破解基层治理的协同难题：数字化平台的条块统合路径

彭 勃 刘 旭

条块协同是我国政府治理现代化的重要命题。“条”与“块”分别代表上级政府职能部门的垂直管理与本级政府的属地管理。“条”负责垂直管理的专业化职能，注重治理过程中的程序性和专业性；“块”负责属地管理的综合性职能，在管辖范围内由本级政府统揽和负责治理事务。条块关系所产生的治理问题，在基层体现得尤为突出。从属地管理的角度看，治理问题“看得见，管不着”，而条线职能部门“管得着，看不见”的困窘局面时有发生。近年来，我国城市基层治理呈现出重心下移的态势，并且随着纵向控制力度增强，强化“条”对“块”的赋能趋势愈加明显。同时，治理职能和责任不断下放，基层的兜底功能越来越清晰，这客观上在条块协同中对基层政府统筹条线权力和资源的能力提出了更高的要求。

改革开放以来，为了协调基层治理中的条块关系，发挥条块协同的治理合力，带有中国特色的创新模式不断涌现，并一直是理论界关注的重点。既有研究从项目制、运动式治理、领导小组等机制出发，为城市基层条块关系调节和基层治理整体性能力构建提出了有益洞见。然而，这些创新性的机制安排共同点却是重视上级条线职能部门在条块关系调节中的主导地位，以及条线职能部门依靠政治位阶和垂直管理对“块”的调动作用，且并未突出城市基层治理的“属地管理”效应。城市基层属地管理的体制特征是，政府各行政层级的空间聚集程度较高，行政控制的成本与协调的难度相较于乡村政权更低，因而城市基层条块关系的刚性特征更强，变通、共谋的空间更为狭窄。

近年来，为了强化“块”对“条”的统筹和落实“块”的属地管理权责，基层主动创制的条块协同机制成为城市管理改革创新的新趋势。例如，北京的“吹哨报到”、上海面向镇(街道)层级的“五权下放”等改革，其目标之一都是为基层政府赋权增能，提高“块”的属地统筹协调各方资源的整体性治理能力。与上级主导的基层赋能和向下协同的改革所不同的是，一些基层政府为了解决治理难题，开始运用数字化治理技术，提高“块”对“条”的影响能力，开拓“向上协同”的治理空间。本文将在分析基层条块协同困境的基础上，以沿海A市P区B镇的实例为基础，探索属地管理情境中基层条块矛盾的表现和制度性成因，分析基层政府主导条块协同的新机制具有何种特征，并讨论数字化条件下基层政府主导条块统合的工作路径。

一、基层治理中的条块关系演变

新中国成立以来，我国的条块关系经历了几次调整。在以集权为特征的治理模式中，政府治理倾向于采取以“条”为主的直接管理模式，一些重要的事务采取垂直管理模式，其目标设定、检查验收和激励分配都由上级部门掌握，基层主要是协助上级部门开展治理活动。[1]在以分权为特征的治理模式中，政府倾向于采取以“块”为主的属地管理模式，基层政府以辖区地域空间为尺度，主管属地事务并承担相应责任。这种集权和分权的治理模式在历史时期有过多次动态调整，在条块关系的政府结构中分别表现为垂直管理主导模式和属地管理主导模式。学界根据这两种模式的动态调适解释我国经济增长的奇迹，并与国家治理能力多元化和统治风险[2]、适应性治理的体制韧性[3]等国家治理的制度逻辑联系起来。从功能看，条块相互制衡确保了中央和地方都不能“一家独大”，保证了国家治理体系的稳定性；条块专业性和综合性两种政府职能的相互补充，实现了国家治理的覆盖性；同时，条块各司其职，各尽所能，分散了国家治理的成本和风险。[4]

在基层治理中，条块矛盾直接面对一线治理的场景，条块关系的动态调适一直是基层治理创新的主要标靶。传统上，属地管理一直是基层治理的主导性原则，条块关系的调适方向一直是“条抓块统”。条线部门负责垂直管理的业务指导工作，而基层政府负责整体性的属地事务，需要灵活应对属地问题。基层政府具有完整的属地管理职能，享有属地事务的完整事权和事责，并能够发挥出正式权力的非正式运作、变通、借道等灵活治理机制，完全兜底属地责任。一般情况下，政策执行层面的条块关系不会存在根本性的矛盾，甚至能通过共谋、变通的方式共同应对上级的压力。但是，这一场景描绘的是条块之间松散耦合的组织环境，而近年来随着上级问责和监督的压力下移到基层，条块结构趋向紧密耦合。

在紧密耦合的治理结构中，随着上级部门监督的强化，城市政府合规化运作的压力越来越大，一些可以模糊折叠的属地事务变得越来越具体，治理难度越来越大。且在治理重心下移的改革中，自上而下的行政压力还在不断加大。例如，在北京、上海等城市，条块关系调整的方向是先从“块块”层面开展，主要表现为行政权、招商引资等实质性权力向上统筹；同时，在“条条”层面推动社会治理的权力和资源的下移。这一改革的逻辑，一是为了规避实质性权力带来的无序发展问题，二是为了增强基层属地管理和服务的能力，最终通过这种精细化的权力操作形成集中领导下的基层治理格局。但与预期不一致的是，改革忽视了基层政府在科层体制内的层级位阶以及科层体制内部“块块难以调动条条”的统合困境，并产生了权责失衡的结果，主要表现为：在具体的事务治理上，事务的实质性权力仍然归属上级部门，而责任认定仍然遵循属地管理的逻辑，基层政府“权小责大”，担负了大量的兜底责任。

