政务平台建设与治理效能转化：公共服务质量的优化机制——基于浙江政务服务网的案例研究

□ 王雅君 李鲁威

一、引言

以“互联网+”为代表的信息技术突破性革命，正在全世界范围内掀起一场经济和社会领域的重大变革，潜移默化地改变着人们的生活和生产方式。与此同时，信息和通信技术的创新发展亦使得公共管理和公共服务的形式发生巨大变化，诸如政务APP、政务网、政务通、政务微信、网络问政等“互联网+政务服务”平台层出不穷，成为许多国家推进政府治理现代化和公共服务创新的新趋势。

中国自20世纪90年代开始电子政务建设，政府门户网站作为政府面向公众提供电子化公共服务的窗口和平台，在电子政务早期建设过程中扮演着举足轻重的角色。进入21世纪以来，电子政务平台将传统行政中存在的分立的部门、纷乱的管理以及复杂的程序等在政府门户网站上进行集中、汇合、梳理和规范，形成了无时空限制的“一站式”在线服务。(1)简·芳汀.构建虚拟政府:信息技术与制度创新[M].邵国松，译.北京：中国人民大学出版社，2010：104.近年来，电子政务平台则突出运用人工智能、大数据和云计算等前沿科技手段，推进数字政府建设，以此实现公共治理目标。电子政务平台建设和发展如火如荼，那么其是否促进了政府公共服务质量呢？对此，研究者的观点仍然存在分歧。一些学者认为，电子政务平台有效降低政府成本、提高行政效能、改善社会福祉，为国家和社会带来现实的和潜在收益。电子政务已成为政府改革和社会治理创新的有效途径，不仅牵引政府治理理念的革新，而且驱动政府治理体系和治理能力的现代化。(2)孟天广，张小劲.大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新[J].北京航空航天大学学报(社会科学版)，2018(01)：18—25.然而，另一些学者提出电子政务并不能改善政府服务绩效：信息通讯技术往往被政府用于掌控信息、巩固部门权力，导致计算机官僚主义(3)HUMMEL R P. The Bureaucratic Experience: The Post-Modern Challenge[M]. New York: M.E. Sharpe, 2007：50—55.，来自上级政府的目标考核和来自群众对服务质量的满意度测评的双重激励和约束，迫使基层政府不断地给一线办事人员加压，导致治理生态持续恶化和治理失败。(4)张丙宣.技术与体制的协同增效：数字时代政府改革的路径[J].中共杭州市委党校学报，2019(01)：36—42.还有学者认为，由于权力结构转型的滞后性，电子政务的正效应仍是有限的，局限于政府系统内部的流程优化和效率提升。(5)周盛.走向智慧政府:信息技术与权力结构的互动机制研究——以浙江省“四张清单一张网”改革为例[J].浙江社会科学，2017(03)：37—43+156 .

面对上述两种截然相反的观点，有必要从实证角度探讨电子政务平台是否影响和改进了政府公共服务质量，如是，其具体的改进机制又包括哪些。这是本文研究的核心问题。为了回答这一核心问题，文章以浙江政务服务网为分析对象，进行了理论阐述和实证分析。

二、文献综述与分析框架

关于电子政务平台与公共服务质量关系的探讨，其理论渊源可以追溯至技术与组织关系的理论研究。纵观技术与组织关系的理论脉络，其形成了两种不同的理论观点：一种是兴起于20世纪50年代的技术决定论，它强调技术是一种独立社会的封闭系统，并不会按照人们所追求的目标发展而是根据技术自身的内在逻辑影响和塑造组织，已成为人类必须生存其间的新的特定环境。(6)ELLUL J. The Technology Society[M].New York: Vintage Books，1964：20.另一种是社会建构论，其建立在对技术决定论批判的基础之上，认为任何技术并非孤立地按其自身的内在逻辑发展，技术具有社会属性和社会意义，其应用与发展取决于经济、政治、文化等多种社会因素的约束(7)WILSON S M, PETERSON L C.The Anthropology of Online Communities[J].Annual Review of Anthropology，2002，31:449—467．，包括科学家、技术设计者、开发商、使用者在内的社会群体根据环境变化和社会需求，决定使用以及怎样使用一项技术才能赋予技术以特殊意义(8)GILGARCIA J R. Enacting Electronic Government Success: An Integrative Study of Government-wide Website, Organizational Capabilities and Institutions[J]. Integrated，2012(21): 3144—3150.。概言之，社会建构论认为无论何种技术都是被设计和建构出来的(9)BARLEY S R. Technology as An Occasion for Structuring: Evidence Form Observations of CT Scanners and Social Order of Radiology Department[J]. Administration Science Quarterly，1986，31(01): 78—108.，起决定性作用的是具体的社会环境和制度背景(10)BIJKER W E，Law J. Shaping Technology/Building Society: Studies in Sociotechnical Change[M]. Cambridge，Mass: MIT Press，1992.。

笔者认为，技术的社会建构理论更适合用于阐释本文的核心问题，因为技术并不是独立于社会的存在，只依靠其内在逻辑塑造社会。事实上，技术对社会产生影响，除了技术自身规则，还要把社会因素考虑进来，技术通过激励和制度的综合作用影响社会的发展。这一理论逻辑同样适用于电子政务实践领域。电子政务建设对政府公共服务水平的提升，不能简化为技术创新直接对政府公共服务产生了作用，而应该理解为电子政务结合多种制度规范和激励机制的运作，进而通过机制的综合作用提高政府公共服务能力。可见，有关技术与组织关系的两种理论争论延伸至电子政务领域，其核心问题就是，作为一种颠覆性创新的信息技术能否直接影响政府公共服务质量，而进一步需要思考的问题是电子政务平台通过哪些具体机制影响政府公共服务质量。

