数字平台驱动的政府治理创新——基于贵州“云网平台”的考察

□ 邓念国 杨曦娥

引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出加快数字化发展、建设数字中国的要求，强调“加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。”(1)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要(草案)》摘编[N].人民日报，2021-03-06(009).还特别提出要深化“互联网+政务服务”，提升全流程一体化在线服务平台功能。当前在推进政府数字化转型或者实施政府数字化改革中，如何发挥数字平台的功能，推进政府治理创新，显得尤为迫切。本文拟以贵州“云网平台”为研究对象，从理念创新、机制创新入手，探讨数字平台如何促进政府治理创新。

一、文献回顾：大数据驱动政府治理创新的理论界说

从研究文献来看，直接讨论数字平台对政府治理创新的研究几不可见，最相关的研究主要是大数据对政府治理创新的驱动。大数据、云计算、移动互联网等新技术、新产业、新应用正孕育着新突破，信息网络基础设施深刻改变了政府治理的技术环境及条件，给政府治理模式创新提供了难得的历史机遇。当今，大数据与国家治理日渐融合为“数据化国家治理”(2)胡逸.运用大数据提升城市治理现代化水平[J].唯实，2020(04)：62—65.。大数据作为一种资源、知识和技术，深刻地影响着社会经济现实，已经成为政府治理创新的重要驱动力。学界关于大数据驱动政府治理创新的研究众说不一，大致可概括为技术赋能说、技术赋权说、资源驱动说三大类。

(一)技术赋能说

技术赋能说是最热门的话题，也是讨论最充分的领域，主要围绕技术驱动政府治理创新的目的、领域、方式、手段、机制、效果等而展开。从世界范围来看，大数据作为一种新兴信息技术，深度渗透社会经济的各个方面，改变了经济社会结构，改变了人们的行为方式，进而也对政府治理的组织体系、功能边界、主导机制、互动样式等进行重构和重塑。大数据可以更加全面、准确、及时、深入地把握社会多元诉求，预测社会发展趋势，预判潜在社会风险，提升政府决策、监管和服务能力。(3)孟天广.“技术赋能”与“技术赋权”双重驱动的数字政府转型[N].中国社会科学报，2021-01-15(005).不仅如此，大数据已经渗透于政府治理的全过程，深刻影响政府治理各要素、各环节，从治理对象、治理主体、治理模式、治理结构、治理过程、治理方式、治理流程、治理效果等方面全面推动国家治理体系和治理能力现代化。(4)邓念国.大数据如何推动政府治理现代化[N].学习时报，2020-04-06(005).具体而言，大数据从角色、方式、机制、功能等方面为政府治理进行全方位的“技术赋能”。

1. 驱动治理角色变迁。大数据从多方面驱动政府治理角色变迁(5)何花，卢福营.基于大数据驱动下的政府治理与角色转型[J].贵州省党校学报，2020(06)：46—54.：大数据倒逼政府自我革新，政府因而成为职能和资源的“整合者”(6)陈国权，皇甫鑫．在线协作、数据共享与整体性政府——基于浙江省“最多跑一次”改革的分析[J].国家行政学院学报，2018(07)：62—67．；大数据的反馈机制促使政府转向需求精细化的“回应者”(7)孟天广，李锋．网络空间的政治互动：公民诉求与政府回应性——基于全国性网络问政平台的大数据分析[J]．清华大学学报：哲学社会科学版，2015(03)：17—29.；政府数字化转型过程中，政府角色转变为与企业合作、与民众互动的“协同治理者”(8)陶勇.协同治理推进数字政府建设——《2018年联合国电子政务调查报告》解读之六[J].行政管理改革，2019(06)：70—74.；政府改革过程中不断呈现“回应-赋权”角色特征(9)汪锦军，李悟.走向“回应—赋权”型政府：改革开放以来浙江地方政府的角色演进[J].浙江社会科学，2018(11)：4—12+21.，大数据塑造了服务型、责任型、法治型和廉洁型的政府治理角色。(10)段小平.“最多跑一次”：“互联网+”时代政府治理角色的塑造[J].行政科学论坛，2018(01)：16—21．

2. 驱动治理方式革新。大数据丰富了政府治理的方式和手段，优化群众办事环节和程序，提高办事效率和水平，增强政府治理的反应能力和适应能力，以数据分析作为决策和资源分配的基础和重要手段，运用大数据技术可以提高政策干预能力。(11)孟天广，张小劲.大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新[J].北京航空航天大学学报：社会科学版，2018(01)：18—25.大数据技术提升了政府多源数据收集和海量数据分析能力；云计算通过网络虚拟化手段，以更加灵活的方式完成组织重构和资源共享，实现相关部门应用平台和系统的互联互通，实现政府治理的一体化、系统化。(12)沈费伟，叶温馨，政府赋能与数据约束：基层政府数字治理的实践逻辑与路径建构——基于“龙游通”数字治理的案例考察[J].河南社会科学，2021(04)：86—93.保罗·德克尔(Paul T.Decker)将大数据视为“颠覆性创新”，带来“数据的民主化”，有助于推动更高效、更具创新性和更透明的政府建设。(13)孟天广，郭凤林.大数据政治学：新信息时代的政治现象及其探析路径[J].国外理论动态，2015(01)：46—56.