虽然近年来历次改革旨在突破条块关系的梗阻，通过赋予基层建议权、同意权、评估权、参与权和综合管理权等硬性制度建设，推动条线权力和资源向基层下沉，将基层政府从刚性的科层结构中剥离出来，赋予基层属地管理的自主性和社会治理“重心”的政治属性，但现实的行政领域并没有作出适应性调整，上级政府的资源与权力仍然难以下沉，这就使得基层政府的事务不仅难以获取上级的支持和配合，而且一旦上级政府出现重要的“事”或必须完成的任务，基层单位还得随“事”而转，因“事”而动，配合上级手势完成任务。[5]

这种“条强块弱”的非预期结果还给基层治理带来了一系列负外部性。一是“块”的属地事务泛化。垂直管理的条线职能得以强化，例如，基层政府需要上级考核和监督或者争取上级的项目发包，基层围绕上级的指挥棒履职，对上负责占据政府行为的主要动机。二是责任无限兜底。属地管理的灵活性和弹性被弱化，镇(街道)层级政府更加注重执行过程中的规则和刚性。例如，基层政府常被纳入上级政府的监督体系，监督者和被监督者都围绕基层治理过程合规性而投入治理资源，且相互博弈，带来基层负担沉重的后果。[6]三是形式主义问题。不出事的避责逻辑取代创优争先的邀功逻辑，基层政府倾向于在政绩安全区持续创新[7]，在容易出政绩与亮点的领域选择性地打造项目，开展治理竞赛，带来一系列形式创新或“伪创新”。基层治理条块关系运行中遇到的上述难题，会促使基层政府寻找相应的应对机制。当基层事务量大且责任无限，并触发形式主义等科层制的反功能时，进行系统性、体制性的改革成本相对高昂，且难以在短时间内产生改革实效，基层行政部门就会通过一系列的机制设计以解决条块关系中遇到的问题。

二、两种条块关系模式的互动困境

根据条块关系调整主导方的差异，本文将条块关系分为垂直主导下的条块关系和属地管理主导下的条块关系两种模式(见表1)。值得注意的是，近年来随着基层治理目标的多元与事务复杂度的提升，两种向度的条块关系调整都是基层实践层面的创新面向，以解决条块关系失调为目标。只不过正如前文所指，随着上级任务和目标设定模糊，基层政府在落实层面只能事事趋向具体，只有事事都抓起来才能规避考核问责环节的风险。在这一背景下，无论是垂直管理还是属地管理主导的条块协同机制，都不可避免地呈现出一定的困难。

表1 基层治理的两类条块协同机制及比较

(一)垂直协同机制及其互动困境

应该说，延续“条抓块统”的逻辑，当下基层条块协同机制主要由垂直管理的逻辑主导，通过与某项事务最为相关的上级专业职能部门牵头，基层政府予以配合执行，这种“条条调动块块”的模式在很大程度上纾解了属地管理中条块职能牵连、职责不清、专业性不强的问题，发挥了条线部门专项治理的功能。从实现机制看，上级职能部门一般会通过“确责”的方式，从有执法权等实权的垂直管理部门入手，将属地某一个涉及条块矛盾的复杂事务转换为条线部门的专项工作，基层在上级任务压力和强动员下配合开展集中整治工作。这种模式在市场监管、环境整治等基层事务领域发挥了重要作用，是条线压力转换为基层治理合力的结果。

从垂直协同机制的运作过程看，主要表现为“条条”工作向“块块”专项工作转换的过程。在具体实现方式上，上级职能部门可根据业务管辖权，以责任状的形式将本领域的条线职责发包给下级地方政府，由其业务负责人对相关指标承担行政责任；[8]或根据业务指导权，也有“条”的部门将自身的行政任务转化为“块”的中心工作并由此启动运动型治理，这是一种针对常规治理失效而产生的替代机制。[9]这种“条条”调动“块块”的运作过程体现出条线职能部门基于行政权力集中的正式权威介入基层属地管理事务的特征。

从垂直协同机制的运作结果看，属地管理中条块关系调整的逻辑在于，通过压力型体制的属地化改造，建立条线部门和基层政府无法退出、刚性联动、任务导向的跨部门跨层级的协同机制。依靠集中力量办大事的体制优势，其运作方式往往是运动式的，以上级部门各类督查检查和各类专项整治工作为具体形式。然而，垂直协同机制使得基层政府过度关注上级发包的任务，基层政府的行政自主性和自由裁量权被上级各部门的精细化指标和管理所削弱，基层力量被“条条”分割，难以形成合力。