已有许多研究文献对电子政务与公共服务质量间关系进行了探索。通过梳理现有文献可以发现，关于电子政务平台影响政府公共服务质量的具体路径，国内外众多学者的研究基本都是涉及信息公开、公民参与、行政审批、数据共享四个核心要素的其中一至两个要素。首先，从“信息公开”机制来看，电子政务的“传播性”“渗透性”和“网络性”(11)赵金旭，孟天广.科技革新与治理转型：移动政务应用与智能化社会治理[J].电子政务，2019(05)：2—11.等特性塑造了多元化、集成化的信息披露机制(12)SAXTON G D，GUO C．Accountability Online：Understanding The Web Based Accountability Practices of Nonprofit Organizations[J].Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，2011，40(02)：270—295．，能够有效地制约和监督公共权力(13)陈国权，孙韶阳.线上政府：网络社会治理的公权力体系[J].中国行政管理，2017(07)：34—40.，从而大大增强了政务运行的透明度，通过外部问责的方式将公众诉求转化为治理压力以提高政府公共服务能力(14)阎波，吴建南.电子政务何以改进政府问责——ZZIC创新实践的案例研究[J].公共管理学报，2015(02)：1—12+153.。

其次，从“公民参与”机制来看，电子化公共服务意味着各种相关的利益主体都能够有机会参与到公共服务的决策之中(15)ADERONKE A O，Samuel O，et al. Empirical Study of User Acceptance of Online Political Participation: Integrating Civic Voluntarism Model and Theory of Reasoned Action[J]. Government Information Quarterly，2017 (34) ：317—328.，通过电子政务平台扩大受众的范围和拓宽参与渠道(16)陈光，伍红建，杨一帆.电子政务：政府治理能力现代化的新途径[J].电子政务，2014(08)：11—18.，能够动态化精准识别公众需求以提升政府公共服务质量，从而在公共服务生产过程中形成社会公众、平台企业以及政府部门共同参与协作的多元模式，也就是所谓的“共同生产型政府”(17)王学军，王子琦.政民互动、公共价值与政府绩效改进——基于北上广政务微博的实证分析[J].公共管理学报，2017(03)：31—43+155.。

再次，从“行政审批”的机制来看，电子政务平台可以通过审批服务的空间集聚和业务集成，突破长期囿于传统“条块分割”官僚体制下碎片化的行政审批困境(18)GAO X，SONG Y，ZHU X. Integration and Coordination: Advancing China's Fragmented E-Government to Holistic Governance[J].Government Information Quarterly，2013，30 (02)：173—181.，并借助于信息通信技术和设备重新整合行政审批部门的信息资源(19)陈剩勇，卢志朋.信息技术革命、公共治理转型与治道变革[J].公共管理与政策评论，2019(01)：40—49.，再造政府审批流程，提供更加规范、高效、优质、快捷的公共服务，最终实现多个公共服务机构之间的跨界整合与协作(20)张铠麟，王娜，黄磊，王英，张汉坤.构建协同公共服务:政府信息化顶层设计方法研究[J].管理世界，2013(08)：91—100.。

最后，从“数据共享”机制来看，政府部门间的信息隔离与壁垒也是导致传统公共服务供给低效的关键性因素(21)樊博，陈璐.政府部门的大数据能力研究——基于组织层面的视角[J].公共行政评论，2017(01)：91—114+207—208.，而电子政务平台的建立恰恰为政府部门间信息的流通与共享提供了契机，开放、联通的电子政务平台可以有效地完善政务服务的信息链，保证数据准确性、及时性与完整性(22)徐晓林，明承瀚，陈涛.数字政府环境下政务服务数据共享研究[J].行政论坛，2018(01)：50—59.，通过数据挖掘和机器学习为社会公众提供更具关联性、更易理解、质量更高的公共服务和应用体验(23)YANG T M, WU Y J. Examining The Socio-Technical Determinants Influencing Government Agencies’ Open Data Publication: A Study in Taiwan[J].Government Information Quarterly，2016，33 (03) ：378—392.。

综上所述，电子政务创新从政务公开、公民参与、行政审批、数据共享等多个层面促进了政府公共服务质量的提升。然而，需要指出的是，现有研究对电子政务平台影响政府公共服务质量的影响机制并没有形成共识，主要阐述信息通信技术优化公共服务的部分作用机制，并没有揭示电子政务平台何以影响政府公共服务质量的整体性机制。另外，既有文献更多的是对电子政务平台现状、问题与对策型的描述性分析和静态分析，缺少对电子政务平台建设机制变迁的案例追踪与动态分析。

因此，在借鉴已有研究的基础上，本文结合对浙江政务服务网的案例研究，从技术的社会建构理论视角出发，建构一个电子政务平台影响公共服务质量的综合性分析框架(见图1)，揭示电子政务平台建设中制度和机制创新的具体内容，进而阐释对改进政府公共服务质量的提升效应。

图1 理论框架

三、研究方法与案例选择

(一)研究方法

本文按照案例研究的规范和流程，选择纵向单案例的研究方法，主要有两点原因：第一，案例研究是学术界普遍使用的定性研究方法，主要回答“是什么”和“为什么”的问题，本文旨在研究电子政务平台如何影响政府公共服务质量，案例研究方法探索性强，能够对本文的研究对象即浙江政务服务网进行完整描述，所以采用案例研究方法。第二，本文研究的问题在于分析浙江政务服务网的演变历程和内在机制，纵向研究可以厘清关键事件发生的顺序和动态变化过程，因此采用纵向案例研究。