3. 驱动治理机制更新。大数据驱动政府治理机制向着透明、协同、创新等机制更新。一是通过透明机制，促进民主式治理。通过信息效应，解决信息不对称问题，从而达到更公平更民主的治理效果；通过透明效应，推进政务公开、强化公众监督，达到遏制腐败、增进信任的目的。二是通过协同机制，促进共治共享。新兴的区块链技术建立了一套多中心化的、公开透明的信任系统，信息不对称得以打破，共识导向、理性协商、平等尊重等协商民主因素得到进一步释放。三是通过创新机制，驱动企业和社会创新。政府数据开放使企业和社会得以有机会通过数据分析、数据挖掘，进行产品、工艺、市场、供应链以及生产组织等方面的创新，从而形成熊彼特提出的经济创新大潮。(14)杜振华.政府数据开放与创新驱动经济增长的关系[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2020(02)：64—71.

4. 驱动治理功能重塑。数据驱动有助于降低治理成本、提升运行效率、增强精细化管理能力、改进决策的科学性。(15)张晓.“数据驱动创新”的政策研究：来自OECD的经验[J].电子政务，2020(03)：75—81.一是功能的集成化。大数据驱动下，跨层级、跨部门、跨领域的功能性模块正逐步取代管理部门而成为政府治理的基本单元，治理功能趋向集成化。二是功能的融合化。通过整合的一站式管理界面，实现实体办事大厅和网上办事大厅线上线下一体化融合，促进融合式治理的形成。三是功能的协同化。大数据打破政府部门之间的壁垒，并为政府与公众的互动交流提供了平台和机制，增强协同共治和交流互动功能。

(二)技术赋权说

技术赋权说从两方面展开，一是赋予普通公众政治参与权与协同治理权。传统治理机制建立在信息不对称基础之上，政治精英式成为主流，即使有一定程度的参与也大多是有限吸纳各阶层精英的参与，而大数据等相关技术打破了原有的信息不对称格局，人人平等享有知情权，逐步摆脱传统精英决策的圈囿，迈向更具包容性的开放互动、大众参与的协同治理机制，依靠数字技术赋权社会主体，提升其获得信息、参与表达和采取行动等能力，完成自我增权。(16)孟天广.“技术赋能”与“技术赋权”双重驱动的数字政府转型[N].中国社会科学报，2021-01-15(005).强调新兴技术赋权社会主体提升其参与和协同能力的价值。在促进政府与一般民众、社会组织和市场主体之间关系上，通过政务公开让民众获得知情权；通过在线政务，超越传统治理方式的时空及资源限制，大数据可以改善政民互动关系；通过网络平台打破参与障碍和限制，提升公众参与力，政府与社会公众之间的关系将发生巨大变化。(17)孟天广，张小劲.大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新[J].北京航空航天大学学报：社会科学版，2018(01)：18—25.大数据将打通政府、企业、社会等各个治理主体的数据资源和治理资源，促进多方参与主体有效互动，推进相关治理措施与治理技术深度融合，进而形成政府、企业、社会组织、民众等多方协同治理。(18)邓念国.大数据如何推动政府治理现代化[N].学习时报，2020-04-06(005).从赋权效应来讲，越是复杂的系统，系统协调的要求越高，协同效应也就越显著。(19)孟天广.“技术赋能”与“技术赋权”双重驱动的数字政府转型[N].中国社会科学报，2021-01-15(005).大数据破除原有政府主导的传统线性管理无法应对复杂社会问题的困境，通过多方协同共治提升社会协同能力成为现代治理的必然趋势。

二是赋予企业和社会数据开发利用权。大数据重要的方式和运行机理就是开源和众包，而开源和众包可以将创新从组织内部向跨组织边界和创新网络边缘推动，促进更为灵活的可扩展的创新生态形成。(20)杜振华.政府数据开放与创新驱动经济增长的关系[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2020(02)：64—71.大数据驱动下，通过新的组合将已有产品与服务的数字和物理组件予以重新配置，进而产生新产品或新服务。这些新产品或新服务受到数字新技术的不断驱动，这种开放的无边界的数字创新产品和服务在用户持续参与和反馈下不断生长、深化和完善，产生新的更多价值。(21)杜振华.政府数据开放与创新驱动经济增长的关系[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2020(02)：64—71.

(三)资源驱动说

资源驱动说认为，大数据本身就是政府治理的重要资源。它包括两层含义：第一，作为“治理工具”的资源；第二，作为“生产要素”的资源。作为“治理工具”的资源，大数据不仅是公共决策、协同治理的重要资源，还是提升政府应急管理能力的重要资源。(22)杨慧.大数据驱动下的政府治理创新研究[J].南方论刊，2016(07)：27—29.互联网推动下，人类行为正在全面数字化，无处不在的传感器及其网络构建了物联网感知数据，计算机本身及相互之间的通信数据，人类未来将进一步产生爆炸式增长的数据量，这些奠定了“数据驱动创新”的基础。(23)张晓.“数据驱动创新”的政策研究：来自OECD的经验[J].电子政务，2020(03)：75—81.大数据的作用日益突出，用数据说话、用数据决策、用数据管理将成为常态。第二层含义中，随着人们对数据作为生产要素的认识加深，对数据本身的开发利用将成为今后的新增长点，也将是政府治理创新的重要一环，这类创新围绕“挖掘数据生产力”而展开。一方面，“数据被转化为信息和知识”以及“被用于决策”这两个阶段中，需要将数据的社会和经济价值挖掘出来。(24)张晓.“数据驱动创新”的政策研究：来自OECD的经验[J].电子政务，2020(03)：75—81.另一方面，数据开放后，社会可以通过“数据挖掘”手段，促进数据的再利用，进而产生新的价值增值。政府数据资源的开发利用有助于打破各级政府部门对信息的垄断和封闭,有助于推动政务公开,使政务数据资源发挥巨大的社会效益和经济效益。(25)金江军,潘愚.电子政务数据资源的开发利用[J].地理与地理信息科学，2003(06)：42—46.