此外，垂直协同机制的强化还带来了一系列基层政权建设问题。首先，随着垂直协同机制的强化与泛化，基层政府会陷入疲于奔波的超负荷运作。虽然近年来处于改革前沿的特大城市推行的治理中心下移改革旨在推动城管、市容等条线部门的权力和资源下沉到基层政府，但由于条块利益不一致和基层政府政治位阶低的特点，基层政府在承接条线资源时常常面临事务和责任下移而权力不下移的窘境，加剧了基层责任无限兜底的压力。其次，垂直协同机制下条线部门对基层政府履职过程的监督和合规化要求会增高，带来治理的内卷化问题。面对日益强化的压力，基层政府只能通过属地管理的机制，将任务层层分解、细化和落实，从而导致行政链条不断延长，甚至出现社区治理属地化的问题。再次，基层治理体系刚性化运作。基层简约治理传统中的共谋、变通、选择性执行的弹性治理策略失去存在的空间，最终不仅无益于问题解决，反而造成治理体系逐渐硬化，基层政府成为对上负责的压力应对体系，弱化了基层政府与社会的联结密度。

(二)属地协同机制及其互动困境

为了发挥基层政府“一线治理”的信息、时间和空间优势，实现“问题发现在基层、矛盾解决在基层”的目标，近年来属地管理越来越获得注重和推行，即把上级政府和相关部门的治理权限和职能下放到下级政府和相关部门，赋予基层政府统筹协调、召集条线部门的权力和能力。[10]延续这一政策逻辑，基层条块关系的调整方向是“融条于块”，强化“块”对“条”的权力和资源的统筹，形成“块”主动创制的条块合作机制。例如，北京推行的“吹哨报到”改革，就是旨在提高基层政府主动协同条线部门参与属地管理任务的积极性、主动性，取得了很好的治理绩效。

从运行形式看，属地化的协同机制体现出基层政府在协同议程中的召集人和发起人的主体位置，其运作模式主要有以下三种。第一，政治统合制。这一模式是基层党委通过自上而下政治势能高位推动的方式，将条块分割的科层体制所无法完成的治理事务，通过党的组织体系完成治理主体和治理资源的整合与动员，[11]使基层党组织承担在跨部门议事协调、资源整合等事务中的领导责任，解决政府常规工作机制难以应对的条块矛盾，[12]并发挥基层党委统合治理网络的元治理功能。[13]第二，问题驱动机制。这一模式以基层政府为问题发现主体，以问题的发现与问题的处置衔接机制为重点，构建了以公共问题制导、以解决问题实际驱动的“块块”调动“条条”的模式，北京市的“吹哨报到”就是典型实践。[14]第三，结对共谋机制。近年来随着基层社会治理竞赛的兴起，还存在一种“条条”和“块块”基于共同的政绩目标采取结对竞赛的方式获取上级政府“印象政绩”激励的协同方式。[15]虽然这种协同是条块共谋的结果，但也可以看作是属地化协同的一种代表性机制创新。以上三种机制代表了属地化协同“块块调动条条”的运作过程，体现出基层属地政府基于政治导向的实质权威召集条线职能部门参与属地治理的特征。

需要指出的是，属地化的协同机制虽然在当下的基层治理中调和了条块矛盾，形成了治理合力，取得了比较好的绩效，但其本质是政治导向和基于治理合法性的运作机制。如上所述，通过党委统合的政治激励、问题驱动的问责激励和结对共谋的印象政绩竞争，基层政府获得了更多统筹治理行动的合法性和政治资源，在正式行政权力之外也获得了增量的行动空间。如果说垂直协同是基于“条条”部门的行政权运作，那么，属地协同则是基于“块块”获得政治资源后所形成的对于条线部门的召集、指挥和考核激励的剩余控制权运作。

然而，政治权威主导的属地协同机制及其运作也有一定的局限性，主要体现在其对条线部门力量的动员能力弱。例如，党政体制本身虽然是一种动员式治理机制，但其中心工作主要聚焦于基层政府内部权力和资源的整合，对条线部门依赖度弱。[16]问题驱动的条块协同模式虽然将科层内部关系转换为科层系统与外部问题的关系，借此可召集“条条”部门参与治理，但一旦外部问题的复杂性或数量超过科层系统的承载能力时，条块协同不畅的问题又会发生。[17]结对共谋机制仅仅在事务范围上聚焦于“条”与“块”双方擅长的治理领域，结对目标是在“条”和“块”共同擅长的领域打造亮点政绩，圈定结对的事务范围，具有明显的选择性治理倾向。此外，结对机制在剩余事务等一些非亮点领域或短板事务中很难产生合作治理的效果。总而言之，属地化协同的机制运作附加了较多条件，同时其运作的过程与结果较为不稳定，更多体现为机制性创新，较难实现条块协同的制度化效果。

