区域协同治理视野下甘肃省湿地保护法律制度的完善

成 辉

（甘肃政法大学 丝路法学院，甘肃 兰州 730070）

一、甘肃省湿地的概述

（一）甘肃省湿地的分布及类型

甘肃省位于我国西北内陆地区，面积约为42.6万平方千米，在我国各省区中排名第七位。根据2009-2013年全国第二次湿地资源调查，甘肃省共有湿地总面积为169.39万公顷，相较于1995-2003年全国第一次湿地资源调查125.81万公顷明显增加了43.6万公顷①。甘肃省湿地总面积位列全国第10，有河流、沼泽、湖泊、人工湿地等4类16种类型，如表1所示数据统计能够看出，甘肃流域的湿地类型十分丰富，且以沼泽湿地和河流湿地为主。

表1 甘肃省湿地类型分布表（2013）

甘肃省是一个主要水源外流的省份，全省湿地率3.98%，天然湿地以沼泽湿地为主，其中沼泽湿地面积为124.48万公顷，占全省湿地总面积的73.49%，主要分布于甘南草原的碌曲、玛曲、夏河及河西地区等地，还有黄河沿岸有宽阔的滩地。河流湿地面积为38.17万公顷，占全省湿地总面积的22.53%，主要分布在三大流域：内陆河流域的苏干湖、疏勒河、石羊河、黑河；黄河流域的黄河干流、大夏河、洮河、湟水、渭河、泾河；长江流域的嘉陵江、汉江。湖泊湿地面积为1.59万公顷，占全省湿地总面积的0.94%。全省天然湖泊数量较少，且面积较小。主要有咸水湖大苏干湖、淡水湖小苏干湖和尕海。甘肃省人工湿地面积为5.15万公顷，占全省湿地总面积的3.04%。主要分布于黄河各段及河西地区各地。湿地类型包括水库、水田和水浇地等。

（二）甘肃省湿地资源的重要功能

1.自然资源功能

第一，甘肃省湿地是内陆河流域、黄河流域和长江流域三大流域重要的水源涵养区和补给区，是维护我国淡水安全的重要战略基地，在全国生态安全和湿地生态系统中发挥着不可替代的作用。甘肃省湿地资源主要分布在属于荒漠绿洲和青藏高原以东祁连山脉边缘的酒泉市、张掖市、武威市及甘南藏族自治州。其中，酒泉、张掖、武威三市的湿地为河西走廊的农业生产和生态建设发挥了重要作用；甘南藏族自治州的湿地作为黄河水源的重要补给区，也为维系黄河中下游的生态安全做出了突出贡献。

甘肃省的东南部地区气候相对湿润，降水丰富，河流数量众多，而且多是外流河，黄河干流在甘肃省中南部地区自西向东流过。甘肃省的西北部地区，气候干旱，河流数量稀少，高山上的冰川融化水是河流的主要补给来源，黑河、石羊河是主要的内流河，独特的地理区位孕育了甘肃省丰富的湿地资源及独特的湿地生态系统。截至2021年11月，甘肃省已建立甘肃省22个国家级自然保护区，2个中国重要湿地（大小苏干湖和尕海）。其中已有3个国家级自然保护区进入国际重要湿地名录。

第二，甘肃省狭长且地形复杂，地处三大高原的交汇地带，跨越我国三大自然区，东部季风区、西北干旱半干旱区和青藏高寒区的交汇地带，甘肃省内不同区域自然地理差异巨大。由于甘肃省地形多样、气候多样，所以拥有极为复杂的生物多样性，是我国生物资源的宝库之一。

表2 甘肃省湿地类型的国家级自然保护区和国际重要湿地

2.文化资源功能

甘肃地理位置独特，成为农耕文化与游牧文化、中原文化与西部文化、华夏文化与外来文化的交汇地带，各类文化形态在黄河流域、内陆河流域、长江流域三大板块之间交流、碰撞、融合和传播。其中，黄河在甘肃两进两出，流经4市（州）15县（区），流域面积14.59万平方公里，流经甘肃913公里，形成了最具特色的黄河文化。九曲黄河第一湾美丽的高原草甸湿地风光被誉为中国最美的高寒湿地草原。伴随着“一带一路”发展机遇的叠加，甘肃省流域文化不断践行着发展与保护并举的绿色治理之路。甘肃省以其独特的地理区位在文明交流互鉴历史进程中发挥着不可替代的重要作用。