综上所论，可以发现，大数据在诸多方面颠覆了传统治理，在理念更新、体制调整、结构变迁、流程重塑、功能提升等方面驱动政府治理向着现代化、数字化转型。理念更新上，大数据重塑政府治理理念，趋于开放、透明、法治、协作、响应和高效。(26)顾天安.大数据驱动政府治理创新的国际经验与启示[J].发展研究，2020(02)：12—19.体制调整上，推动政府治理从“以权力为中心”向“以数据为中心”转变，重构合作性权力关系结构，推动“烟囱式”电子政府向“平台型”数字政府转变。(27)[美]杰里米·里夫金.第三次工业革命：新经济模式如何改变世界[J].张体伟，孙豫宁，译.北京：中信出版社，2012：32．结构变迁上，推动政府由“封闭”向“开放”转变，强调变革政企、政社关系与互动方式。流程重塑上，大数据促进政府内部流程优化，通过流程的清晰化和资源的集约化，降低系统内部治理成本和信息传递时间，提升办事效率；大数据促进政府治理由“部门导向”向“需求导向”转变，并以数据分析提升对社会需求的感知能力、预测能力以及精准服务能力。(28)顾天安.大数据驱动政府治理创新的国际经验与启示[J].发展研究，2020(02)：12—19.功能提升上，大数据改进政府治理方式、治理手段和治理机制，提升政府的信息汲取、数据治理、数字规制、回应服务等功能。(29)孟天广.“技术赋能”与“技术赋权”双重驱动的数字政府转型[N].中国社会科学报，2021-01-15(005).大数据驱动促进治理功能向着集成化、融合化、协同化、智能化演进，有助于降低行政成本、提升运行效率、增强精细化管理能力、改进决策的科学性。(30)张晓.“数据驱动创新”的政策研究：来自OECD的经验[J].电子政务，2020(03)：75—81.

在数字政府不断发展完善的当下，还需要深入探讨作为数字政府基础设施的数字平台的作用和功能。而先前研究对于数字平台往往侧重于数字平台架构设计等技术方面的研究，对于数字平台对政府治理理念的驱动，以及驱动的机制等方面研究还显得相当不足。作为国家大数据试点的贵州，不仅建立了全国第一个省级政务平台、数据开放平台，而且贵州的“云网平台”随着我国数字政府建设发展要求，不断迭代更新，升级完善其功能，其发展具有典型代表性。本文通过对贵州“云网平台”建设过程及功能的考察，解剖其驱动机制，以期为数字政府建设提供借鉴参考。

二、数字平台驱动治理创新案例：以贵州“云网平台”为例

2014年以来，贵州省政府按照发展大数据的战略部署，以提升行政效能、创新社会管理、完善公共服务为目标，全力打造“电子政务云”，建立“云上贵州”系统平台，成为省级网上政务的标杆。

(一)贵州“云网平台”的建设及发展过程

贵州“云网平台”的建设大致可以分为三个阶段。

第一阶段是初建统一系统平台阶段(2014—2018年)。响应国家的要求，借助国家大数据试验区建设的契机，自2014年开始，贵州省率先致力于打造数字政府系统平台，于当年10月正式上线运营全国首个省级政务数据平台——“云上贵州”系统平台，推进政府数据资源整合、共享、开放和利用。为深入推进数据资源的汇聚、融通和利用，2016年贵州又启动政府数据“聚通用”攻坚战，主要措施是打破各自为政的旧界限，统一将省市政府部门和各类应用系统迁入“云上贵州”，形成统一支撑；同时开展基础数据库的建设，以法人单位、人口、空间地理和宏观经济四大基础数据库支撑统一政务；此外，还建设全省统一的政府数据中心，实现整合共建无缝共享。另外，为适应数据共享交换以及开放的要求，又上线启用了首个数据共享交换平台和数据开放平台；随着移动时代的到来，2017年“云上贵州”APP上线运行，开启了移动政务建设的先河，实现了面向社会公众的数据和应用交互。截至2017年底，“云上贵州”政务数据平台打通了扶贫、教育、公安等21个国家部委和省市数据，纵横部门和市州数据，形成一体化的贵州政府数据共享交换开放体系。此外，依托于“云上贵州”建立精准扶贫大数据支撑平台，实现了多源异构的数据共享交换，促进了扶贫数据的“通”和“准”。(31)周雅颂.数字政府建设：现状、困境及对策——以“云上贵州”政务数据平台为例[J].云南行政学院学报，2019(02)：120—126.

