印太战略视域下的印美防务安全合作

王 英 陈子豪

2017年以来，印美在“印太战略”框架下展开了前所未有的合作，其中防务安全领域的合作无疑是最多、最快和最有成效的，是印美战略关系的支柱。由于印美防务安全合作的快速推进，“印太战略”成为一个拥有关键要素支撑的概念，它既有明确界定的对手，又有政策路线图，还有应对主要对手的机制设计。因此，印美防务安全合作远超外界的最初预期。美国推出的“印太战略”明确将印度定位为“主要国防合作伙伴”，并冠以“独有地位”的殊荣，防务安全合作是两国间最为频繁和紧密的互动领域。短短几年间，印美两国在签署防务协议、联合军事演习、防务人员对话、武器贸易等方面的合作成效显著，这表明“印太战略”框架下印美防务安全合作取得突破性进展，印美防务安全合作关系已经从过去的买卖关系转向紧密伙伴关系，并且具备走向准同盟关系的基础。

一、印美安全合作框架具有“准盟友”色彩

此前，印美防务合作进展缓慢。虽然在2002年签署了《一般军事信息安全协议》和在2005年签署了《美印防务关系新框架》协议，但是由于缺乏政治互信、战略定位不同、衔接能力有落差、没有明确的程序操作等因素影响，两国的防务安全合作没有实质性突破。2014年莫迪执政后，印度政府高调推出“向东行动”战略，全方位增强与亚太地区的接触，这与美国推行的“亚太再平衡”战略高度契合。2015年1月，美国总统奥巴马访印，美印两国签署了《亚太与印度洋地区联合战略愿景声明》，声明以确保航行和飞越自由为借口，共同就南海问题向中国施压。同年6月，两国签署了新的《防务合作框架协议》，强调防务合作是双边关系的“关键要素”（keycomponent）和“重 要 支 柱”（vitalpillar）。该协议作为两国军事合作的指导性文件，首次明确了开展技术与军工生产的合作内容，为印美高层磋商、两国武装部队之间的持续交流以及增强共同防御能力提供了平台。此后，两国开始就海上安全问题保持定期会晤。为了拉拢印度，2016年奥巴马离任前夕又将印度升格为美国的“主要防务伙伴”，承诺将促进美国与印度的技术分享，让印度成为“最亲密盟友和伙伴”（theclosestallyandpartner）。同年，印度正式被吸纳进由美国主导的“导弹及其技术控制制度”，印度就此成为第一个获得导弹技术控制制度中1类技术（无人机系统）的非条约合作伙伴。

2016年8月，印美两国签署了《后勤交换协议备忘录》（LEMOA）协议，该协议允许印美两国军方使用对方的海陆空后勤基地，进行后勤补给、维修和休整。该协议以加油和补给的方式打开了停靠对方军事基地的大门，这是印美第一次签署类似协议，也是美国获准使用菲律宾5个军事基地后再次和亚洲国家签署类似协议，是双边战略合作提升的重要标志。根据该协议，2017年11月美军在日本海为一艘印度护卫舰加油，2020年10月美国海军一架P-8A“海神”反潜巡逻机降落在安达曼群岛并由印军为其提供加油等后勤保障。

2017年发生洞朗军事对峙事件后，印度政府对美防务合作表现出更为积极的态度，印美双方多次在防务领域进行磋商，陆续签订了一系列安全协议，努力将印美双方在安全领域挂钩。2018年9月，在首次“防长+外长”的“2+2”会谈上，印美签署《通信、兼容与安全协定》（COMCASA），该协议被时任美国国防部长的马蒂斯称为“具有里程碑意义”，它以加强双方在通信领域安全合作的名义，为印度引进美国的敏感技术扫清了障碍。印度国防部长也表示，防务合作已成为两国战略伙伴关系最重要的方面和双边关系的重要推动力。为了提高双方涉密军事信息交流的效率，继续加深印美在防务安全领域的合作，2019年12月，双方在第二次“2+2”会谈上签署了《工业安全附件》，文件规定美国公司可以与印度国有企业合作，印度私营公司可以分享敏感的专有防务技术，这是印美深化军事合作的又一进展。