(三)科层压力分解与属地动员强化：基层条块协同的可能路径

基层主动创制的条块协同机制，不仅要达到条块紧密合作的效果，同时要克服垂直协同机制下基层治理科层化、合规化和刚性化的倾向，以及基层政府在依靠政治权威动员条线部门上所存在的动员范围窄、力度弱、制度化程度低等问题。这就要求基层所需要的条块协同机制既具有对自上而下条线压力的调适功能，同时又能克服成本高、临时性、选择性的属地协同难题，形成对上级条线部门持续性、常态化、快反馈的合力治理的动员。近年来，基层治理涌现出一批数字治理平台创新，例如，上海市的“一网统管”数字治理平台、浙江省的“基层治理四平台”与整体智治模式，等等。2022年6月国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，“以数字化改革促进制度创新，保障数字政府建设和运行整体协同、智能高效、平稳有序，实现政府治理方式变革和治理能力提升”。那么，基层自下而上主导的条块协同治理平台能够弥合基层治理的条块分割难题吗？这种基层协同机制的平台化和技术化运作对于条块关系调整的意义为何？本文将以A市B镇基层精细化管理的数字化平台建设实践为例，分析条块协作新机制的可能性。

三、向上协同：镇级城运中心的数字化平台治理创新

如前所述，在属地管理模式下，基层陷入硬性任务压力和属地创制的条块协同机制制度化水平低的困境之中。同时，重心下沉的改革又极大地强化了基层的属地责任。基层需要开拓新的协同机制，通过新的平台机制协同条线职能部门。由于基层的“条”实质上是上级政府职能部门的下延，因此本文将此称为“向上协同”。在垂直协同机制的科层压力和属地协同的低制度化运作夹缝中，向上协同所存在的结构性困境在于：第一，在治理的主体上，基层政府往往充当上级条线部门政策的执行者或配合者，主动创制治理的自主性欠缺；第二，在治理的功能上，处于弱位的基层政府难以对条线部门的权力和资源施加实质性影响，治理的主动性较差、动员能力弱；第三，在治理的结果上，基层治理不断成为条线上事务的协调者，丧失兜底属地事务的能力，并承担无限的兜底责任，其结果是基层条块关系被垂直管理体系主导的协同机制所捆绑，在应对属地问题上存在乏力现象。从B镇的城市管理实践中，可以看出前期城市管理工作中向上协同难题带来的具体问题。而B镇的做法是运用数字化的新技术，通过在街镇层级构建平台型组织，实现结构上的去科层化和功能上协调目标和任务的整体性治理。

(一)基层数字化平台治理的基本背景

B镇处于城乡接合部的典型区域，长期面临较为突出的城市管理任务。B镇所在的A市历来十分重视城市精细化管理。在城市精细化管理创新中，根据事务范畴，城市管理分为“小城管”和“大城管”。前者属于垂直管理的事务，主要是指由城市管理行政执法局承担的工作职责，包括市容环境卫生、无证违法建设处罚、违法占路处罚、无照经营处罚、市政管理、停车管理等，区层面的城管大队和下沉的城管中队掌握有执法权限。而后者则是指与城市运行各个方面都有关系的事务，涉及市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等内容，基本上属于属地管理的事务。近年来，A市的精细化管理改革实践是将城管部门的执法权和队伍等资源下沉到街镇，以提升街镇从“大城管”层面统筹属地城市管理大类事务的能力，提高辖区内城市管理事务的精细度。这一改革有其客观背景：A市的城市管理综合执法局人手少、事务多，职能单一，但随着城市发展和社会转型的加快，一些城市管理事务需要同市场监管、安全监管等多部门联合执法。同时由于事务复杂度加剧，在推动治理重心下移的逻辑下，以往由“条条”部门牵头主导的城市管理事务由于纵向问责压力的强化逐渐转换为“块块”需要兜底治理的工作，“块块”一线治理具有时间、资源和处置的优势，从而能够发挥属地治理的整体性治理优势。

B镇在城市管理事务中面临诸多方面的挑战。首先，城管条线事权的承接问题。A市于2014年开始推动城管等条线部门下沉基层的社会治理改革，目前城管资源是“镇属、镇管、镇用”，城管事务主体由城管部门变为镇政府，意味着城市管理的事权和事责完全属地化。其次，剩余事务的兜底难题。剩余事务是基层治理中没有合适管辖部门、缺乏明确管辖依据的事务，是难以进入既有行政流程的复杂琐碎问题。[18]城管条线未下沉之前，城管部门往往起到“兜底部门”的效果，但改革后使得B镇必须将辖区内各类事务都纳入监管范畴，城市管理事务量剧增。再次，责任兜底压力大。剩余事务等涌现到B镇常规工作的轨道，需要B镇主动统筹，协调条线力量应对,但由于剩余事务在职能范围和行政程序上的棘手性与模糊性，条线部门的参与意愿普遍较低，B镇政府难以有效兼顾。

面对治理挑战，B镇的方案是构建负责城市管理综合性事务的城运中心。城运中心以网格管理中心为基础，综合市容、城管、安监、市场监管等条线部门的职能，形成政府内部的平台型组织。其与网格化管理有所差异的是，其信息化、数字化的程度更高，且体现为部门间关系的数字政府架构。实践表明，B镇城运中心模式在很大程度上解决了基层社会治理体系中一直以来条块关系被垂直管理体系捆绑的问题，构建了属地化的条块协同机制。那么，数字化治理平台重塑条块协同机制是如何实现的呢？

