政府科技创新治理能力指标体系构建与评价研究

胡云霞

(铜陵学院 金融学院，安徽 铜陵 244000)

一、引言

创新是经济高质量、可持续发展的核心动力。在外部环境不确定、内部经济转型升级、竞争压力加大的现实背景下，能否实现有效创新突破，提高创新水平和效率，将成为跨过新旧动能转换关口，完成区域经济发展水平整体跃升的关键变量。我国自1995年首次全面提出科技创新战略体系构想以来，从政府层面到企业层面都越来越重视对科技研发的投入，R&D经费内部支出占GDP的比例从1995年的0.57%增长到2020年的2.40%。但技术进步速度与科技研发经费增长水平相比仍显滞后，高端自主科技产出明显不足，多数企业生产仍停留在中低端技术和低附加值领域，技术创新水平和效率与发达国家存在较大差距。

政府作为创新型社会建设的重要主体，在提升创新效率、促进创新发展方面具有重要的基础性和导向性作用[1]。政府通过重视教育投入、规范教育培训机构，为创新活动提供高素质人力资源；通过财政科技支出为企业、高校、研究机构等创新主体，提供资金支持和激励引领；通过创新平台搭建为各创新主体提供资源共享与协作攻坚之便；对弥补市场在创新周期长、创新成本高、创新风险大等领域的缺失，以及因创新活动的公共性和外部性导致的创新投入不足和创新主体权利维护方面，政府均发挥着重要的资源补充和制度保障作用。总之，提高政府创新治理能力，发挥其在创新型经济建设中的主体作用，是区域创新体系建设的重要内容。因此，构建政府科技创新治理指标体系，考察地方政府科技创新治理水平，对探索符合区域特质的政府创新治理机制改革，补齐政府在区域创新效率提升中的短板，加快推进经济由要素驱动向创新驱动转换，具有重要的理论和实践意义。

二、文献述评

与传统意义上的主要靠行政“统治”的政府管理不同，治理更重视参与主体的多元化，警惕行政强制力对市场的不当干预，强调政府在制度建设、公共品供给与社会秩序维护中的主体地位。在科技创新治理体系建设中，政府是公共科技资源的供给者，是科技创新活动的组织者和协调者，是创新环境优化和创新活力激发的主导者。

世界各国在科技创新体系构建中，普遍重视利用政策规划、项目采购及基础研究与应用研究投入，直接或间接推动区域科技创新发展。如美国东海岸马萨诸塞州的128号公路科技区，依托地方政府制定的创新产业规划，以麻省理工学院为代表的高等院校和科研机构为研发合作平台，通过联邦政府的军事订单、地方政府的公共采购项目及优惠政策与资金支持，发展成为美国乃至世界科技创新中心之一[2]。全球科技创新高地硅谷，市场竞争激烈，但在其发展壮大过程中，很大程度上得益于联邦政府的军事订单、国家实验室提供的公共科研资源，以及以斯坦福大学为代表的健全的教育体系和知识成果的支撑[3]。在日本，所有大中型企业都设有专门的研发机构，高校设有供企业和社会研究主体免费使用的共同研究中心，通过产学研合作，推动科技成果转化和应用；为提高产业竞争力，日本政府根据区域特色建立产业集中区，用于孵化各类型科技企业，推动科技成果转化，重视政府在区域创新能力提升中运行机制的建立完善和区域创新环境的培育，通过制定技术开发补助金支出奖励制度，在研发经费方面给予中小企业大幅税收减免和税额抵扣，激发其技术创新积极性[4]。