第二阶段是升级更新阶段(2018—2019年)。2018年底，贵州省首创全国政务数据“云网平台”模式，打造“聚通用”升级版。云上贵州公司通过统筹平台架构集成、系统软件，统筹云服务整体对外运营，统筹数据存储调度管理，平台的服务能力得到极大提升。已形成移动、联通、电信、广电四个节点，互联互通、互为备份，多通道、多出口的“政务一朵云”，对外可提供云存储、云计算、云安全、云组件等基础服务，为全省政务数据“聚通用”实现安全技术支撑。2019年5月26日，贵州省政务数据“云网平台”升级为“一云一网一平台”，从政府数据治理出发，以政府数据汇聚、融通、应用为突破，进而提升社会治理、民生服务、乡村振兴和产业发展水平。(32)曾帅.贵州“一云一网一平台”正式启动运行[N].贵州日报，2019-05-27(010).“一云”指“云上贵州一朵云”，这朵云将实现所有政务数据在“云上贵州”集中存储、共享交换和开放开发，实现多云、多节点的集中管控调度，省市县形成物理分散、逻辑集中的数据大仓库。“云上贵州一朵云”已承载了省、市、县9728个应用系统，存储数据量达到1387TB。“一网”指政务服务“一张网”，包括物理的电子政务网络和逻辑的政务服务网。物理的电子政务网络已实现覆盖省、市、县、乡、村五级全覆盖；逻辑的政务服务网，一方面建设贵州政务服务网PC端，上线58.8万个事项，便于企业和公众查询和办事；另一方面，建设政务服务移动端，上线“云上贵州多彩宝”APP，通过手机可以办理相应的高频办事事项和便民服务事项。“一平台”指智能工作“一平台”，包括全省统一的政务服务平台和数据治理平台。政务服务平台面向公众和公务用户，通过数据共享，实现网上政务服务；(33)曾帅.贵州“一云一网一平台”正式启动运行[N].贵州日报，2019-05-27(010).数据治理平台上，建立数据交换平台，目录上架、交换共享、全网搜索。

第三阶段是优化完善阶段(2020年至今)。2020年，贵州开始建设“大基础、大中台、大系统”的“一云一网一平台”新版数字平台架构，强化通用功能和能力建设，建设部门共享共用“大中台”，提升“一平台服务”，进一步打破部门壁垒建设“大基础”，提升“一网通办”，推进“一云一网一平台”成为数字政府的核心基础；建成治理有效、调度有力的数据中台和视频、地图、审批、移动、用户、区块链等6个集约共建、共享共用的业务中台，有效支撑形成业务耦合、体系融合的“大应急”“大政法”“大旅游”等3个“大系统”。

表1 “云网平台”建设的主要措施及实现功能

(二)“云网平台”支撑下政府治理创新的主要成效

“云网平台”支撑下，为更好地发挥政务数据“用”的功能，贵州不断探索支撑政用、商用、民用的典型数字应用，不断推进政府治理创新，让数据真正赋能政府治理、经济建设和民生服务。

1.有效赋能政务服务，打造“网上办”“移动办”的新政务服务模式。(1)建设以群众需求为牵引的“淘宝式”政务服务门户，实现服务方式的大变革。贵州省打造了全国领先的贵州政务服务网“淘宝式”门户，实现了从你寻找到我推送、从政务信息化到服务定制化，从政府供给导向向群众需求导向3个转变。(2)创新“集成套餐式”政务服务，实现群众办“一件事”只跑一次。依托贵州省网上办事大厅，为申请人提供一体化、流程化、智能化的政务服务，通过“集成套餐式”政务服务系统一站式解决群众办事难、跑断腿的问题。(3)打造移动办事新品牌，形成“掌上办事”新格局。“云上贵州多彩宝”根据围绕解决群众“办事难、办事慢、办事繁”等问题，打造起了“百县百样、千人千面”政务民生服务贵州模式；贵阳市还开发出“数智贵阳”微信小程序，打造贵阳市“整体政府”建设模式下的微政务服务体系。

2.有效赋能扶贫攻坚，支撑精准扶贫大战略。贵州率先提出“扶贫+”理念，探索“云端”扶贫新模式，在“云上贵州”架设了“精准扶贫云”数字化平台，将农业、财政、人社等多个部门工作与扶贫工作相融合，提升脱贫攻坚中心工作的能力和绩效。该平台集成了精准扶贫的指挥调度平台、责任监控平台、任务监控平台、项目资金监控平台、脱贫管理平台。(34)蒋伟林.“云端”扶贫的贵州探索[J].决策，2016(11)：60—61.在统一平台、统一标准、统一数据的基础上，利用云上贵州平台所提供的存储和云计算服务，发挥大数据精准定位、精准查询的优势，将精准扶贫落实到个人，用技术手段实现精准扶贫，用数据聚焦贫困人群，全面掌握贫困地区数据，切实帮助贫困人群脱贫致富，防止再度返贫的情况发生，全力打赢脱贫攻坚战。

3.有效赋能执法监督，大力促进依法行政。贵州首创“数据铁笼”，打造规范有效的政府执法监督体系。贵阳市公安交管局依托大数据产业优势，于2015年就启动了“数据铁笼”计划，实现网上办公、网上审批和网上执法，及时查处和纠正发生在权力行使过程中的违法违纪行为，倒逼政府进行权力制度的约束与改革。(35)刘祎.“数据铁笼”的贵阳实践[N].贵阳日报，2016-03-28(A03).包括市政府办公厅、市教育局等在内的24个政府部门将纳入“数据铁笼”，覆盖市政府所有组成部门，实施单位总数达到40家。通过运用大数据让权力在阳光下运行，实现了权力运行处处留痕，把执法权力关进数据铁笼，推动政府管理流程再造、简政放权、依法行政，并建立起了“用数据说话，用数据决策，用数据管理，用数据创新”的现代化治理体系。