最为引人注目的是，印美于2020年10月在第三次“2+2”会谈上签订了《地理空间基本交流与合作协定》（BECA）。这是印美军事深度合作中谈判难度最大的一个协议，涉及提升印美情报共享的层级。该协议允许印度访问美国的军事卫星、机密的地理空间信息、敏感的卫星和传感器数据以及地形图，这将帮助印度对其敌人进行更精确的空袭和导弹攻击，并追踪中国军舰在印度洋的运动，这为双方军队之间共享地理空间信息的合作铺平了道路。协定签署后，印美可以共享部分军事信息情报，如特定地区（从海上拓展到边境方向）的高清卫星图像、电子信号以及相关国家武器装备、人员部署等多类信息。印度可以从美国进口高技术侦察武器装备，如配备了先进的光电、雷达和卫星通信设备的MQ-9B无人机，该无人机可在万米高空实施长航时巡航，大大提高了对印度洋的不间断侦察、监视及反潜能力，印度是第一个获得该装备的非条约盟友。

二、印美频繁举行军事演习

其一，军事演习名目繁多，已经形成海陆空多兵种、重资产参与的局面。印美两国近年来经常举行各类联合演习，演习名目多样，包括“马拉巴尔”“环太平洋”海上军事演习、“准备战争”“瓦吉拉·普拉哈尔”陆上军事演习以及“红旗”空军演习等，参演兵种涵盖海陆空三军，参演的装备也越来越先进。主题为“猎杀潜艇”的“马拉巴尔2018”联合军事演习，是美军太平洋司令部改名为印太司令部之后首次进行的“马拉巴尔”联合演习，印度海军派出重量级装备“什瓦利克”级隐身护卫舰“沙海亚里”号，“卡摩尔塔”级轻型导弹护卫舰“卡摩尔塔”号、“沙克蒂”号油轮参加演习。在“马拉巴尔2020”联合军事演习中，美印两国以“双航母”的阵容参加演习。2021年3月28日，印度空军战斗机首次参加了印美在印度洋东部地区进行的海军演习。

其二，军事演习的地域不断扩张，海陆两个方向都出现了新进展。2017年7月，在美国特朗普政府发布“印太”概念之初，印度就和美日在孟加拉湾举行了20年来最大的军事演习。2018年6月，印度参与了美日在关岛附近海域举行的主题为“猎杀潜艇”的“马拉巴尔”联合军事演习，显示了印度对西太平洋的企图。2019年9月，印度参加了美日在日本佐世保沿海举行的“马拉巴尔”联合军事演习，活动范围进一步向太平洋移动。2021年2月举行的“准备战争”（YudhAbhyas）联合演习，印美将演习地点选在印度与巴基斯坦接壤的印度拉贾斯坦邦举行，其战略意图十分明显。

其三，军事演习的内容不断深化，从救援反恐走向军事联合演练。“马拉巴尔”军事演习始于1992年，起初只有印美参与，每年一次，海上救援和联合反恐是演习的主要课目。在美国的积极劝说下，印度同意日本（2015年）、澳大利亚（2020年）加入，演习内容转向联合作战。2019年11月，印美又举行代号为“老虎凯旋”的三军联合演习。这场以“人道主义援助与救灾（HADR）”的名义展开的联合军演，还包括了海军演练、消防演习以及印军直升机在美国军舰上降落等内容。印美两国军队在演习中通过并肩训练和分享作战技巧，不仅相互学习，还建立了个人与专业的联系。