(二)案例选择

依据理论抽样和案例典型性原则，案例选择要重视案例的代表性，并出于理论分析的需要，选择符合的案例进行研究。浙江政务服务网是最早以全省一体化理念打造的线上公共服务平台，在全国首开“互联网+政府服务”先河的政府门户网站，于2014年6月25日正式开通运行。本文选择浙江政务服务网作为案例研究的对象，主要有以下三点原因：第一，浙江政务服务网的建设历程呈现出显著的阶段性特征，有助于更好地掌握其不同阶段的内容和特点以及内在机制的变化，从而深入探究其对政府公共服务质量的影响。第二，浙江政务服务网所打造的“互联网+政务服务”的政府运作模式具有较强的创新性，全省统一架构、五级联动，开全国线上公共服务平台的先河，对实践具有较强的指导意义。第三，浙江政务服务网建设时间长、成效显著，具有非常强的典型性，从21世纪之初浙江省“电子政务”雏形初现到全省“一张网”的建设至今，浙江政务服务网的建设历时已逾20年，技术较为成熟、架构较为完善，在全国范围内的电子政务平台建设中具有代表性。

(三)资料收集

为了保证研究的可信度与有效性，笔者通过多种渠道做好数据收集工作。首先，对浙江省级政务服务平台的管理人员进行访谈，获得大量的一手资料。其次，对浙江省各级行政审批服务中心进行实地调研。具体而言，本文作者于2017年6—8月和2020年8月先后对浙江省“最多跑一次”行政审批制度改革和电子政务平台建设进行了调研，调研范围包括浙江省11个地级市，访谈政府工作人员44人次，访谈群众53人次，调研访问主要采用半结构化的方式，利用设计好的访谈提纲对受访者进行提问。最后，通过查找相关文献资料、蓝皮书报告，收集与研究相关的二手资料，主要包括中国知网等学术网站、官方网站、政府部门报告、媒体报道等。

四、机制呈现：基于浙江政务服务网发展历程的考察

政府网站建设是个长期发展、逐步完善的过程，研究浙江政务服务网需要将其放置于浙江整个电子政务平台建设过程之中。通过梳理相关文件，我们发现，浙江省电子政务的设想起源于1999年的政府上网工程，根据不同时间段特定的社会问题和政治任务，浙江省各级政府逐步升级成电子政务平台。从最初的网上政府雏形到政务服务网的建成，其表现出具有显著特征的四个发展阶段：一是信息公开建设阶段(1999年—2005年)，二是公民参与发展阶段(2006年—2012年)，三是行政审批改革阶段(2013年—2015年)，四是数据共享完善阶段(2016年至今)。

(一)建构信息公开机制

信息公开是现代政府的应有之义，也是实现公众知情权利和规范政府行政权力的重要保障。在加入WTO谈判过程中，我国政府作出了增强政府透明度的承诺，尽管这一承诺主要涉及与贸易有关的法律、法规和政策的公开与透明，但无疑促进了中国透明政府建设的进程。2002年，党的十六大提出要进一步转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，中国政府开始筹划构建透明政府的战略。特别是2003年突如其来的“SARS”危机更是引发了社会各界对政府信息公开问题的关注，“政府透明度”“公民知情权”“政务公开”等词语日益风靡，促使中国政府建立健全政府信息公开制度。此外，全球进入信息传递的网络时代，信息技术打通了政府信息流动的外部渠道，世界主要国家纷纷建立政府网站，通过向社会公众发布各类信息，更好地实现政府的管理服务职能，为强化公共组织的透明性、开放性提供技术支撑。

正是在国际国内政策压力和信息技术创新应用的驱动下，作为改革开放先行地的浙江省把政务公开工作纳入重要议事日程。在1999年启动政府上网工程的基础上，2002年组建浙江省政府办公业务资源网的网络监控管理系统，实现了通达性的实时查询。2004年2月搭建了基础性的浙江电子政务网络平台，政府部门在全省范围内进行电子政务活动。到2005年12月，从省政府到各地市政府以及省政府工作部门，浙江省电子政务网络平台共有137家接入单位组网，实现了数据、语音、视频的“三网合一”。

在信息公开建设阶段，浙江省电子政务的核心任务是通过建立公开透明的政府门户网站，进一步健全信息公开机制和打造阳光政府。正如时任浙江省长吕祖善在浙江省政府门户网站建设工作会议上的讲话中所强调：“公开什么，在政府门户网站上除了法律法规规定不能公开的以外政府的所有事项都必须全部公开，杜绝用‘内部文件’来对付老百姓，对付基层。网上公开还包括公开办事。政府各个部门能办什么事，批什么项目，怎么办，办这个事的法律依据，法规依据，政策依据，办这个事的条件、程序，办这个事的责任人，办这个事的承诺时间，这个事的结果，都必须公开。全过程接受监督，让群众真正有知情权。”(24)吕祖善.积极推进政府门户网站建设 不断提高行政管理能力和水平[J].信息化建设，2005(03)：6—8.基于此，浙江各级政府在营造法治化、常态化的政务公开环境和构建一体化、协同化的政务公开工作机制以及建设规范化、标准化的政务公开体系的同时，强调结合现代信息技术和传播手段推进政务信息公开，通过政府门户网站这种最广泛最迅速的手段，持续改进信息发布和提供的方式，向社会公众提供高质量的政府电子化信息服务。