4.有效赋能社会治理，构建平安和谐的社会秩序。打造“社会和云”平台工程，构建大数据支撑的社会治理体系。贵阳市依托省大数据平台，启动“社会和云”平台工程(36)周雅颂.应用大数据推进城市社区的治理创新研究——以贵阳市“社会和云”平台为例[J].博士论丛，2019(03)：97—104.,整合12345市长热线、“百姓—书记市长交流台”、环保热线、公共服务热线等以及网页端和APP客户端、市民反馈平台、微信等系统，搭建了一个社会综合治理的“城市大脑”，统一对群众诉求进行受理、派遣、督查、考核，有效地促进贵阳市社会治理能力提升和现代化。“社会和云”平台采取“网格化+”的方式，在原有网格的基础上，整合了社会组织、爱心企业、专业社工、志愿者等不同主体，建立多渠道收集线索、多源发现问题、多方主体协同参与的机制，发现社会痛点、推进公益众筹、实现社会治理精准高效。(37)黄娴.贵阳市民尽享“大数据红利”[N].人民日报，2017-05-23(013).

5.有效赋能数字经济发展，促进经济社会发展。通过平台驱动，营造大数据产业生态，涌现出一批数字行业的独角兽企业。始于2014年3月，最终成立于2017年11月的“满帮集团”，借助互联网、大数据及人工智能技术，开发出线上“货车帮”，集成了订单管理、财务管理、运输管理等功能，实现包括信息发布与查询、在线支付、运单跟踪管理、货主管理、司机管理、回单审核、诚信管理、投诉处理和后台数据统计等功能，改变了传统物流行业“小、乱、散、差”的现状，被誉为中国干线运力的基础设施和大动脉。(38)彭耀永.贵州大数据应用风生水起[N].贵州日报，2021-01-07(013).贵州“医渡云”基于医疗大数据共享平台，打造国际化的数字医疗、智慧医院。一方面，利用区域医疗数据平台提供线上患者服务和院外患者服务，促进重点疾病早防早治，实现与区域所有医院之间的数据联通和互动，优化患者服务；另一方面，推进“医联体”发展，增加优质医疗资源，使更多群众能够分享优质医疗资源。(39)樊成琼.借助贵阳大数据优势 打造医疗大健康集群[N].贵阳日报，2018-11-02(A02).医渡云是成为数字智能服务经济和社会的典型案例。

表2 “云网平台”支撑政府治理创新的领域及主要成效

三、数字平台驱动政府治理理念创新

数字平台对政府治理创新的驱动，承袭了大数据驱动治理创新的技术和机制，作为一种关键信息基础设施和政府数据聚集、共享、交换和开放平台，还具有一些独有特质。数字平台的建设及功能发挥，不仅回应了数字政府建设的新内涵、新要求，催生了高效的政府治理，而且驱动了治理理念更新，形成整体治理、共享开放、协同共治、全周期治理等新理念。

(一)整体治理理念

“整体治理”理念源于整体性政府理论。“整体政府”理论为解决碎片化治理困境而生，强调以整体性视角看待政府治理，旨在推动政府内部的流程整合，实现政府作为一个整体回应公共治理需求。(40)胡海波.理解整体性政府数据治理：政府与社会的互动[J].情报杂志，2021(03)：153—161.“整体治理”强调从碎片化转变为一体化，实现各机关、各部门协同高效运作，实现治理资源的统筹配置、治理过程的协同运行；强调以流程重建和运作模式改革，为公众提供一站式的服务。(41)Patrick Dunleavy，Helen Margetts，et al. Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government[M].Oxford University Press,2006：223—236.“云网平台”以整体性破除碎片化问题，强调数据整合共享的协同合作。其建立的初衷即是要打破政府原有部门分割、烟囱林立的信息壁垒现象，在省级层面建立起一体化系统平台、共享交换平台和数据开放平台，并建立统一的政府数据中心，以数据的聚合促进政府治理的整体化、一体化。同时，借助大数据相关技术，打破条块治理，对政府治理进行全面赋能，促进部门间信息共享和业务协同，实现政府管理资源的共享整合，简化群众办事环节和程序，提高办事效率和水平，(42)邓念国.大数据如何推动政府治理现代化[N].学习时报，2020-04-06(005).促进整体治理理念形成。

(二)共享开放理念

“共享”理念意味着打破政府治理的封闭性、治理成果分享的排斥性，强调基础设施、政策产品、公共服务等向更多群体、更广泛的受益人分配，实现政府治理的公平性和包容性。“开放”理念意味着打破数据的独占性和排他性，将数据作为公共产品供全社会使用。大数据时代最明显的特征就是开放，国内外智慧政务的实践表明，只有实行政务数据的开放与共享，才能充分调动整个社会多方面的资源，实现治理的优化。“云网平台”尤其强调数据共享，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据互联互通，建立起以全省各级政府部门为节点的治理网络，使得梅特卡夫定律所揭示的网络乘数效应得以放大，数据驱动的治理效能加速释放。数据共享中，各级政府部门依托“云网平台”，实现政府内部组织机构和工作流程的优化组合，通过政务数据资源共享整合，合理配置各类治理资源，促进政府整体效率提升。(43)邓念国.大数据如何推动政府治理现代化[N].学习时报，2020-04-06(005).同时，依托“云网平台”上建立的政府数据开放平台，充分发挥政务数据的资源属性，将政务数据有序开放，供企业和社会开发利用。