(二)数字化支撑条块关系的属地化再造

1.工作结构的再造：构建协调型组织

工作结构是指围绕具体问题和事务所形成的部门之间、组织之间的联系通道、行为互动以及正规或半正规关系，可以分为纵向的层级关系和横向的部门关系。就一项复杂的公共事务而言，科层体制中调节组织结构的方式主要是通过增加新的部门，负责专门的工作，但相应地由于部门增加，管理幅度也随之增大；而增加新的层级又会使行政层级延伸，带来跨层级控制问题。在B镇的精细化管理实践中，行政体制改革面临两个调整：一是组织内部高度科层化下的碎片化资源统筹协调难题。在城市管理执法力量没有下沉基层之前，镇政府可以依靠城管部门承担兜底工作，上级城管部门将与城市精细化管理相关的事务纳入部门职责范围，发挥“条条”带动“块块”的效果。例如，B镇所在的P区城管局有“乱点趋零化”改革，其本质是强化区城管部门基层工作中街镇政府的配合度，提高城市管理事务治理的整体效能。但自从2021年7月之后，A市城管执法力量全面下沉基层，人、财、物都归B镇政府统筹，相应地更加需要基层政府主导城市管理的各项事务。由于城市管理事务的复杂性，B镇城市管理事务的负责部门有下沉的城市管理执法中队、安全监管、网格化管理中心、派出所等，村居内还包括村委和社区居委、志愿者队伍等，责任主体、归口部门和治理资源等都较为碎片化。二是属地管理原则泛化带来的行政链条延伸。由于基层事务琐碎细致，属地政府承担了较多的行政任务，行政层级进一步拉长，带来街镇之下村居、楼组的行政化问题，行政链条沿着“镇政府—社区居委会—网格小组—志愿者队伍”的线索层层延长，任务和责任层层落实，空间尺度不断细化，表现出属地管理泛化的特点。其结果是，B镇整个行政系统陷入组织膨胀的“帕金森定律”之中，B镇不得不通过“编外扩编”的方式，通过购买第三方公司、社会组织等服务的方法获取增量的人力资源。同时，协调政府内部的部门间关系，也成为B镇的调整方向。B镇城运中心在纵向上避免了组织层级链条的增加问题，在横向上又整合了政府内部部门、第三方企业和社会组织的资源，构建了经纪型的组织结构[19]，并实现了两种效果。

首先，“一对多”的组织结构。基层政府位于我国行政发包的末端层级，是拆包与执行的主体。而在实际运作中，由于实际“委托—代理”关系的存在，行政层级多从基层街镇不断延长到村居、楼组，构建起“一对一”的职责同构体系。经常出现的情况是，责任不断下移，但上级部门截留了权力和资源，权责失衡带来执行不力和内卷化问题。城运中心的改革思路在于不增加新的行政层级而构建“一对多”的整体性政府结构，具体做法是，镇政府统筹网格管理中心、城管、安监、市容等力量，构建司职城市管理事务的综合协调部门。从组织形态看，城运中心隶属于镇政府，但又区别于正式的行政部门，属于事业单位性质的社会服务组织，其部门不拥有行政部门的执法权限，只是承担一定事务范围内的授权职能；从职权关系看，城运中心的人、财、物等资源由镇政府统一配置，在职能设定上直接服务于镇政府的城市管理事务，与镇政府属于授权与被授权的关系；从部门间关系看，城运中心由镇内部多个业务部门融合而成，与镇其他职能部门以及垂直管理的条线职能部门等是平级关系，在城市管理相关事务上，城运中心享有监督与巡查的问题发现职能，而各具体业务部门则负责执行处置。

其次，“多对一”的任务结构。基层条块协同的一个重要目标是形成治理合力，而治理合力的形成需要治理资源的基础性支撑。在建设城运平台之前，条块之间的治理资源分布在条线部门、基层政府内部各部门以及外包的各类服务之间。基层治理中最重要的资源是人，B镇建设的城运平台联动了城运、城管、公安、市场、安监、路长制自治组织、村居联勤联动站等多类型组织，实现了条线资源、镇政府部门资源、市场资源、自治资源围绕具体任务的横向整合。

在特定的事务上，这种任务结构与正式科层结构中“条条调动块块”的模式形成了明显的区别。一方面，治理议程由条块协商创制，而非单独由条线部门发起。垂直管理结构中的任务发起方一般是条线职能部门，依靠有执法权等实质权力的条线部门设置工作议程，基层政府配合着上级完成具体任务。而在平台的工作结构中，治理议程实际上由条块共同制定。B镇的做法是，建立领导小组，通过联席会议的方式，由镇政府将城市管理具体问题纳入城运中心的工作流程，在此过程中一个重要环节是，镇城运中心需要出面与条线职能部门协商确定任务的具体规则，如事务的发现机制、处置时长、具体负责人员等。镇政府通过对问题的界定，将问题转换为城运平台的任务目标，实现问题驱动的治理议程设置和以“事”为中心的工作模式。另一方面，数字化平台实际上成为条块协作的中介。垂直管理主导的条块协同机制多为条线部门考核、督查基层政府，对基层政府履职过程构成了监管压力，但“块”对“条”基本上难以形成约束关系，反而还需要承担事务治理的无限责任，这也是条块协同中权责失衡的一个原因。B镇城运中心的平台化运作实现了对协同过程的监督功能，条块运作的规则、程序、考核标准在城运平台的运作过程中都有严格的规定，此时，平台实际上发挥了类似于“元治理”的功能，是协同过程的任务中介并反向监控和校准协同过程中的偏差。