(二)建立公民参与机制

进入21世纪，博客、移动互联网以及各类论坛等新型社交媒体兴起，普通公民取得了前所未有的自主话语权。公众政治参与的热情冲击着传统政府管理模式，社会利益多元化引发了各类群体性事件，由此民众时常通过互联网提供的途径和空间，表达自己的利益诉求，维护自身的相应权益。为了快速回应社会需求，各级地方政府开始考虑让社会公众参与政府决策过程，以维持执政的合法性基础。(25)陈小华，卢志朋.地方政府绩效评估模式比较研究：一个分析框架[J].经济社会体制比较，2019(02)：106—116.2006年，人民网“地方领导留言板”在全国首创了网络问政平台，获得了广大网民的积极参与，两会期间，给政府工作报告和社会热点问题提出的意见建议多达几十万条，掀起了开放式网络问政平台建设的浪潮(26)孟天广，李锋.网络空间的政治互动：公民诉求与政府回应性——基于全国性网络问政平台的大数据分析[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2015(03)：17—29.，开启了我国网络问政的实践探索。

在中央政府“自上而下”的倡导下，地方政府顺应信息化的时代要求，纷纷建立以政府网站公共论坛为载体的网络问政机制。就浙江而言，其依托政府门户网站创新和完善三种网络问政模式，进一步拓宽社会公众参与的制度化渠道，实现政府对公民偏好的持续性、及时性回应。(27)张丙宣.网络问政、制度创新与地方治理——以宁波网·对话为例[J].浙江社会科学，2011(01)：44—50+156.一是主动回应网络论坛留言。从2010年8月开始，浙江省委主要领导对政府网站的网友留言进行公开回复，专门对留言办理工作提出了“真诚倾听网民呼声，真情解决网民困难，真心汇聚网民智慧”的要求。同时，省委办公厅、省政府办公厅颁布了《关于做好重要网站网民留言办理工作的意见》等文件，制订《网民留言办理规程》，将网民留言办理工作纳入规范化、经常化、制度化的轨道(28)马跃明.从网络问政到网络理政[J].今日浙江，2015(03)：42—43.，浙江网民留言办理的网络问政制度连续多年入选“全国网民留言办理十大案例”。二是政府领导与网民在线交流。2008年下半年，浙江省委领导先后做客浙江在线主办的“问政零距离”栏目，与网友进行直接对话，了解百姓关心的各类问题，倾听网民对政府工作的建议。在省级领导的表率下，各市、县(市、区)的党委、政府部门领导也纷纷与网民面对面交流，进行政务在线互动。三是通过政府门户网站征集下年度“为民办十件实事”。民生实事民意征集始于2007年12月，浙江省政府组织联合全省政府网站群，向公众征集对浙江2008年为民办十件实事的意见建议，民生实事包括社会保障、就业、教育、医疗卫生、环境保护、住房保障等领域。省政府根据网络投票结果和意见建议确定下一年度省政府民生实事工作重点，这种大规模公开的线上民意调查活动得到了广泛关注。

概言之，在公民参与阶段，浙江省电子政务主要通过设置常态化的专项政务网络互动栏目，吸纳社会公众主动参与民主决策等网上民主运作程序，使得政府决策能够更好地汇集民情民意，充分体现了电子政务平台建设的公民参与机制。

(三)行政审批机制改革

政府部门长期存在行政审批效率低、办事材料繁杂、部门相互扯皮等痼疾，严重影响着政府在公众心目中的形象，成为制约服务型政府建设的重要因素。为了扭转这种局面，自1999年以来，浙江省先后启动了四轮行政审批制度改革，尤其是2013年初实施的第四轮行政审批制度改革，完全有别于前三轮改革。这次改革主要聚焦于互联网技术创造的有利条件，在原有的改革成效和政府门户网站建设的基础上，利用信息技术优化甚至再造行政审批流程。

2013年底，浙江省委、省政府对标“打造审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优的省份”的定位，系统性提出“四张清单一张网”(29)“四张清单”是指权力清单、责任清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单，依法理清政府治理的边界；“一张网”即全省统一架构、五级联动的电子政务平台——浙江政务服务网。的建设构想和总体要求，将其作为政府自身改革的总抓手，统筹多方力量协同配合重建原有政务网站的内容和形式，在全省范围内建设具有统一架构的五级联动电子政务平台——浙江政务服务网。2014年6月25日，集行政审批改革之大成的浙江政务服务网(PC端)正式开通上线运行，浙江省3000余个行政机关和服务机构的所有政务服务都集中到“一张网”上，成为全国首个基于云平台建设实现全省一体化管理与服务的电子政务平台。同时，各级政府和各个部门依托浙江政务服务网对在线运行的事项，根据电子化程度予以星级评定，推行“网上申报、在线办理、快递送件”和“网上申报、信任在先、办结核验”等业务模式，并推广电子证照、电子签章、电子档案等应用，促使更多事项全流程在线办理，整体推进“一窗受理、集成服务”的审批模式。(30)陈广胜.以“互联网+”撬动政府治理现代化——以浙江政务服务网为例[J].中国行政管理，2017(11)：19—21.