(三)协同共治理念

大数据时代，只有打破传统管理中的“单一”“单向”管理的桎梏，树立起“多元协同共治”理念，才可能面对现代社会中种种治理难题。大数据打通政府、企业、社会等各个治理主体的信息数据和治理资源，将多方治理主体融合起来，促进多方参与主体有效互动(44)赵玲玲.加强重大突发应急事件信息管理体系建设的思考[J].特区实践与理论,2021(01):47—50.，推进相关治理措施和治理技术深度融合，进而形成政府、企业、社会组织、民众等多方协同治理，实行共建共治共享。

“云网平台”本身就是一个协同共治的平台，其建设过程也是多方协作共治的结果。“云网平台”建设坚持“政府引导、市场主导”的推进模式，形成了以省大数据局为牵头单位，以云上贵州公司为技术支撑单位，以移动、联通、电信、广电等运营公司为市场主体并链接各类技术服务公司的建设格局。贵州省政府数据开放平台也是由省大数据局牵头，云上贵州公司作为承办单位与技术支撑单位，贵州中软云上数据技术服务有限公司共同建设的政府数据服务门户。“云网平台”支撑多方利用和协同共治。该平台不仅向社会提供政府数据资源的浏览、查询、下载等基本服务，满足公众和企业对政府数据的“知情权”和“使用权”，还促进政府数据资源的开发利用，鼓励企业、社会组织和个人利用数据资源开展商业模式创新。云网平台支撑下的政府数据开放平台，不仅提供了大量政务数据，还提供基于政府数据资源开发的应用程序，开放指数分析等增值服务，鼓励社会开发更多的惠民便民应用程序。

(四)全周期治理理念

“全周期治理”又称“全生命周期治理”，强调把管理对象视为一个动态、开放、生长的生命体，注重从系统要素、结构功能、运行机制、过程结果等层面进行全周期统筹和全过程整合。(45)中共天津市委党校课题组.以“全周期管理”理念引领超大城市社会治理现代化[J].求知，2020(05)：36—39.全周期治理强调全要素、全过程、全闭环的治理。(46)李海龙.以全周期管理推进城市治理现代化[N].学习时报，2020-09-21(003).从全要素看，利用大数据等数字技术，融合劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等要素，推动政府职能、政策资源、物资财力、人力资源等治理要素的科学统筹、有机整合，充分发挥所有治理要素的总体效能。从全过程看，通过大数据全程跟踪和实时监控治理过程中的每个环节和步骤，并及时反馈、动态调整，形成清晰的治理链条。从全闭环看，借助大数据相关技术，从数据收集到需求把握，从政策匹配到资源整合，从政策执行到反馈监督，形成一个个闭环。“云网平台”支撑下的“数智贵阳”深度应用大数据，做优公共服务，打造一体化、全周期的数字政府，构建“一擎双翼”的数字政府和数字社会协同治理平台；面向民生、企业和社会，通过数字化、网络化和智能化的建设提高行政效率、简化行政流程，为全市老百姓提供更高效、更便捷的全生命周期服务。

四、数字平台驱动政府治理创新的机制

数字平台既是一种关键信息基础设施，又是政府数据聚集、共享、交换、开放的场所和渠道，兼具资源驱动、技术驱动和创新驱动的机制。具体而言，数据平台主要通过资源整合、信息交互、快速迭代、时空突破、创新驱动等多重机制驱动政府治理创新，促进政府治理向集约化、协同化、敏捷化、全时空化、平台化转型，推动政府治理能力提升。

(一)资源整合机制促进集约化转型，提升政府整体高效治理能力

资源整合机制属于资源驱动创新之一种，资源驱动强调提高资源的利用效率从而达到创新之目的。而数字平台的资源整合机制不仅仅是单纯汇聚众多数据资源，而且对这些数据资源进行归集、编目，使之标准化、易调取，可共享，进而为整体高效治理提供基础。从现代治理的视角看，针对传统治理中资源分散、治理碎片化、治理断层、效率低下等问题，整体性、集约化是现代政府治理转型的基本依归。“云网平台”有效回应了这一转型需求，通过资源整合机制促进政府治理系统化、集约化转型，实现无缝隙的整体高效治理。首先，作为数字政府的底座支撑和基础设施，“云网平台”提供了数据聚合的场域和空间，拥有巨大的资源优势，能够以较低的成本将碎片化的能力和资源整合起来。通过“一朵云”将原有部门间彼此孤立、互不联通的政务数据资源汇聚整合，实现所有政务数据在“云上贵州”集中存储，实现多云、多节点的集中管控调度，省市县形成物理分散、逻辑集中的数据大仓库，进而形成数据池、数据湖，发挥数据集聚的规模效应、系统效应和乘数效应，奠定政府部门间、政府间整体性运作的基础。其次，初期的“云上贵州”强调政务数据的“聚”，将分散于各部门、各层级的数据进行有效汇聚，不仅打通了扶贫、教育、公安等21个国家部委和省市数据，还横向连接65个省直部门，完成物理迁移和逻辑汇聚，以数据的“汇聚”奠定整体性治理的基础；“大基础、大中台、大系统”，消除信息孤岛和数据烟囱，使各部门之间协调统一，资源整合，促进集约化治理。再次，“云网平台”依凭其拥有的巨大资源优势，在大数据、人工智能等技术支持下，以较低的成本将碎片化、分散化的资源要素和治理能力予以高效整合和有效配置，优化了政府治理。