工作结构再造的结果是建设了协调型组织。协调型组织源于公私伙伴关系，这些组织扮演着召集者、调解者和学习媒介的角色，对跨部门协作起到重要的中介作用。[20]这一组织与科层制部门的运作模式有所差异(见图1)。首先，协调型组织不掌握实质性权力，而是依附于基层作为“块”的授权；其次，协调型组织的工作结构是弹性的，可以根据事务的复杂多寡灵活地设计治理议程，依附于科层制又规避科层化的负面效果；最后，由于协调型组织是依附于基层政府建构的，代表着基层政府的治理意图，既有“一对多”的平台效应，也有“多对一”的中介效应，“块”拥有了对“条”的指挥召集能力，在具体事务上形成了治理合力。

图1 城运中心改革前后B镇精细化管理工作的组织结构

2.权责关系的再造：以“事”为中心的权责匹配

如果说条块关系是基层部门间关系的结构性特征，那么权责关系则是条块关系背后的深层次逻辑。在工作结构变革的基础上，权责关系也得到了调整。权责失衡是基层条块矛盾的症结，随着纵向上权力集中改革的深入，当下基层治理中的权责失衡主要表现在两个方面：一是责任被无限放大。在压力型体制问责总领的治理结构下，从压力层层加码到责任层层压实，基层需要事无巨细将所有的事务都兜底管理起来，负担沉重。甚至在一些极端情况下，基层出现形式主义的避责现象和不出事的行为逻辑，治理效能降低。二是权力难以下沉。虽然推进治理重心下移为基层赋能是近年改革的重要目标，但由于垂直管理的优势，“条”具有执法权、监督权和资源配置权三类实质性权力，而由于执法权的悬置与基层一线治理的属地优势、监督权的程序化运作与基层自主性、资源配置的碎片化与基层治理的整体性等之间存在矛盾，条块关系往往处于紧张冲突的状态，基层陷入权小责大的治理困境。

因此，从这个角度看，基层权责关系调整的方式并非是实现权责匹配的理想状态，而是规范基层责任的边界和统筹垂直管理的条线权力为基层所用，使得基层具备与属地管理责任相匹配的自主治理能力。城运中心工作结构的再造为权责关系调整奠定了基础。城运中心构建了以平台为基础的协调型组织结构，这样一来，城运中心实际扮演着组织协调的角色，进而形成了以“事”为中心的治理模式。

首先，增量问题的责任建构。为了避免条块壁垒，B镇改革思路是采用增量改革方式，在问题界定上寻找增量问题，特别指向不在条线部门明确职能范畴的剩余事务。而这些事务一旦得到认证，又恰恰需要跨层级、跨部门解决。B镇通过将这些增量问题吸纳到行政轨道，避免了“动别人蛋糕”的条块利益冲突。例如，B镇城运中心将问题定义为易操作的“简单问题”，将事务协作原则设定为“项目简练、流程简捷、操作简单”，这样就可以绕开条块壁垒，寻找条块协同的增量渠道。

其次，条块协商的责任分解。在传统科层行政中，条块之间责任的确认分别有属事和属地两种方式，一般条线承担属事责任，“块块”承担属地责任。但在任务执行中，条线上属事的责任常常转换为“块”上的属地责任，造成“块”的责任无限扩大。也就是说，尽管条块协作的议程已经建立起来，但执行中仍然可能存在偏差。B镇的做法是构建清晰的事务责任体系，将治理权责包干到具体个人。B镇城市精细化管理问题的权责主要包括问题发现和问题处置两项。B镇通过权责清单设置了详细的任务规程，这里的权责清单制度是指将基层政府发现问题的权限和条线部门的执法权力等各项职权以详细任务规则的形式罗列出来，让各方都有清晰的“任务角色”，在发现问题、实施行政管理、对接流程、结案闭环时能够有据可依。

最后，合力治理的责任共同体。B镇围绕相关问题会同相关部门就事务的严重性与利益共同点做出协商，说服条线部门接受镇政府提供的解决方案。例如，B镇在农村自建房整治上面临较为突出的治理挑战，消防部门对安全消防负有责任，公安、市场监管对违法群租负有责任，镇政府对自建房问题造成的生命财产损失等重大事故负有属地责任。B镇通过联席会议出面与各条线部门协商，条块很容易就联合整治这类问题达成共识。