作为经济发展第一动力，科技创新一直是我国经济发展过程中关注的重点，政府在科技创新治理体系中的角色扮演与责任担当，也被国内学术界广泛关注。吴贵生等[5]、肖文[6]、廖志勇[7]认为政府在建设创新支撑服务体系与环境、创新引导与资源配置、缓解创新外部融资约束等关键环节上具有积极作用，同时政府要明确定位，尽量减少直接强行干预市场，充分尊重市场规律。吴芸[8]、吴延兵[9]通过实证研究得出，政府科技研发投入增强了研发主体应对研发复杂性的信心及科技创新动机；政府投入的示范效应，带动企业、金融机构、社会资本等资金进入科研领域，扩大了科研经费规模；政府科研经费投入的增加，推动技术引进及设备升级，有利于激励科研人员积极性，促进科技创新成果产出。陈套等[10]指出区域科技创新系统是一个由政府、企业、高校科研机构、中介组织、外部资源与环境等多要素组成的复杂综合体系，政府通过政策规划和科技决策，整合、协调各种创新资源，提供科技公共治理服务及对市场功能性缺陷的纠偏，引导各类创新主体各司其职，促使科技创新资源的加速融合和创新成果的形成。万劲波[11]指出科技创新兼有系统性、外溢性、自主性、公共性等特征，需要政府、市场与社会机制协同合作，其中市场起决定性作用，政府则在引导社会科学共同体自治、提升科技创新治理体系整体效能上，发挥着不可替代的主导性作用。

关于政府在科技治理能力评价方面的研究，目前主要集中在某一单方面治理成效评价，或科技治理能力定性分析上，如许其高等[12]从文化与科技深度融合角度，构建了政府文化科技管理评价指标体系，并对其管理绩效进行综合测评。钟成林等[13]在分析了我国科技创新治理能力现状基础上，从科技创新治理能力发展的水平结构和外部性结构着手，就科技创新治理能力对科技创新治理绩效的作用机理进行推演。

纵观国内外已有研究和实践，政府在提供公共创新资源支持，引领、协调与激发各创新主体活力，构建创新机制与环境中的主导地位被普遍认可，但对政府科技治理评价方面，局限于单一维度或定性考量，对政府科技创新治理水平的客观评价相对较少，即缺乏构建全面反映政府科技创新治理能力的指标体系并依据实际数据对其进行定量测度的研究。本文基于全国31个省市自治区数据，对区域政府科技治理能力进行综合评价和考量，以期充实相关研究，对促进区域科技创新发展提供参考和启示。

三、政府科技创新治理能力指标体系构建与测度

(一)评价指标体系的构建

政府科技创新治理能力的考察与评判，是一个复杂而系统的过程，学术界研究认为，政府科技创新治理能力受政府在科技创新要素上的投入水平、科技创新环境上的维护能力[14-15]，创新资源的协调整合、创新空间的搭建[16]，区域高新技术企业转化能力、工业企业扩散能力[17-18]等多因素影响。为客观、规范、准确地评价政府科技创新治理能力，在综合借鉴已有研究和省域、城市科技发展评价指标体系的基础上，遵循科学性、全面性、可测性原则，本文从硬性要素和软性要素两个目标维度选取指标构建评价指标体系。既考量政府在科技创新资源供给与配置、创新空间平台搭建等硬性要素上的支撑能力，又兼顾其在创新宏观环境维护、创新微观动力激发、创新主体协调等软性要素上的统筹推进能力。

硬性要素方面，包括要素投入、创新支撑和创新空间三个层级。根据新经济增长理论，推动经济增长最重要的要素资源是资本和劳动力，科技创新同样离不开资金和研发人力资本的支持。因此，要素投入层级上，从政府研发资金投入(R&D经费内部支出中政府出资额)和反映政府科技创新引导结果的企业研发投入(企业研发投入强度、规上企业新产品开发经费支出)两方面选取资本投入指标，同时选取研发人员全时当量衡量区域科研人力资本投入状况。

已有创新基础是对前期政府科技创新治理综合成果的反映和总结，也为区域未来创新潜力发挥和可持续发展提供基础铺垫。创新成果是否有效，能否切实服务生产，归根结底由市场说了算，而技术合同输出是市场对创新成果认可的最佳明证。高技术产业是创新成果集聚地，是区域创新水平的典型代表，高技术产业投资是政府推进区域科技创新的具体支撑。因此，本文将企业技术合同输出金额和高技术产业投资额，作为创新支撑基础纳入指标体系。

科技创新是由企业、政府、高校、科研院所等行为主体共同参与的协同系统，政府主导推动的地区科学委员会、技术推广机构、企业孵化器等，可以解决传统创新体系中知识、供需等信息沟通不畅问题，弥补市场在风险高、周期长、资金需求大的技术研发领域的缺位，提供跨越“知识发现”与“知识应用”之间的桥梁[19]。故此，创新协同空间的搭建在提升政府科技创新治理能力中具有重要意义。本文构建的指标体系中创新空间层级下，包括产学研协作、科技企业孵化器数量和众创空间数量三项指标。