其四，军事演习的规模不断扩大，“四方+”的模式正在成型。“印太战略”实施之前，印美联合军演大都为双边形式，如印美的“准备战争”演习，迄今已举行了16次。2019年11月，印美举行代号为“老虎凯旋”（tiger-triumph）的三军联合演习。在“老虎凯旋”之前，只有俄罗斯与印度开展过三军联合军演，因此“老虎凯旋”演习标志着印美军事合作关系的提高。2020年，虽然印美两国深受新冠肺炎疫情的困扰，但是两国还是积极开展军事合作，举行了多场军事演习。期间由印度主导的于当年11月举行的“马拉巴尔2020”联合军事演习，在原本美国、印度和日本三国联合军事演习的基础上，又邀请澳大利亚加入，演习的目的是应对所谓的日益增长的中国和巴基斯坦的威胁。这四个国家首次共同参与演习具有指标性意义，被国际舆论解读为发出了强烈的“战略信号”。2021年4月，法国领导的“拉彼鲁兹”（LaPerouse）军演在孟加拉湾举行，旗号是维护“基于规则的多边秩序”。此次军演引起中国的关切，原因在于这是印度海军首次参加“拉彼鲁兹”军演，更是印美日澳四国海军与四边机制以外成员的联合军演。有了这样的先例，后续可能会出现更多“四方+”的演习，英、德等西方国家，以及越南、菲律宾、马来西亚等东盟国家都可能出现在候选名单上。各种多边联合军事演习形式，结合美国拜登政府“重视盟邦”的政策立场，四方安全对话机制有进一步扩展的危险倾向。

三、印美武器交易快速升温

印度是世界最大的武器装备进口国，但在过去几十年中俄罗斯一直是印度最大的国防装备采购国，大约60%—70%的印度武器是由俄罗斯供应的。直到2008年，印美军贸数额几乎为零。随着奥巴马政府推行“亚太再平衡”战略，美国将印度升格为“主要防务伙伴”，对印武器出口大幅增加。2016年印度成为美国的“重要防务合作伙伴”，印美签署了数十亿美元的军火协议。“印太战略”出笼后，美国进一步加大了利用军事技术拉拢印度的力度。于是，美国商务部于2018年7月30日宣布放宽向印度出口高科技产品的限制，赋予印度战略贸易第一类国家的地位，这意味着印度享有与北约盟国同等的采购权，可以免许可使用美国商务部监管的各种军事和军民两用技术。此后，印美军事装备和技术交易水平不断提高。

一是交易金额屡创新高。2017年印美两国军工贸易额约为107亿美元，2020年提升至200亿美元，翻了近一倍，且几乎占当年印度武器进口总额的一半。瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所发布的数据显示，2017年至2021年间，印度致命武器进口12%来自美国、27%来自法国、46%来自俄罗斯，美国已成为印度近年来增长最快的武器供应国。

二是交易品种技术含量高。美国赋予印度战略贸易许可以及印美签署《通信兼容与安全协定》（COMCASA），为印度进口美国最新军事装备和技术铺平了道路，印度可以进口美国的高科技军事产品和受管制的民用产品。印度进口的美国武器装备主要包括P-8反潜巡逻机、MH-60反潜直升机、C-17大型运输机、C-47重型运输直升机、AH-64武装直升机、M-777超轻型155毫米榴弹炮等，主要用于反潜、海上监视和高原作战。2019年，印度重金引进“海上卫士”无人机，这是美国首次向非盟友防务伙伴国家交付MTCR类无人机。

三是交易模式多元。印美武器交易计有对外军事销售（FMS）、商业销售（DCS）和合作生产等方式。根据2020年美国军政局向国会报告2015年以来与印度的军备交易情况，印美重要的军事销售包括MH-60R海鹰直升机（28亿美元）、阿帕奇直升机（7.96亿美元）和大型飞机红外对抗系统（1.89亿美元）。自2015年以来，美国还通过直接商业程序授权向印度出售超过30亿美元的防务产品，该程序允许出售受《美国军品管制清单》控制的21类防务设备、服务以及相关制造技术，包括军用电子产品（USML类别XI），火控、激光、成像和制导设备（XII类）和飞机及相关物品。鉴于合资生产是印度国防工业现代化的重要路径，印美加强了合作生产。印度塔塔集团（TaTa）、马恒达集团（Mahindra）、信实集团（RelianceGroup）、阿达尼集团（AdaniGroup）、拉尔森集团（Larsen）、图布罗集团（Toubro）以及卡利亚尼集团（KalyaniGroup）都与美国防务公司在防务技术上有密切合作。2017年，印度塔塔集团和美国洛克希德·马丁公司签署协议在印度合作生产F-16战斗机，后因技术转让的原因，项目迟迟无法落地。《工业安全附件》签署后，洛克希德·马丁公司随即宣布，将与印度厂商合作生产F-16战斗机机翼，新的机翼制造厂设在印度第六大城市海得拉巴。波音公司与印度斯坦航空有限公司和马恒达防务公司签署合作协议，推动在印度生产F/A-18E/F“超级大黄蜂”战斗机。波音公司还向印度出售了KC-46加油机、P-8I反潜机、AH-64E阿帕奇攻击直升机、CH-47奇努克直升机，并实现这些装备与印度武器平台的互操性。在2020年之前的5年中，波音公司在印度的销售翻了两番。目前，波音公司已经在班加罗尔和金奈建立了波音印度工程技术中心，承诺未来投资支持“印度制造”。