二、区域协同治理视野下甘肃省湿地保护的困境

（一）湿地资源的过度开发

第一，土地资源的过度侵占。随着城市化、工业化进程的推进，侵占湿地转化成建设用地和盲目开采湿地矿产资源给区域生态环境带来严重影响，导致湿地面积持续萎缩，湿地整体功能降低。其中，张掖黑河湿地国家级自然保护区位于黑河中游，毗邻城郊经济技术开发区，是甘肃省距离城市最近的湿地。在经济增长与污染负担的矛盾中，张掖市政府制定专项清理整治方案，以壮士断腕的决心、“零容忍”的态度，于2020年迅速启动整改整治工作。

第二，水资源的过度开发。甘肃省的内流湖多位于气候干旱的区域，降水少，蒸发旺盛。在全球气候变暖不可逆的情况下、蒸发随之加大，造成地表旱化。同时，上游地区超负荷地截水灌溉是更为重要的人为原因，上游不断开发水资源，兴修水站，导致上游开发，下游湿地面积萎缩，质量下降，湿地生态功能严重退化，湖泊萎缩，土地盐碱化。人工湿地的补水和修复天然湿地的补水，也存在着对水资源的不合理应用和修复中二次损害的行为。例如由于党河和疏勒河上游兴建了水库之后，月牙泉水位明显不足。20世纪60年代月牙泉的水位最浅的地方甚至不足1米，当地政府为保护泉眼不得不进行人工蓄水。这种输血式补救方式长达30年之久，但由于引入的河道水源具有漂杂物，对月牙泉澄净的泉水造成了二次污染。

第三，生物资源的过度利用。生物资源的过度利用导致资源下降，例如沼泽过度放牧、湖泊过度捕捞、水禽过度猎捕、采挖野生药材等人类活动严重威胁着湿地生态系统。甚至导致一些物种濒临灭绝，还导致湿地生物群落结构的改变以及生物多样性的降低。畜牧业和草原植物的采摘是甘肃省草原居民的主要收入来源，粗放式的生产方式能够短时间内让人民快速脱贫，例如一颗虫草的生长周期为2-3年，因此长期对生物资源的滥用将不利于生态环境的循环。

（二）上下游联通性污染难根治

第一，大多湿地与河流具有一定的联通性，倾倒的生活垃圾和生活污水、排放未经处理或处理不达标的工业废水和堆积的农业生产中面源污染物都会通过河流沉淀在湿地当中，对湿地生态环境和野生动植物的生长造成严重威胁。加之甘肃省气候条件导致水资源不足，部分湿地目前还在靠人工补水才能达到减缓萎缩的状态，在本身水资源水环境承载能力不足的情况下，加以人工污染，无疑是对流域湿地保护的雪上加霜。

第二，作为涵养水源的重要上游地区，对生态化环境的保护与治理不仅关系着本省的生态安全，更加关系着下游地区健康发展。但是关于湿地修复和生态补偿的推进相对滞后，为了保护湿地内的自然资源，当地牧民付出了极为沉重的代价。为了维持当地生态环境的健康发展和食物链的稳定而禁止他们采伐野生植物，依靠原始粗放式畜牧和挖取名贵中药材保证生活的时代一去不复返，落后的西北地区实现经济发展和环境保护的矛盾在生态资源非常丰富的湿地生态区域广为存在。既要重视近期利益，也不能忽略长远利益，要将二者结合起来实现最大的综合效益，更要保持资源利用与生态平衡。但究竟如何对生态保护的原始居民进行补偿，如何拓宽补偿资金的渠道，实现跨区域的综合治理，是甘肃省湿地保护面临的迫切难题。