软性要素方面，包括市场化程度和创新环境维护两个层次。市场化程度是政府科技创新治理能力的重要体现。一方面，在行业竞争和利益创造驱动下，市场化有利于推动企业创新活动的开展和科技研发投入的增加，倒逼企业加强技术和管理创新，提升创新效率；另一方面，市场化体现了政府对经济与科技发展规律的认识和尊重。因此，本文从市场分配资源情况和市场开放程度两方面，选取指标反映区域市场化程度。创新环境维护主要从知识产权发展程度和科学技术普及程度两个角度反映。知识产权保护通过维护科技研发主体的应有权利和利益，进而激励研发主体的积极性和投入动力；而科学技术普及能力与区域科技竞争力具有高度正向相关关系[16]。

例如：在教学人教版数学三年级上册《笔算乘法（不进位）》这课时，为了让学生明白，两位数乘一位数，用竖式计算，对照竖式说一说积的每一位数上的意义，借助直观操作 进一步明确算理，从而构建笔算模型，可以引导学生动手操作，体验如下环节：

(二)政府科技创新治理能力的测度

1.指标与数据说明

根据前文构建的指标体系，对全国31个省区市政府科技创新治理水平进行测评。本文数据主要来自2018年《中国科技统计年鉴》和《中国统计年鉴》。根据《中国科技统计年鉴》标准，R&D经费外部支出是“调查单位委托外单位或与外单位合作进行R&D活动而拨付给对方的经费”，包括对研究机构的经费支出和对高校的经费支出，能较好反映企业、研究机构、高校之间的科研协作状况，故用规上企业R&D经费平均外部支出衡量产学研协同发展状况。市场分配经济资源情况用私营企业占企业总数的比例衡量，市场开放程度用外商投资总额反映。知识产权保护力度用国家知识产权局发布的《2018年中国知识产权发展状况评价报告》中各地区知识产权综合发展指数反映。

表1 政府科技创新治理能力指标构成

2.政府创新治理能力测度

本文采用因子分析法，对政府科技创新治理指标体系进行降维处理，根据指标间内在联系和结构关系，将其重新组合，归结为几个相互独立且能反映原有变量绝大部分信息的公共因子，在此基础上测算单因子得分及地区综合得分。因子分析要求所选指标具有较强的相关性，故对指标进行相关性检验(检验结果见表2)，KMO检验值为0.757，大于0.5，Bartlett球形检验值的P值小于显著性水平0.05，说明变量间相关性较强，适合做因子分析。

表2 KMO与Bartlett球形检验结果

依据特征值大于1的原则，经方差极大值旋转后，前3个因子累计方差贡献率为82.434%(表3)，意味着前3个因子能综合反映原来13个指标的主要信息。

表3 总方差分析表

由方差最大化旋转后得到的载荷矩阵结果(表4)可知，第一个因子在规上企业新产品开发经费支出、研发人员全时当量、科技企业孵化器数量、众创空间数量、外商投资总额、R&D经费内部支出、高技术产业投资额、知识产权发展程度8项指标上具有较大载荷值，主要反映创新要素的集聚与投入情况，故命名为集聚创新要素能力。这里要特别说明知识产权发展程度指标，《2018年中国知识产权发展状况评价报告》中公布的知识产权综合发展指数包含了知识产权创造(创造数量、创造质量及创造效率)和知识产权运用(运用规模和运用效益)，如专利申请量、专利所有权转让收入等，本质上是政府集聚创新要素的产出和效率的体现，故放在此因子下具有一定的合理性。第二个因子在规上工业企业R&D经费外部支出、企业研发投入强度和企业技术市场成交合同金额3项指标上有较大载荷。规上工业企业R&D经费外部支出，是规上企业委托外单位或与外单位合作进行R&D活动而拨给对方的经费，一定程度上能说明企业自主寻求与外部机构合作研发的积极性；研发投入强度指标，是企业研发投入总额占营业收入总额的比例，被视为企业自主创新能力的“航标”；企业技术合同输出金额是企业创新产出的体现，所以该因子能反映企业在自主创新上的投入情况，故命名为促进企业自主创新能力。科学技术普及程度和市场化程度两个指标在第三个因子上载荷值较高，将其命名为创新环境维护能力。