由上可知，这一阶段的浙江省电子政务平台建设不再局限于传统意义的政府门户网站，它的名称、界面、内容等方面都发生了显著变化，通过强调信息技术的应用进而倒逼政府优化整合原有的机构职能，真正为社会公众提供一站式、一体化的公共服务，表现为助推行政审批改革的目标取向。

(四)数据共享机制搭建

如前所述，在“一窗受理、集成服务”的改革理念引领下，浙江各级政府通过“互联网+政务”倒逼政府部门简政放权。然而，随着全面深化改革的持续深入，信息资源共享问题日益突出，各部门间的信息孤岛和割据成为制约行政审批改革深化的最大瓶颈。为此，浙江省政府在2017年12月召开“打破信息孤岛、实现数据共享”的专题会议，强调在“四张清单一张网”的基础上，解决长期存在的“信息孤岛”难题。

具体来说，这一阶段的浙江省电子政务平台建设，更加注重从技术升级和制度安排两个层面上完善浙江政务服务网的数据共享功能，重点解决涉及公共数据和电子政务领域存在的基础设施条块割裂、网络互联互通不畅、业务系统缺乏协同等问题。一是建设电子政务云平台，按照省市两级架构、县级政府不再建设的原则，打造全省统一、安全可靠的政务云平台，实现信息化基础设施集约建设和共享利用。例如，2015年9月，浙江政务服务网“数据开放”平台上线，是继“行政审批”“便民服务”“阳光政务”之后的第4个专项功能板块。二是提高网络政务平台协同性，通过完善经济运行监测系统、财政专项资金管理系统、社会综合治理系统、地理空间数据管理系统等网络平台，打造政务服务网综合监测与协同工作平台，形成网上信息共享与在线大数据分析的紧密结合。(31)张鸣.“互联网+政务”推进政府治理现代化的实践与完善方向——基于浙江政务服务网的探讨[J].领导之友，2017(01)：43—49.三是制定信息资源共享管理制度，完善省、市、县三级贯通的浙江政务服务网内信息资源共享交换体系，为各级政府部门信息共享与协同办公提供便利条件。四是成立数据资源管理部门。针对数据共享过程中成百上千的系统和海量的信息数据，在省级层面成立了省数据管理中心，推进电子政务平台的信息资源整合。其中，杭州、义乌、衢州等地也相继成立大数据资源管理部门，形成“技术标准一体化，业务联动一体化”的工作机制。

综上所述，从政府上网工程到政务服务网，浙江省经过20余年的探索和发展，构建了集政务公开、互动交流、行政审批、数据开放、便民服务等于一体的电子政务平台，建立了省、市、县三级服务平台联动机制，形成了功能清晰的“2+4”板块(见表1)。“2”是指个人办事和法人办事两个主体功能板块。其中，个人办事主要涉及交通、医疗、教育等与公民个人密切相关的办事事项；法人办事主要是为企业提供营业执照申领、资格审批等多项服务。“4”是指阳光政务、便民服务、行政审批、数据开放等四大专项功能板块。一是阳光政务模块，主动晒出政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单，及时公告全省行政部门的每一笔审批业务，包括权力行使主体、实施依据、行使层级等具体信息，充分体现了电子政务平台的信息公开功能。二是便民服务模块，积极回应公众需求最迫切、办理频率最高的16类专题，涵盖婚育收养、教育培训、纳税缴费、就医保健、社会保险、证件办理等惠民事项，集中反映了浙江电子政务平台公民参与的作用机制。三是行政审批模块，通过梳理各个部门的审批事项，利用现代信息技术建立“一站式”的服务机制，深度整合优化审批机构的职能、规章制度、工作流程，将众多审批事项集中到政务服务网，实现部门之间审批业务的无缝对接。四是数据开放模块，按照类别和部门向社会各界免费开放原本掌握在政府机关手中的数据资源，系统推出电子证照、档案数据、空间地理、信用信息等应用专题，在法律规定的范围内实现政府与社会、部门与部门之间的信息数据的共享、联通以及跨界融合。

表1 浙江政务服务网主要服务功能板块

通过对浙江电子政务平台演进图景的阶段描述和整体分析，不难发现，政府服务网建设并非一蹴而就的，其建设方向根据不同时间阶段的具体任务和社会需求逐步调整。这些任务和需求具有多样性，既来自中央政府的政治压力和政策视角的转移，也包括来自公众、媒体的社会压力以及地方政府官员对技术某种特定功效的选择性应用。在回应社会环境变化的同时，浙江各级政府不断完善电子政务平台的功能，持续激发互联网技术提升公共服务质量的潜力，呈现出“政府回应—技术赋权”的特征(32)汪锦军，李悟.走向“回应—赋权”型政府：改革开放以来浙江地方政府的角色演进[J].浙江社会科学，2018(11)：4—13+21+156.，最终塑造了电子政务平台影响公共服务质量的四种常态化机制，即信息公开、公民参与、行政审批、数据共享，实现了技术的社会建构过程。

五、案例分析与发现：电子政务平台对政府公共服务质量的改进效应

随着不同历史阶段社会问题和政治任务的变化，浙江省电子政务平台建设方向遵循着“信息公开—公民参与—审批改革—数据共享”的内在逻辑，这是公共组织中的各个行为主体基于特定的资源禀赋、技术条件和制度安排进行策略性选择的结果。在厘清电子政务平台对政府公共服务质量作用机制的基础上，需要进一步分析的是，浙江省电子政务平台在哪些方面提升了政府服务质量？取得的这些成效分别由何种机制予以实现？围绕这些问题，结合对浙江各地电子政务实践的调研，下面详细阐述电子政务建设中四类机制对公共服务质量的改进效应。

