠民卡政策出台所要尽力解决和满足的问题。

从图2我们可以看到，文化惠民卡持有者月消费额无论处于哪个水平，1 000以下也好，5 000以上也罢，他们使用文化惠民卡在各自消费水平的消费比例趋同，从未消费过的人仅占3.7%，消费10次以上的人高达39.75%。总体来看，消费者的月消费额高低并不影响他们通过文化惠民卡进行消费，由此可见，政府给予的补贴足以让不同消费水平的人享受充足的优惠，“惠”与个人经济水平没有直接关系，“惠及全民”才是文化惠民卡发行的初衷。

文化惠民卡有着自身独特的特点和优势并对自身消费行为产生重要影响，文化惠民卡的出现丰富了消费者的文化生活，无论年长者还是年幼者都手持文化惠民卡纷纷走进剧院（见图3）。

4.2 院团效益呈浮动式上升趋势

自2015年文化惠民卡发行以来，各院团改变了过去为奖排戏、只演几场就刀枪入库的局面，开始真正以观众需求为表演核心，将人民作为艺术的导向标，呈现创作、排练、演出一片繁忙的景象，演出量的增大直接促进了演员的更新进步，一大批青年演员开始走上舞台，演出力量逐年加强。演出场次的大幅增长，让天津各大剧场的使用率连年攀升，曾经犹如死水的剧场如今也开始“波涛汹涌”，呈现供不应求的状况。据笔者调研，目前全国专业剧场平均使用率每年不足50场，2015年天津市各专业剧场平均使用率超过100场，2018年超过150场，创历史新高。

图2 消费者月消费额与文化惠民卡消费次数的交叉分析

图3 文化惠民卡对消费者产生的影响

由图4可以看出，国有院团和公司的各项演出指标连年攀升。2015年演出剧目394部，演出场次952场；2016年演出剧目671部，演出场次1 781场；2017年演出剧目660部，虽稍有下降，但演出场次继续呈现增长态势，共2 200场；2018年演出剧目1 288部，演出场次5 228场；2019年演出剧目1 372部，演出场次5 543场，呈现浮动式上升趋势。受疫情影响，2020年演出剧目485部，演出场次2 217场；2021年演出剧目530部，演出场次高达5 840场。

图4 2015—2021年国有院团和公司各项指标对比

4.3 民营演出团体和机构数量不断攀升

2017年初，天津市委宣传部带头成立的“文化惠民演出联盟”以市级国有文艺院团和国有单位为基本成员，携各大民营团体和组织，以天津文化惠民卡项目为载体，着力为市民打造高水平、更优惠的惠民演出，努力引领文化和时代潮流，壮大文化力量，响应上级号召丰富人民群众文化生活，为天津文化市场的繁荣发展出力、出剧，巩固天津“戏曲大码头”地位。目前，联盟内成员共计53家，其中民营演出团体和机构共计40家。

据统计，2017年民营单位演出场次共计2 403场，观众人次187 735人；2018年（截至11月底）民营单位演出场次共计3 346场，观众人次313 378人，涨幅不断攀升。

图5 2017年和2018年（截至11月底）民营单位各项指标对比

据了解，市财政局将积极配合市委宣传部、市文化广播影视局、北方演艺集团等单位，推动文化惠民卡项目实施，密切跟踪项目实施效果并相应完善文化惠民卡项目补助机制，充分发挥该项目在推进文化惠民、文化市场培育等方面的重要作用。

5 文化惠民卡项目运行的“五大困境”

5.1 产品周边渗透困境

随着生活水平的提高，人民群众对公共文化服务的质量要求越来越高，文化惠民卡演出曲目仍然较少,演出场次较多，新剧目排练跟不上时代发展要求，产品的渗透和剧目的翻新也都存在困难。

文化企业必须在文化产品上精耕细作，充分发挥产品的周边渗透作用，政府购买公共文化服务最核心的还是要做好公共产品和服务，如果总是一成不变，或者没有更好的渗透产品，消费者将很快失去消费兴趣。周边产品的开发是品牌的进一步拓展，能够让不同的文化元素渗入其中，为产品注入新的生机和活力，最重要的是能够进一步拉近与消费者之间的距离。

5.2 高门槛阻碍困境

近些年来，天津市开始完善竞争机制，积极引入民营院团及外地院团，但地方保护意识依然严重，市级国有院团队伍过于庞大，民营和外地院团在进入天津文化市场方面依然受阻。

据了解，外地院团的进入必须经过严格标准的“多层审核”。以“北纬零度”为例，首先这个联盟单位的资质需要北方演艺集团进行初步审核，“北纬零度”作为一个民营院团，有演出资质，它的剧目也有相应的演出资质，这些资质由文广局或其他相关部门来定，资质确定后，便可加入文惠联盟，只要加入到文惠联盟的剧目基本可以上线。但这个资质标准主要是文广局的标准，除了演出资质、演员资质外还有经纪人资质，这些“硬件设施”齐全了之后，需要再进入北方演艺集团进行剧目审核，最基本的剧目资质为“没有涉黄，没有暴力，符合三观和社会主义价值观”。剧目审核之后并没有结束，还要参加最后的评审会审核，而评审会审核涉及众多专业性问题，审核更加严格。