四、印美防务合作对话机制升级

2018年，印美召开外长和防长“2+2”对话会，取代了奥巴马执政时期由外长和商务部长参加的“2+2”战略和商务对话机制。国防部长取代商务部长参会，意味着会谈主题的转变，即防务合作成为“2+2”对话的主要议题。2018年以来，两国在新德里和华盛顿轮流举办“2+2”对话会议，探讨双方共同关注的双边、区域和全球问题，达成了一系列共识并签署了多项合作协议。印美“2+2”部长级会议已经成为将“印太战略”的战略融合转化为政策成果的主要机制，实质性地推进了印美关系。此外，印度参加了“四边磋商”（QuadrilateralConsultations）机制。随着“印太战略”从概念走向政策操作层面，美国也着手打造四边机制。四方官员于2018年6月和11月在新加坡就四边安全合作进行了密集磋商，议题涉及地区安全、海上安全及互联互通，形成了维护“基于规则的秩序”和促进“自由开放的印太”两大共识。2019年9月，美、日、印、澳将会晤层级升级为部长级，“四边磋商”机制开始常态化运转。2020年10月后，随着中印边境冲突加剧，印度对“四边磋商”机制的态度趋向积极。2021年3月12日，美、日、澳、印四国首脑第一次召开网上峰会，支持印度研发并为“印太地区”国家提供抗疫援助是会议的重要议题。美国承诺给予印度大笔支持资金，转让各种疫苗研发技术，并委托印度生产至少20亿支疫苗。印度因此对“四方安全对话”表现出了更大热情，“四边机制”进一步“脱虚向实”。“四边机制”成为美国推进“印太战略”的一个“积极议程”，原本拖后腿的印度被美国成功拖进“四边安全”框架。四方安全对话被认为是印度洋—太平洋地区版的北约组织的雏形，其目的是尽可能地扩大与中国对抗的阵线。此外，印美两国还成立了国防政策小组、海军执行指导小组和军事合作小组等50多个双边政府间对话机制，交流内容涉及太空、海上、通信、军事、物流等多个方面。

五、结语

2017年以来，随着美国极力拉拢与印度积极靠拢，“印太战略”框架下印美防务安全合作取得突破性进展。印美签署的共享军事设施的“后勤安全协议”、联通军事通信系统的“通信与信息安全协议”和共享地理空间情报的“基本交流与合作协议”，是美国和盟国之间通常会签署的三个基础性防务合作文件，代表军事合作的不同层次。印度与美国联合举行了一系列突破以往规模、级别和地域的联合军事演习，是与美国举行军演次数最多的非盟国之一，每年演习和交流活动高达50多次。印美军事装备交易在短短几年内提质增速，印度首次作为非盟友防务伙伴国家可以从美国获取“海上卫士”无人机等高技术含量的军事装备。印度积极参加美国主导的双边、多边会谈机制，正在成为美国期待的“印太战略”的关键支柱。

由此可见，印美防务合作水平已经处于高位，从两国在信息共享、武器平台互操、前沿技术转让等领域展开的卓有成效的合作看，两国的防务合作水平理论上已经达到“准盟友”级别。不过，印度的不结盟传统（战略自主传统）、印美在关键安全议题上的认知差异（美国以太平洋为优先和印度以印度洋为优先）、印俄安全合作的挑战（根据斯德哥尔摩国际和平研究所的数据，2016—2020年俄罗斯占印度国防进口的近49%）等因素将制约印美防务合作关系的进一步发展。