表4 旋转后因子载荷阵及分类

因子权重由表3中旋转后各因子方差贡献率(47.744%、21.511%和13.179%)占累计方差贡献率(82.434%)比重计算得出。

利用回归法，根据SPSS操作结果中的得分矩阵，可得出各单因子得分Fi(i=1，2，3)，再以各因子旋转后的方差贡献率作为权重计算综合得分：

F综合=(49.519F1+22.101F2+13.402F3)/85.022

3.测度结果分析

表5是各地区政府科技创新治理得分及排名。总体上看，广东、江苏、北京、山东、上海、浙江等东部地区综合得分排名居全国前六。其中，广东、江苏综合得分超过1分，属于第一梯队；北京、山东、上海、浙江综合得分高于0.5分，属于第二梯队；中西部和部分内陆地区，综合得分均在0.5以下，属于第三梯队。

表5 各地区政府科技创新治理得分及排名

首先，东部地区政府对科技创新都非常重视，在各项指标的投入上远高于中西部及其他内陆省市。比如，在人力资本投入上，上述6个地区研发人员全时当量的平均水平为38.02万人年，是全国平均水平13.01万人年的近3倍。其中广东和江苏均超过50万人年，分别为56.53万人年和56万人年。在研发投入强度上，6个地区的平均水平为2.66%，相当于同期全国平均水平1.35%的近2倍。另外，在规上企业新产品开发支出、高技术产业投资额、科技企业孵化器数量、众创空间数量、科技活动周科普专题活动次数等指标上，上述地区都居全国前列。其次，东部地区最具创新活力的民营经济占比较高，一直是我国经济发展最具活力和生机的地区。这里有全国市场经济的先锋城市深圳，有国际化的标杆城市上海，有创新创业文化浓厚、尊重契约精神的浙江、江苏，而北京作为文化与政治中心，是创新政策的策源地，是国内顶尖教育资源的集中地，山东则背靠庞大的人口和经济基数，为科技创新提供了强大的资源支撑和发展空间。总而言之，这些地区具有较坚实的科技创新经济基础，较丰富的教育与科研资源，较广阔的创新空间与机会，具有相对开放而包容的创新环境，吸引了大量创新人才和创新资源。而处于第三梯队的中西部地区，科技创新治理优势不明显，从经济实力、创新资源到创新理念、创新环境都存在很多短板和不足，导致政府科技创新综合治理得分与东部地区之间存在较大差距。

从各因子得分看，在集聚创新要素因子F1上，得分在1分以上的有广东、江苏和山东三个地区，分别为3.900分、2.573分和1.248分，相邻名次间分差均在1.3分以上，内部差异较大。得分最低的青海，为-0.912分，与得分排名倒数第十的甘肃-0.455分，相差不到0.5分，相邻名次间的分差平均不超过0.05分，内部差异化较小，且排名后十位的均为西部省份，说明西部省份政府在集聚创新要素上，能力明显偏弱。这与地方经济发展滞后，产业基础薄弱，优质教育与创新资源匮乏，支持科技创新治理的刚性资源不足，政府科技创新治理理念与制度落后等密不可分。

在促进企业自主创新因子F2上，北京得分最高，为4.613分，排名第二的上海为1.687分，两者相差近3分，意味着北京在促进企业自主创新上的能力非常强。例如，在企业研发投入强度上，北京高达5.82%，强度甚至高于日本的3.21%和美国的2.79%，居全球领先水平。余下地区中，只有天津和陕西得分在0.5分以上，其余27个地区在该因子上的得分均低于0.5分，说明我国地方政府在激发企业自主科技创新上的能力整体偏弱。这里值得注意的是，中部地区河南、江西以及东部地区河北，在此项因子上的得分排名分别为全国倒数第七、倒数第四和倒数第五，而这三个地区在创新要素集聚因子F1上的排名居全国中上水平，河南排名甚至进入全国前十。说明这三个地区政府拥有支持科技创新治理的经济和资源基础，但政府在提高企业自主创新积极性以及创新成果的转化上效率较低。