3.行政压力的属地化调适

在属地管理原则下，条块关系的一个症结是绩效压力从上级传导到基层，基层治理的压力无限强化，“条”上的任务发包、监督问责和考核评比等都构成了“块”的绩效压力。城运中心虽然构建了平台化的工作结构和以“事”为中心的权责关系，但随着近年基层改革后纵向科层任务模糊发包，事务治理的压力逐渐增加。在实际工作中，基层仍然可能因为事务量巨大、治理资源不足等问题导致平台无法承载治理诉求，最终导致条块协作出现阻滞。城运中心的平台设计更重要的是要不断化解各类治理压力，实现平台的稳态运作。而城运平台的特点是既有组织结构的承托，又被赋予了机制设计的灵活性。这种设计方案能够将自上而下的治理压力纳入制度轨道，较高的制度化水平保证了工作机制的可持续性运行。[21]

首先，承压主体的拓展。随着模糊任务发包的强化，一些自治范畴的事务如门前堆物等,以及随着城市经济社会发展涌现出来的新生事务如共享单车违规停放等，都需要基层行政力量兜底处理。条块协作主要依靠科层体制内的资源动员，而B镇的做法是引入体制外的资源，通过多元合作达到条块协同、政社合作的合力治理效应。基层事多人少，其中最重要的资源是一线管理者，通过给体制内外不同资源设定角色，实现了治理主体的拓展。以B镇城运中心“有证管理事项”治理场景为例，涉及的体制内治理主体有镇网格队员、市场所、公安社区民警、安监工作人员，涉及的体制外主体有第三方巡查队员、村委等。

其次，压力的内生传导。随着治理目标日趋多元，特别是剩余事务等模糊性问题纳入行政轨道，基层精细化管理工作实际上承担着比较大的自上而下的压力。B镇的做法是构建以“事”为中心的任务驱动型治理，将纵向的压力转换为科层任务中的任务压力，由此将治理压力限制在任务内部，形成条块压力共担的工作机制，从而规避执行过程中的条块壁垒。这一过程主要通过任务考核和督查督办两种机制实现。一方面，通过考核细则明确任务压力。城运中心事务有详细的任务考核标准，对问题发现频次和问题处置时间都有严格的规定。以违规存放使用液化气钢瓶、电瓶车违规充电为例。村居自治的一级处置时间是2小时；条线部门督办处置时间为0.5天。任务工单在对应时限内必须结案闭环，否则会计入考核。另一方面，通过督查督办向条线部门传导压力。为了避免在执行过程中产生各类形式主义导致的执行有效、治理无效的现象，城运中心还构建了任务的督查督办机制提高执行的压力，由此督查督办机制成为另一个政治压力调适的载体。督办机制形成了“块”对“条”的监督，提高了“块”动员“条”有效执行政策任务的力度。

最后，压力的属地循环。近年来，基层治理改革十分重视构建问题驱动的技术治理创新，其特点是根据政务热线等问题发现机制的技术支撑，以及时回应公众诉求为目标，以工单流程闭环和公众评价为压力机制，构建“条条”调动“块块”的新模式。然而，这类数字治理改革在逻辑上属于垂直协同机制的范畴，本质上是基于科层压力驱动的治理模式，且由于技术系统管理权限属于上级政府条线部门，基层政府在工单闭环的刚性行政压力和海量公众诉求的夹缝中运行，面临超负荷运作的负担。B镇通过承压主体的扩展稀释了回应社会诉求的压力，通过压力的内生传导，保证了压力能够在属地自我调节下开展工作。基层政府自建的数字化平台恰恰扮演了上级问责压力与基层有效治理之间的“调节器”和“减压阀”，相关事务能够紧密贴合属地治理的优先目标，是基层政府的治理理性对于行政理性的超越(见图2)。

图2 数字化平台统合条块关系的运作机制

四、数字化治理平台统合基层条块力量

在基层治理现代化进程中，既有理论认为基层政府相比于条线部门具有优势地位，拥有约束和支配条线的权力， 能够调动条线资源参与治理的能动性，甚至在压力型体制下具有执行弹性。需要注意的是，这一视角仍然延续了政绩竞赛时期的地方发展主义[22]、正式权力的非正式运作[23]的观察视角，也体现在当下治理重心下沉过程中基层赋权增能的实践创新中。但需要注意的一个变化是，支配与调动资源的实质性权力仍然在上级条线部门掌握中，而压力型体制的弹性也在问责总领的制度环境下趋向刚性化，基层治理的自主治理空间逐步收窄，可持续治理能力弱化。因此，如何在新条件下强化基层治理是一个亟待重视的命题。