政府公共服务质量是指政府提供公共服务的绩效水平，公众对政府公共服务的感知绩效或满意度是政府公共服务质量的主要评价标准。公众满意度的测量指标包括：政府向社会公众提供公共服务的可及性、回应性和精准性，以及由此产生的公众对政府服务的知情度、获得感和信任感。通过案例分析，我们发现，信息公开等四类机制各自提升了公众对政府公共服务质量的满意度。

(一)信息公开提升了公民对公共服务的知情度和信任感

作为政府与公众关系的一次重大调整，信息公开是促进政府与民众互动、政府与社会共治的制度性安排，也是服务型政府语境下新的行政活动，主要从维护政府的公信力和强化监督问责等层面影响公共服务质量。

社会公众对政府的信任是政府公共服务质量优劣评价的关键，深化政务公开是政府取信于民的必然要求，只有取信于民，作为公共服务消费者的公民才能不带偏见地评价公共服务绩效。浙江省电子政务平台设立“政务公报”专栏，全面及时公布地方性法规、行政规章和行政规范性文件等。尤其是围绕招投标信息、扶贫专项资金、城乡居民财政补助、公务考录等领域，公示这些重点事项。通过对公共事务的全过程公开，努力消除社会公众由于信息不对称导致的政策误解与不信任，促使公民个人能够更好地理解和认同政府的决策部署。譬如，衢州江山依托政务服务网，开发“一站公开”的政务公开平台，为了避免老百姓对扶贫、保障性住房等民生事项操作过程不透明的担忧，创新性推出“阳光扶贫”“阳光保障房”等“阳光”品牌，开辟城乡居民补助查询专栏，把每一笔财政补助资金的发放情况推送到享受财政补助的实名用户，群众满意率达90%以上。

此外，公共服务的供给是涵盖服务目标、服务生产、服务评估等一系列过程的政府行为，涉及的信息和知识纷繁复杂。当政府提供公共服务之时，如果依旧保持传统行政行为的神秘化，社会公众的有效监督将难以开展。而浙江电子政务平台强调公共服务决策、执行、评估各个环节和整个流程的透明，注重整个办事过程的各个环节中、各个节点处的业务流、数据流状态的可视、可跟踪、可回溯，成功将省级42个部门4236项行政权力都被束缚在“一张网”上，实现了“记录权力运行轨迹、公开权力运行流程、确保权力正确行使”的功能，为社会公众全程监督公共服务供给机制及其绩效状况提供了可能，进而保障了公民问责和监督权利。譬如，温州市瓯海区细化政府门户网站公开目录，规范发布机构、信息主题、文体类型等公开要素，形成从信息发布、解读到回应的闭环运行效应，做到了“有信息就发布、有政策就解读、有呼声就回应”。试点领域累计开展多种形式政策宣传、解读97次，主动公开政府信息1万多条，依申请公开答复率100%，回应重大舆情17次。(33)黄冰娥.政务公开优服务，阳光政府惠民生——温州市瓯海区基层政务公开全国试点交出亮眼“成绩单”[N].浙江日报，2018-08-10(012).

总之，信息公开成为浙江省政务服务网提供公共服务的一项基本功能，不仅保障了公民的知情权，同时还能提高政府服务的透明度，对改进政府治理和公共服务具有深远意义。

(二)公民参与促进了政府有效回应公民的公共服务需求

公民参与是改进政务服务水平、提高公民满意度的重要途径。中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾发生了深刻变化，社会公众对公共产品的需求日趋多元化、个性化。在此背景下，社会公众不再是传统公共服务供给中的被动接受者，而是希望变成积极的参与者，参与到公共服务的生产过程，尤其是与自身利益密切的公共服务决策过程。作为政府与公民互动的重要场域，电子政务平台满足了这一需要，通过突破时空限制、降低参与成本、拓宽参与渠道，为公民参与公共服务供给提供了有利条件。(34)芮国强，宋典.电子政务与政府信任的关系研究——以公民满意度为中介变量[J].南京社会科学，2015(02)：82—89.

长期以来，浙江省政府依托互联互通的信息技术，设计“公民有效参与”的体制机制，社会公众能够在与政府互动中自主表达看法和偏好，分散的民意重新被集聚到电子政务平台，政府的社会管理和公共服务水平显著提高，实现了公共服务过程的“以人民为中心”发展理念。

首先，电子政务平台突破了时空限制，能够大幅度降低公民参与成本。以座谈会、问卷调查等为代表的传统意见征集方式，尽管能够吸纳民意，却需要耗费大量的财力物力。浙江省电子政务平台的快速发展和普及，使得社会公众可以不受时空限制地利用网络的终端参与公共服务过程，缓解公民参与的民主与效率矛盾。(35)张艾荣，黄宝荣.电子政务环境下的公民参与机制变迁研究[J].中国行政管理，2008(08)：70—73.例如，作为浙江唯一的群岛地级市，舟山拥有大约100个隔海相望的住人岛屿，往返交通极为不便，基层群众参与公共服务费时费力。自浙江省电子政务平台建立后，舟山市以政务服务网为依托，全面完善电子平台使民服务功能，保证政府门户网站的24小时在线服务，并将相关线上服务的政务服务设备布点到街道社区、闹市街头等地方，社会公众和企业在任何时间、任何地点，都可以登陆网站查询信息和表达利益诉求。因而，高效和发达的电子政务平台获得了规模效益，也降低了公民参与成本，让舟山市的海岛民众能够“参与不离家、办事不离岛”，有力地促进了公共服务便捷化。同时，电子政务平台在一定程度上消弭了城乡之间和不同地区之间的服务差异，任何地区的公民都可以从网站上获取相同的政府信息。