(二)信息交互机制促进协同化转型，提升政府精准精细治理能力

信息交互机制兼具赋能和赋权的功能。政府系统内部的交互有效赋能治理水平提升，而政民信息沟通和互动则有效赋权社会公众。首先，“云网平台”通过信息交互机制，发挥连接交换功能，破除政务数据连接、共享、交换壁垒，进行信息交互、数据共享，提升政府治理的协同化水平。从体系设计上，“云网平台”上数据的“聚通用”本身就是一整套协同体系，在“聚”的基础上，依托一体化平台以“聚”促“通”，实现政府数据的共享交换，最后以“通”促“用”，推动部门之间的功能重组和业务协同。在技术支撑上，“云网平台”构建了资源或能力模块共享共用的数据“大中台”，通过数据交互实现应用级的能力共享，依托数据中台和业务中台，实现面向服务需求的业务大融合和政府职能重构，形成数据驱动、人机协同、跨界融合的智能化协同化治理系统，构建出一个逻辑全新的协同性政府。在治理运行中，依托“云网平台”，通过数据协同、业务协同，以数据多重比对精准掌握服务对象分布及活动规律，并在“云网平台”形成可视化界面，通过时时在线监控、异常状况提醒、管理预警及危机处理，实现紧急事件快速发现、快速联动、快速分派、快速处置，促进主动预测式、精准精细化治理。在公众参与上，公众不再满足于简单的信息“投喂”方式，而需要通过政务公开渠道和数据开放平台，保证政府信息和政府数据的可获取、可利用，并在透明机制的有效运行之下，在相应的政民互动平台上表达需求，参与公共事务，从而真正做到协商共治，达到多方协同共治的效果。

(三)快速迭代机制促进敏捷化转型，提升政府弹性柔性治理能力

动态适应、弹性柔性的敏捷治理成为治理转型的最新追求。以数字技术为基础，通过快速迭代机制为政府治理提供更强的动态性和适应性，提升政府敏捷治理能力。首先，“云网平台”驱动数据收集和处理方式变革，通过更具溯源性的痕迹追踪与管理方式，从传统的经验决策转向循数治理，宏观上可俯瞰政府治理的全要素和全生命周期，微观上可细察治理运行的精准轨迹，释放更多的弹性治理空间。其次，“云网平台”提供了精确计算的分析工具和手段，使政府治理由“刚”变“柔”。以数字技术为基础，借用移动终端和智能设备，将信息快速传递到公共数据平台，以全程监控和流程控制进行实时动态监管，以数据及时更新实现在线即时动态监测，通过快速迭代、高效整合、动态优化政府的管理、服务和决策过程，推动政府职能、政策资源、物资财力、人力资源等治理要素的灵活统筹，快速匹配资源，并动态反馈、适时调整，形成更为及时更为灵活的资源配置方式。再次，“云网平台”通过改变传统金字塔式结构，使政府组织形态扁平化、规模缩减，为政府弹性化运作和政府再造提供支撑；“云网平台”以服务中台和协同中台实现政务需求的敏捷响应、标准设计、迭代开发，还通过数据共享开放，使政府治理获得更多的互动性、更强的透明性、更敏捷的回应性，形成灵活的治理决策和组织模式，实现弹性柔性之治。

(四)时空突破机制促进在线化、全时化，实现全生命周期的治理

当今，无所不在的通信网络、智能机器、智能建筑等，已经形成了不分时间，不分地点的全球化互联世界，弥补了“旧式社会结构的裂痕”。(47)[美]威廉·J. 米切尔.伊托邦：数字时代的城市生活[M].吴启迪等，译.上海：世纪出版集团，上海科技教育出版社，2005：4—5.“云网平台”通过在线、连接、交换、共享促进政府治理突破时空限制，打造在线化、全时空化、全周期性治理。首先，无论在“网上政务”和“移动政务”等政务服务上，还是在精准扶贫、社会治理、执法监督、社会治理等数字化应用上，都离不开互联互通、互为备份，多通道、多出口的“政务一朵云”的基本支撑；无论是公共服务中的部门协同，还是政府治理的层级协调，还是政民之间的网络协商沟通，都离不开数据资源库的支撑，来自于原有部门管理信息系统、政府横向综合信息平台以及通过互联网、物联网、大数据等技术手段所实施的信息联通和数据抓取，构成了政府治理的大数据源，汇聚起来形成数据池、数据湖，通过逻辑的关联有效调取数据，可以突破历史现实的维度、时间空间的限制以及政府部门的边界，实现全时空的治理。其次，以全生命周期的理念，构建新治理模式，可以打破原有职能导向、绩效导向、部门导向的桎梏，重塑治理流程和机制，以形成高度个性化精准化全流程全闭环的治理。再次，基于人工智能的感知、分析、决策能力取得突破，政府运行的数字映射实时呈现，实现全方位、全领域的综合应用，形成对政府治理整体状态的即时感知、全局分析和智能处置，推动全周期治理。

(五)创新驱动机制促进平台化转型，提升政府数据价值再造能力

在数字时代，万物皆被数字化技术重构，而数据则构成数字化世界的基础。政府拥有大量高价值密度数据，在利用大数据创造价值方面占有绝对优势。但是，这种潜在优势变为现实价值需要相应的驱动机制。“云网平台”借助数据技术，通过创新驱动机制，促进政府自身数据治理过程中的价值转化，或者向社会赋能，企业和社会通过数据利用将政府数据资源转变为新的产品和服务，实现政务数据的利用与增值。