天津政府之所以对外地院团或者民营院团设置高门槛的资质进入准则，主要有以下三个原因：一是为了突出本地文化特色、保护本地院团地位。在文化惠民卡推出之初，明确规定只有市级11家院团才能进入文化惠民卡使用范围。二是民营院团在组织方面不及本地院团专业，缺乏规范的管理体系。政府购买公共文化服务的主体必须具备一定的承接能力，而民营院团在这方面还需继续深造。三是外来院团成本过高，政府购买成本加大，不愿意过度投入资本。

由此可见，政府在购买公共文化服务的过程中，高门槛的设置在提高剧目质量的同时也在一定程度上阻碍了多元文化的发展。

5.3 法律监督困境

法律是民主的保障，天津模式在购买公共文化服务方面的创新，毫无疑问对推动天津文化发展起了举足轻重的作用，但是在法律层面却缺乏有效监督。主要表现在三个方面：一是信息未完全公开。政府购买公共文化服务的过程中是不予公开的，购买过程不够透明，得不到有效监督。二是缺乏法律支撑。国家虽于2015年5月出台了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，天津政府也于2016年初制定了相关实施意见，但是目前还没有具体的配套细则，也没有具体的法律支撑。没有法律保障，就很难规范购买双方的行为。三是易滋生腐败。政府购买过程涉及到政府、企业、社会和个人之间的多重交叉关系，关系越复杂，利益链就越容易出现问题，有的文艺团体为了拿下项目甚至采用贿赂的方式。

因此，必须从立法层面对政府和组织的购买行为加以规范，对政府购买过程中的一切不法行为给予严厉打击，只有在法律的监督下，政府的权力才能在阳光下运用，公共文化服务市场才能在干净的环境下运行，群众的利益也才能得到更加根本的保障。

5.4 青年人使用困境

文化惠民卡自2015年发行以来，以老年人居多，虽然文化惠民卡的出现让诸多年轻人也开始走进剧场，但由于文化惠民卡宣传模式方面的不足、剧目吸引力不够和青年人兴趣点等问题导致青年人，尤其是在校学生对文化惠民卡的知晓度几乎为零。这主要受两个因素影响：一方面，对青年人的宣传并未找到合适的方式。北方演艺集团负责人表示：“我们一直想跟各个高校做对接，但是说实话，做高校，我们人力和精力都比较有限，我们是希望搭界政府或者媒体，可以搭界一个合作的项目，就不需要低效的一家一家校园跑，有可能是政府一些项目，或者媒体跑过一些校园，我们也意识到学生这个群体并没有做好宣传，所以现在也正着手谈这个事情，现在虽然有资源，也对接了进去，但是还在平衡过程中。”

另一方面，个人因素的作用。虽然文化惠民卡的使用年龄段，从老年人逐渐偏向年轻人，变得年轻化，但是对于剧院来讲，青年人分为两个群体，一是年轻人，二是学生。文化惠民卡年轻化的贡献者大多为年轻人，学生很少在意文化惠民卡政策。社会是广域网，学校是局域网，在局域网和广域网之间交流需要媒介，但是却存在屏障，所以，文化惠民卡政策在青年群体中缺乏活力和影响力，这也正是政府、相关企事业单位正在完善的。

5.5 各主体协调困境

文化惠民卡第一年发行只限市内六区，即天津市南开区、和平区、河西区、河东区、红桥区和河北区，从2016年开始发行郊区县卡，在东丽区、武清区和北辰区同时发放文化惠民卡，2018年郊区县卡做了调整，发行区域取消北辰区，增设宝坻区和蓟州区。

据了解，之所以停止对北辰区的发放，是因为北辰区政府各单位部门之间缺乏协调力和执行力，虽然北辰区最早开始发行文化惠民卡，但是依然没有演出。究其原因，一方面，相关单位不配合。北辰剧场联系的是北辰区的文广局，文广局联系的是工人俱乐部，但是工人俱乐部的经理并不希望演出，不重视演艺发展。北辰区文广局多次协调北方演艺集团安排演出，但是却难以和工人俱乐部协调，合作几率为零。另一方面，设施不完善。北辰最开始除工人俱乐部之外，还有龙士农院可看演出，但是由于龙士农院过于偏僻，景区建设搁置，从而导致北辰区文化惠民卡发放一直处于困难状态。