其次，电子政务平台拓宽了公民参与渠道，有效化解社会矛盾。以往公民参与政府公共服务供给的方式和渠道相对单一，主要是以听证会、恳谈会、咨询会等形式呈现。而电子政务平台的出现创新了公民与政府的互动方式，能够以多样化、常态化和制度化的网络问政形式参与公共服务的供给过程。譬如，龙游县全面推广应用“村情通”综合信息服务平台，通过开放式平台打通全民参与治理渠道，一方面，村级网格员每天开展定时巡查，掌握污水排放、平安消防、有无违建、食品安全等重要信息，并及时上传至综合信息服务平台；另一方面，普通民众也可以通过“随手拍”等方式，把拍到的信息上传到综合信息服务平台，从而曝光社会治理中的“微”问题，予以监督整改。广大村民依托电子政务平台随时随地参与村级重要事项和热点问题，使得许多社会矛盾在源头就得以预防和化解。目前，“村情通”已办理群众投诉、举报、建议等各类事项2.4万余件，办结率100%，90%以上都在村里得到解决。

概言之，电子政务平台的发展和完善实现了政府与公众之间的双向良性互动，既增强了社会公众参与政府公共服务决策的能力，也使得政府部门能够更大范围地了解民情、更深层次地吸纳民意，对社会公众的需求及时作出回应性改进，从而促使管理型政府向服务型政府转变。

(三)行政审批改革提高了公民对公共服务的获得感

政府办公模式的变化关系到公共服务的质量和效率，这要求公共服务业务流程具有较高的自我组织能力。以效率机制为导向的信息技术恰恰能重塑行政审批流程，减少审批层级，精简审批材料，压缩审批时间，对提升公共服务效率和政府行政效能发挥正向作用。(36)范梓腾，孟庆国，魏娜，王红帅.效率考量、合法性压力与政府中的技术应用——基于中国城市政府网站建设的混合研究[J].公共行政评论，2018(05)：28—51+186—187 .

一是减少审批层级。精简行政审批的关键环节就在于减少审批的层级，信息技术可以突破现有的政府层级设置，重新配置部门间行政审批权限，倒逼行政部门下放行政审批事项。在政务服务网的基础上，浙江省积极推动“最多跑一次”改革，凡是直接面向政府部门、数量大覆盖面广，由地方政府管理更便捷、更有效的行政审批事项，省级部门一律下放到基层管理，通过电子政务平台先后向市县下放503项行政审批事项。其中，衢州市开发的一窗式综合受理功能平台，融合对接了法人库、电子证照库等基础数据库与政务服务网，市本级的1368项政务服务事项都实现了“最多跑一次”。同时，向基层延伸应用“一窗受理”云平台，促进市、县、乡跨层级联动，使乡镇受理、市(或县)审批和跨区域通办成为现实。

二是精简审批材料。办事需要审批，审批需要材料，纷繁的审批材料严重地束缚了公共服务效率的提升。遵循“法无禁止即可为”的原则，浙江省真正实现“凡无法律、法规、规章依据的材料一律取消，已经进库的证、照、文一律不准再提交，对审批没有起实质性作用的材料坚决不提交”，各级政府和各个部门利用电子政务平台的整合效应，精简共性、重复、多余的审批材料，及时公布行政审批材料清单，明晰审批材料的模糊地带，申请人可以基于自身办事情况准备材料，避免陷入“材料迷宫”的窘境。例如，衢州市整合涉及20个类别95个行业的各项审批材料，生成了群众办事所需的10 000多份证照，老百姓可直接调取，不用再提交纸质材料，率先在全国范围内实现了公积金事项“无证明”办理。

三是压缩审批时限。在电子政务平台的技术支撑下，传统的串联式审批被改造为并联式审批。以往的串联式审批是直线形的程序操作模式，要求申请者携带各式各样的资料，按照顺序到不同部门逐一审批，往往耗时良久。并联式审批则完全不同，只需要申请者在电子政务平台上提交各类材料，多个部门可以同步推进，从而大大压缩了审批时限。(37)谭海波，孟庆国，张楠.信息技术应用中的政府运作机制研究——以J市政府网上行政服务系统建设为例[J].社会学研究，2015(06)：73—98+243—244.譬如，海宁市将浙江省投资项目在线审批监管平台作为唯一入口，推行企业投资类项目在线并联审批，开展跨部门流程重构，从而实现“在线平台”的审批事项全部网上审批，资料只需通过网上提交，办理结果全部网上反馈。海宁市的在线审批有效提高了行政效率，实现产权办理5天内办结，企业注册登记审批时限由5个工作日提速为3个工作日。

总之，浙江政务服务网以“技术应用”促进对政府的“流程再造”，通过政府统筹设计和部门协同联动，把政府的服务触角延伸到基层，推动了政府服务的供给侧结构性改革，极大地提高了政府的服务水平和服务质量。

(四)数据共享推进了向公众提供公共服务的标准化和精准化

在“数据立国”的信息时代，大数据资源从作为事物及其关系的表征走向了主体地位，是促进社会发展和优化公共服务的亟待开发的宝贵金矿，更是推动公共服务智慧化的质料。浙江省紧紧抓住这一机遇，根据数据类型和部门，在政务服务网的数据开放功能板块，划分了21个数据类别以及18个政府部门，通过“一站式服务”，将21个数据类别和18个政府部门的信息资源整合在“一张网上”。截至2019年9月，浙江政务服务网已开放39家省级单位，477个数据集，483个API接口，4651个数据项，54 327 753条数据。(38)根据浙江省政务服务网的最新数据整理而成。电子政务平台的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的信息共享开放，最大限度地激发了数据和信息的使用价值，推动“智慧服务”的标准化和精准化建设。