首先，驱动内部价值创造。“云网平台”由最初的“聚、通、用”设计，到后来的“大中台”“大系统”的构建，均体现出“政务即平台”的理念，以及从技术到服务到政府转型的机制设计，最终都将实现工具、流程和治理的数字化提升。依托“云网平台”，通过“一云”聚数据，“在线”让网络平台成为基础设施，让政务数据成为生产资源，在数据重构中产生价值；通过“一网”通数据，以信息和数据的流动打破原有的管理层级和管理界限，实现跨层级、跨部门、跨行业、跨领域、跨区域的数据融合，“连接”产生高价值的数据，在数据交换中产生价值；通过“一平台”用数据，以数据、技术、业务、服务融合打造数据规模效应，在数据共享、利用中产生价值。

其次，驱动市场价值创造。数字平台让新兴技术不断融合，集群化、链条化、跨领域创新成果屡见不鲜，颠覆性、革命性创新与迭代式、渐进式创新相并行，正在重构社会运行的底层基础设施和运行逻辑。数字平台驱动的这种创新通过不断向国民经济各产业、各领域“渗透”和“赋能”，通过乘数效应和数字溢出效应推动数字经济迅猛发展，进而带动传统产业的转型升级。(48)杜振华.政府数据开放与创新驱动经济增长的关系[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2020(02)：64—71.“云网平台”不单是一个数据汇聚的平台，更是一个数据开放的平台，进而推动市场和产业的变革；“云网平台”上提供的开放数据、创新组件和辅助工具，降低企业创新门槛，使那些拥有先进技术和服务经验的企业或组织获得更便捷更通畅的渠道和机会，对公共数据的价值进行挖掘，以更智能的算法实现从数据到价值的转换，充分发挥信息技术的扩散效应、溢出效应和普惠效应。

再次，驱动服务价值创造。数据可以支撑、衍生、优化服务，企业通过政务数据资源的挖掘，创造新产品或服务，或者产生新的资源组合、生产方法、工作流程、业务实践和组织方法，增加数据价值。“云网平台”上对政府治理单元进行结构重组和功能整合，依数字平台生成的各种跨层级、跨部门、跨领域的功能性模块正逐步取代管理部门而成为政府治理的基本单元，以模块式治理节约治理成本，提升治理效能。另外，通过数据资源开放、数据开发工具提供、开源项目引导，向社会提供可以“组装”的能力模块，让第三方开发者们更加容易、更加便捷地开发新的公共服务模式。在贵州“云网平台”驱动之下，产生了“数据铁笼”“社会和云”“医渡云”“货车帮”等政用、商用、民用的新场景、新应用，有效促进了政府数据的普惠应用，创造了更多社会服务价值。

表3 平台驱动政府治理创新的五种机制

五、研究结论与展望

“十四五”时期，我国数字政府建设将进入全面数字化转型的新阶段，具有以下新内涵：第一，数字政府是一个不断演进的整体服务型政府；第二，数字政府是一个数据驱动的协同治理型政府；第三，数字政府是一个全社会开放创新的普惠平台型政府；第四，数字政府是一个具有高度适应性的弹性韧性政府。

数字平台驱动政府治理创新，承袭了大数据驱动治理创新的技术和机制，不仅回应了数字政府建设的新内涵、新要求，催生了高效的政府治理，而且驱动了治理理念更新，形成整体治理、包容分享、协同共治、全生命周期治理等新理念。同时，平台驱动创新通过多重机制赋能得以实现：资源整合机制促进集约化转型，提升政府整体高效治理能力；信息交互机制促进协同化转型，提升政府精准精细治理能力；快速迭代机制促进敏捷化转型，提升政府弹性柔性治理能力；时空突破机制促进在线化、全时化，实现全生命周期的治理；创新驱动机制促进平台化转型，提升政府数据价值再造能力。每一种机制所匹配的治理场域、数据状态、治理角色不尽一致，对政府组织边界、模式更新、治理方式的驱动也不尽相同，所提供的治理工具以及所产生的治理效应也有差异。从总体上看，呈现治理场域由内部向外部拓展、数据状态由静态向动态发展、治理角色从直接作用者向平台提供者转型，对组织边界的突破也是自内而外，从部门界限的突破到政府组织界限的突破，治理模式也向融合、交互、敏捷、精准、弹性、全周期等现代模式转型，治理方式趋向于整合、协同、耦合、交互、跨界、动态、全过程发展，治理工具由系统、平台向平台、系统两者融合或者平台、系统、中台的组合发展，治理效应也由单纯的聚合效应向透明效应、普惠效应、扩散效应、溢出效应、乘数效应、创新效应、增值效应等发展。

“十四五”时期数字政府建设最为重要的任务是在安全保障之下加强数据治理和数据应用。在数据治理过程中，关键是促进数据的可流通和可利用。因此，数字平台需要发挥更多更好的功能，除了继续做好数据的有效归集、存储、安全防护等之外，重点要增强数据的可发现性、可访问性、可复用性，促进数据的共享、开放和利用。在数据应用过程中，数字平台需要提升数据融合和挖掘能力，提升大数据在宏观经济决策、市场监管、生态环境等更多领域的应用。为此，关于数字平台驱动政府治理创新这一研究主题之下，在驱动理念创新和机制创新研究基础上，需要进一步揭示数字平台回应效率需求、民主需求、创新需求的机理，并对数字平台驱动政府治理创新的聚合效应、透明效应、普惠效应、扩散效应、溢出效应、乘数效应、创新效应、增值效应等进行更深入的理论探讨与实证分析，进而驱动治理、驱动决策、驱动创新，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率。