各地政府政策的不同和各单位之间的协调与执行能力的差距，导致各郊区县在文化惠民卡政策的推行方面产生巨大差异。

6 解决天津政府购买公共文化服务实践困境的对策

6.1 继续加大文化投入，实现产品渗透和剧目翻新

自文化惠民卡发行以来，天津市级的11家文艺院团已经完成2 000多场演出，戏剧种类也越来越多，其中，天津河北梆子的上演率最高，在2016年就高达56部。

天津市的文化消费被一张小小的文化惠民卡带动起来，天津实践的创新为本地市民带来便利，为全国各地带去经验。天津北方演艺集团有限公司负责人表示，以往看剧都需要院团向政府申请财政补贴，市民没有机会表达自己的想法，但现在通过发放文化惠民卡的方式，让更多观众获得补贴，看上自己喜欢的剧，激发了市民的看戏热情。

所以，政府购买公共文化服务必须进一步加大财政支持力度，鼓励文化企业进一步创新文化产品，充分发挥产品周边渗透作用，形成多层次、宽领域的开放文化格局，保持文化的持续性消费，在促进文化产业成长的同时进一步推动公共文化服务体系的建设。

6.2 从群众的需求入手，合理安排进驻院团

天津文化惠民卡涉及的补贴剧目应当充分体现其多样性，但政府在购买公共文化服务的过程中，高门槛的设置在提高剧目质量的同时也在一定程度上阻碍了多元文化的发展。所以，要合理安排进驻院团和剧目，高门槛不是“一刀切”，能够充分体现文化消费内涵、满足公众需要的剧目都可成为审核通过的对象，即应当从需求方入手，了解群众喜好和需求，制定更新剧目和引进剧目的合理政策，推动公共文化服务发展，推进文化艺术持续繁荣。

6.3 促进政府职能转变，做好政策制定者和法律规范者

天津模式的创新，正是政府转变职能的重要体现，也是成功经验，在推动演艺市场重新焕发生机的同时更好地满足了民众文化需求。资源在政府购买过程中得到有效配置，节约了社会资本，丰富了文化内涵，充分体现了公共文化服务均等化的基本要求。

天津的实践经验表明，政府职能的转变在构建公共文化服务体系过程中意义重大，政府要取信于民就要简政放权，正确认识并进一步理清当前政府和市场之间的关系，积极转变政府职能，只有充分利用社会力量，提高政府的公信力和社会参与度，才能树立政府在百姓心中的良好形象，提高人民文化自觉性，增强民族文化自信[5]。

6.4 丰富剧目种类，引导年轻人走进剧场

文化惠民卡用亲民的价格鼓励男女老少将视线投向传统文化，文化惠民卡演出场次和剧目都在逐渐增多，其平均价格也由补贴前的56.16元下降至11.23元，门槛的降低和剧目种类的增多让一大批年轻的观众也开始走进剧场，天津人民艺术剧院的平均上座率高达99.1%。《罗密欧与朱丽叶》《巴黎圣母院》《暗恋桃花源》等一系列年轻人喜爱的知名作品逐渐走入观众的视野。老百姓并不是对传统文化艺术没有兴趣和需求，关键是政府要舍得为老百姓投入，剧目要符合年轻人的口味，满足年轻人的需求，用好的剧目来消除年轻人使用困境。

6.5 加强主体协调性，处理好政府和市场的关系

加强各主体间的协调关系十分重要，而处理好政府和市场关系又是政府购买的核心部分。虽然当前天津市在各主体之间的协调和执行上仍有不足，但相关项目一直在优化，相关部门也一直在解决。总体上看，政府必须扩大文化产品和文化产业的生存空间，加大调节力度，文化产业和文化产品的发展也离不开政府的投入。就许多院团而言，除少数具备高水准演员和人才之外，大部分院团都缺乏优质资源，这就需要政府通过对市场的调节来优化资源配置，对于能力较强的院团可增强市场在资源配置中的作用。而天津政府所创新的政府购买公共文化服务的模式，从根本上改善了院团混乱的运作方式，保证院团在做好文化发展和文化定位的同时用专项资金购买社会公共文化服务，为文化产业发展创造机会。

需要特别强调的一点是，政府在购买公共文化服务的过程中不再是“划桨者”而是“掌舵者”，职能和责任也发生了巨大转变，政府不再是市场发展方向的唯一决定者，其主要责任在资金和监管。府管得越多，问题也就越多，市场的培养往往变成了一个借口，政府和市场的关系也在这个过程中变得愈加复杂。因此，处理好政府和市场之间的关系，加强各主体之间的协调，将有助于促进公共文化服务体系的完善。