一是电子政务平台推动了政府公共服务的标准化建设。政务数据来源丰富、类型多样，缺少统一标准，需要建立一套完整的数据资源服务目录，厘清其中政务内部、社会外部来源的数据关系，加强数据标准管理和数据质量管理。(39)郑磊，熊久阳.中国地方政府开放数据研究：技术与法律特性[J].公共行政评论，2017(10)：53—73+206.浙江政务服务网对纳入政务平台的事项和数据进行动态管理，解决政务服务事项标准不统一的问题，通过数字标准化建设实现政务服务事项数据统一、同步更新、同源发布。同时，积极探索行政服务统一赋码，避免数据信息的割裂，推动公共服务数字化进程。比如，松阳县依托政务服务平台和网格员，开创性地以“民情地图”为工作载体，用“脚”丈量村情和民情，汇集成各具特色的村情民情图、产业发展图、组织体系图、结对帮扶图、重点人员图和防灾避险图，用可视化的地图呈现“民情大数据”，构建出一套“民情地图”地理信息系统建设标准体系与服务提供标准体系相结合的专用标准体系，并制定了《结对帮扶服务规范》《民情诉求处理规范》等一批核心标准，为基层社会治理工作和规范化服务提供了标准化体系，这项创新顺利通过了国家级标准化试点验收。(40)车俊.透过浙江看中国的社会治理[M].北京：外文出版社，2018：224.

二是电子政务平台提升了政府公共服务的精准化水平。随着网络技术的普及化，社会公众都可通过网络途径表达自己的意见，从而形成海量的“微事件”和“微数据”。浙江省各级政府通过电子政务平台，打破“信息孤岛”效应，获取和挖掘政府和社会运行中产生的实时数据，利用大数据手段排除各种信息噪音的干扰，将分散的小概率事件相互关联，确定大数据中蕴含的有规律性的社会问题，从而提高公共服务供给的精准化水平，更好地回应公众关切，满足公众需求和期待。例如，杭州市电子政务平台建设中通过城市大脑项目创新，打破数据壁垒，建设大数据平台，从民生实事切入，形成便捷泊车、智能交通、舒心就医、数字旅游专线、30秒入住、20秒入园、应急防汛、叶菜基地管理、食安慧眼等11个重点领域和37个应用场景，目前已累计归集837亿条数据，切实提高了公共服务的精准化和智能化。

要言之，智慧化的公共服务是未来服务型政府建设的重要方向之一，而“信息数据”的开放、融合和共享会显著影响服务的智慧化程度。数字时代，浙江各级政府充分利用了信息技术的红利，升级和完善了数据共享型的电子政务平台，促使政府能够以更快的速度、更低的成本、更好的效果实现政府的智慧化服务，为社会公众提供高质量的公共服务。

六、结论与讨论

数字治理是政府管理变革的重要方向，而电子政务平台是数字治理发展的基础架构。本文针对电子政务平台如何影响政府公共服务质量这一核心问题，基于技术的社会建构理论视角，“全景式”描述了浙江电子政务平台的发展历程和运作机制，发现在科层制的组织环境和行政碎片化的情境下，浙江省政府在电子政务平台建设过程中注重技术运用与制度创新相结合，经过20多年的发展，有效建构了四个相互关联的机制，即信息公开机制、公民参与机制、行政审批机制和数据共享机制。

同时，研究表明电子政务平台通过信息公开等四个机制，相应提升了政府公共服务质量：信息公开使社会公众知晓政府花费多少资源、采取何种方式、提供哪些服务等核心信息，提升了公民对公共服务的知情度和信任感；公民参与促进了政府有效回应公民的公共服务需求，让社会公众能评判公共服务质量的“好坏优劣”；行政审批改革突破传统组织架构的限制，通过技术创新优化社会公众办事流程，提高了公民对公共服务的获得感；数据共享促使不断创新公共服务方式，推进了向公众提供公共服务的标准化和精准化。

上述研究发现不仅回应了电子政务平台是否影响和改进政府服务质量的理论争论，丰富了技术的社会建构理论意蕴，而且对数字治理体系和治理能力建设具有较强的公共政策含义。对于正在向数字化方向转型的地方政府而言，如果要让电子政务建设能够有效充分发挥作用，让优质服务真正惠及社会公众，就不能只关注电子政务的技术基础投入，而且需要注重制度创新和技术运用的有机结合，把握组织变革与技术使用的相互融合，塑造信息公开、公众参与、流程简化、数据共享的政务服务体系。只有如此，才会有助于不断完善数字治理体系，提高数字治理能力，进而从根本上改进政府公共服务质量。

需要说明的是，由于研究条件和资料获取的限制，本研究主要采用定性分析方法对浙江政务服务网进行了探索性的单案例研究，提出的综合性分析框架及研究结论仍需要通过多案例分析和定量研究加以验证和发展。另外，电子政务平台影响公共服务质量的综合性分析框架源于技术的社会建构论理论视角，其中，信息公开、公众参与、行政审批、数据共享等四种作用机制是根据浙江政务服务网发展历程的经验观察归纳而成。但新兴技术和社会问题一直处于动态演变之中，必然促使地方政府不断升级完善政务服务网，可能会催生有别于“阳光政务”“行政审批”“便民服务”“数据开放”的专项功能板块，这种动态变化也进一步从侧面验证了技术的社会建构论之观点。