在维护创新环境因子F3上，江苏、浙江、云南和湖北四个地区得分均在1分以上，分别为1.636分、1.308分、1.135分和1.002分。云南和湖北作为中西部地区，在维护创新环境上的得分排名居全国前列，而上海排名第十，北京和广东排名甚至居全国倒数，这可能与指标选取不够全面有关。如该因子下的指标仅有私营企业占比和科技活动周科普专题活动次数两项指标，而它们并不能全面反映政府对创新环境维护的其他柔性资源的投入。但从数据上看，不可否认，排名靠后的地区在科技创新维护上需要加强和改进。以北京为例，北京地区私营企业占比为70.74%，比全国平均水平77.16%低了近7个百分点，与民营经济活跃的江浙地区90%以上的水平相比，更是存在明显差距。如果说由于北京是政治中心，公有经济占比偏高有其必然性，但作为科技创新风向标的首都，其科技活动周科普专题活动次数仅为201.11次，远远低于844.73次的全国平均水平，确实值得地方政府反思和改进。

四、结论与建议

第一，我国政府科技创新治理能力空间差异显著，区域治理非均衡性明显。得益于经济发展积淀厚、创新政策与空间支持力度大、教育科研等创新资源密集度高，东南沿海地区政府科技创新治理能力相对较强，但内部有明显分化；受制于有效创新支撑不足，科技创新氛围与创新环境不理想，创新体制机制不健全，中西部地区政府科技创新治理能力呈现出内部差异较小的，一致性偏弱特征。

地方政府要充分发挥在区域科技创新治理中的引导与组织协调作用，政府科技创新治理能力强的地区，要进一步结合自身优势，加大对“卡脖子”高端技术领域的研发支持力度，提升技术创新国际竞争力，强化对弱势地区的带动和示范效应。科技创新治理能力不足的地区，要积极吸收借鉴科技创新治理能力强的地方政府的经验做法，及时转变政府科技创新治理理念，加快从“管理型”向“服务型”，从“被动接受型”向“主动变革型”，从“行政命令型”向“市场导向型”治理转变。建立学习型、开放型、法治型、创新型政府，提升政府统筹与协调能力、规划与引导能力、资源动员与整合能力，突破有限资源的瓶颈约束，最大限度利用“在地智慧”和“在地资源”，提升政府科技创新治理水平，为促进区域科技创新的迅速崛起提供强大助力，最终实现我国区域之间的协同、均衡发展。

第二，除极少数地区外，我国政府科技创新治理整体水平不高，在促进企业自主创新方面还有较大提升和改进空间。政府要加大在基础研究上的科研投入力度，同时发挥政府资金的示范效应，引导社会资本支持科技创新；在加大科技财政支持力度的同时，要重视公共科技资金使用效率的提升，加强对资金使用的监督和评价；冲破阻碍创新和公平竞争的制度藩篱，为企业科技创新提供良好的市场与制度环境，重视知识产权和创新主体利益的保护；搭建有效促进企业与高校、科研机构深度合作的科技创新平台，引导企业与研发机构形成创新活动集聚区，激发创新灵感与动力，加速知识创造与科技成果转化；增强企业自主科技创新主体意识，提升微观科技创新能力，培育区域科技创新内核。

第三，结合区域特质和基础，有针对性地提升各地政府科技创新治理能力，最终实现全国水平的整体提升。如广东、江苏、浙江、山东等地要加大优质教育、科研资源投入，变跟随式创新为引领式创新，变局部创新为全产业链创新，实现科技创新生态的全面跃升；上海、北京要重视对中小企业创新的鼓励和引导，促进高校、研究机构及企业高效合作，充分利用国内外优质科技资源，积极推动重大工程技术的攻坚与创新，构建具有全球影响力的科技创新中心；中西部地区则要转变理念，厘清科技创新治理思路与框架，一方面，夯实科技创新治理所需的财政、基础设施、人力资源、市场环境与公共服务基础，另一方面，充分调动创新主体的“心智”资源及本地特色优势，弥补短期内创新资源不足的短板，实现经济发展与“节约式创新”同步行进。