实际上，基层治理除了应对自上而下的任务，还需要不断回应治理环境中涌现的复杂性。“块块”具有一线治理的资源优势、信息优势和动员优势，围绕着各种“大事”“小事”开展治理活动，不断回应辖区内的需要，因此构建“块块”的自主性与能动能力也是条块关系改革的实际需要。但与强化“块”的意图存在出入的是属地管理的悖论：一方面，由于在政治位阶、资源基础和实际控制权方面，“条”相比于“块”具有实际优势，垂直管理的权力和资源并不能实质性地下放到属地；另一方面，在压力型体制全面强化下，财政灵活度弱化和事务泛化，实际工作中“块”需要竞争“条”上发包的项目等资源，接受上级的监督和考核压力以及任务摊派，进而带来“权小、责大、事多”的权责失衡困境和属地兜底难题。这种权责失衡一方面是因为科层组织结构自身的结构性问题，上级具有的权力与责任通常被认为是大于下级的权力与责任，上级具有对下级的支配权，形成对下级的权力优势。[24]另一方面,则是执行偏差问题。“条条”依附于上级政府，利用接近权力中心的优势，将部门事务纳入上级党委政府对基层的目标管理责任制考核方案中，使得上级政府部门与基层政府的平级关系演化为事实上的上下级考核与监督关系，便可能出现“条强块弱”的位阶差距。

北京、上海等城市开展的推动治理重心下移的改革，也非常重视提高基层“块块”对“条条”的约束力和考核监督。但目前的改革尚无法突破自上而下的制度框架和“条条”对“块块”的位阶强势，基层治理只能在有限的、既定的“条强块弱”的结构空间内发挥能动性。因此，属地模式中条块关系的根本难题在于如何改善基层政府的弱位困境，补强其属地管理的弱位协同功能，强化基层作为“块块”调动“条条”治理的能力。B镇的实践是利用数字化治理平台重塑精细化管理条块关系的一次尝试。B镇城运中心的案例，显示了治理平台重塑条块关系的可能性。数字化治理平台重塑条块关系的根本逻辑在于补强了基层弱位的结构和功能缺陷[25]，以自下而上的方式适当地拓展了基层自主治理的空间，增强了属地管理的能动性。

首先，属地权责一致。后单位制时期，城市分化性社会的整合依赖的仍然是国家供给的制度规范，国家通过纵向的权力分配结构，自上而下地塑造了城市基层治理的合规性与科层化程度，强化了国家对基层的监控程度，以契合基层治理现代化改革的目标。这种改革取向使得层级之间、条块之间的关系趋向刚性化，长久看来将带来基层治理失活的后果，愈加依靠纵向的外在压力驱动治理议程。尽管近年来基层治理改革的意图是不断强化属地管理的自主性和资源支配力度，但这种改革因为弱位协同困境的存在，终将导致属地管理异化为“权力属条、责任属地”的局面。治理平台通过塑造一套新的任务规则，形成了基层自主规则驱动、灵活调配的任务结构，构建了属地政府自我建构规则的能力。这种规则建构有异于自上而下的规则嵌入，而是通过属地规则的向上牵引，构筑了“块块”调动“条条”的行动框架。

其次，逆向的资源动员。资源是基层治理的行动基础。吉登斯将资源分为权威性资源和配置性资源。权威性资源是指行动者所拥有的权威和各种社会资本，配置性资源则是指各种物质的实体性资源。[26]近年来垂直管理主导的治理重心改革目标是推动权威性资源与配置性资源同步下沉，让基层“有权、有人、有物”，借以提高基层治理能力。但弱位的结构性缺陷使得权威性资源的下沉往往趋向形式化，而配置性资源的下沉又考验基层的统筹协调能力，限制了基层资源动员的效能。治理平台构建了资源动员的中介组织，并发挥了两种效果：一是权威性资源的实体化运作效果，通过组织授权与协调功能建构的形式，构建了属地管理职能，实现了“块块”对“条条”的权威性资源的再生产；二是配置性资源的多元化整合，通过跨领域、跨部门、跨主体的整合，将居民自治、政社共治的资源都纳入行政治理的轨道，实现了统合治理的效果。

最后，基层自主性的扩张。自主性是在结构性关系中充分释放能动性的基础。中国的传统治理智慧向来重视中央与地方、国家与社会之间广泛的委托—代理关系，政策统一性与执行灵活性是构建大一统国家制度韧性的关键机制。基层治理改革的新动向是在既有刚性结构中塑造自主性，如B镇的做法就是通过构建“块块”对“条条”的统合机制，实现基层治理在精细化管理中自主创制治理议程的目标。此外，B镇的自主性的扩张还体现了增量改革的逻辑。既定的条块关系从深层次层面的改革看，往往牵一发而动全身，需要体制性重塑，难以取得立竿见影的改革效果。通过机制性的创新，平台治理在组织结构、治理议程、资源动员等方面开拓出新的治理轨道，不触及改革的现有结构壁垒和深层次症结，体现了“绕过存量、走增量”的技术治理思维。

总之，数字化平台治理重塑条块关系的互动机制是改革的结构面向，而补强基层治理的弱位困境，加大基层政府向上协同条线职能部门的能力，重塑基层治理的属地治理效应，则是其实践创新的内在逻辑和创新价值。本文仅仅以城市精细化管理工作的街镇城运平台为研究对象，考察数字化平台治理对条块关系的塑造机制，必然存在“以管窥豹”的认知局限。基层公共服务、公共管理和公共安全等领域已经涌现出各式各样的平台治理模式，在优化公共服务供给、协调条线和属地关系、构建政社互动方式等方面发挥着重要作用，仍需进一步的学术研究。