（三）区域治理协同的不足

第一，甘肃省湿地保护的主管部门为林业行政部门，但很明显水利、农牧、国土资源、环保等行政主管部门，以行政部门为界、以资源要素的管理方式无法迎接综合治理的挑战。对湿地保护的授权上目前主要存在两种模式：一是主张在我国立法中实行“要素式”管理和行政区划垂直管理相结合的方式，利益发生冲突时采用上位法优于下位法原则，各部门之间协同治理。二是主张颁布湿地保护法，设立统一管理机构或是采用统一管理机构和自然保护区协同管理的方式。我国当前的《湿地立法（草案）》也正在审议当中。该模式是对我国湿地要素对应管理部门机制的有效破解，但是如果重新进行湿地专门立法，也会对以部门划分的行政管理体制带来较大冲击。湿地保护中由于不同部门所管理的资源内容和目标不同，就会导致利益冲突和前后不一的行政行为，造成对湿地开发利用和保护管理协调统筹、合理规划政策延续性不足[1]。往往是一个部门想取缔破坏湿地的活动，但另一个部门却已经颁发了相关的许可证明。

第二，我省湿地保护工作起步较晚，湿地保护管理体制还不够健全，人口的急剧增长，城市化规模不断扩大，为了经济发展围垦湿地，湿地资源环境承载量正不断增长。同时，我国的协同治理理念提出较晚，相关立法和配套措施还不完善，所以还尚处于萌芽状态。随着信息化和区域一体化的深入发展，各类生产要素跨地理区域、跨行政层级、跨组织部门等自由流通和集聚形成区域发展与竞争优势，甘肃省依托其有力的流域文化，建立起了成熟的黄河旅游线路，但多地为抢占旅游资源各自开发谋求经济利益，罔顾湿地生态环境。例如地处四川、青海和甘肃三省交界的花湖违规建设的观景台，无相关环评手续的建设项目入驻自然保护区缓冲区，对湿地造成了较为严重的破坏，而对此无界化、公共性的跨域生态环境治理问题，传统的各自为政的属地式行政管理体制无法解决。国家层面关于湿地保护的高位阶立法还未颁布，目前尚处于草案审议阶段。因此缺少国家层面的湿地保护转型立法，导致了地方在湿地保护的立法上可参照的标准较少也不明确，就会出现各地立法保有地方特色但不够统一的情况。尽管各地湿地保护的立法数量较多，因地制宜确实会对流域内同一类型的湿地保护更具针对性，但是一旦当所涉及的湿地跨行政区分布，相互之间存在立法上的冲突或者管理权限交叉的情况，在法律的使用上则会受阻。例如责任划分、机构设置、经费管理等问题都将受到一定程度的限制。

第三，公众保护意识薄弱、参与积极性不够。公众参与湿地保护是其自身权利和义务的体现，同时也是湿地可持续发展的不竭动力。首先，我国湿地立法尚不完善，也缺乏向公众宣传普及湿地知识，唤起公众自觉保护湿地的意识，吸引公众参与。公众认为湿地与一般的生态景观并无差异，只要后期进行积极补水就能恢复湿地原先的状态。其次，在有些地方由于参与渠道和制度的受阻，从而使有强烈意愿参与湿地保护的公众热情逐渐消退。

同时，旅游也是干扰甘肃省湿地生态系统的重要因素之一，游客普遍缺乏对湿地定义和功能的了解，缺少对旅游区生态保护的责任感，并且也未认识到湿地在生态环境中带来的巨大净化作用，因此保护意识低下。

三、甘肃省湿地保护法律制度的梳理及分析

（一）国家层面法律制度对湿地的保护

目前，我国没有专门的湿地立法，湿地保护的内容主要是在《湿地保护条例》和各省市的单项法律中。其中，国家层面的湿地保护立法工作经历了三个阶段。

第一个阶段是加入《湿地公约》前的起步期，湿地概念主要以湖泊、草原、生物多样性等其保护要素形式出现，国内湿地立法的目的主要是促进资源的开发与利用，获取经济利益。

第二个阶段是加入《湿地公约》至十八大期间的调整期，为进一步保护湿地资源，我国制定了许多规范性文件，通过法条的梳理能够看出立法目的已经从促进资源开发逐渐转向开发与保护并重，有意识地逐步推进退耕还湿。同时，国家颁布了《国家重点保护湿地名录》《中国湿地保护行动计划》等文件作为涉及湿地保护内容的法律的补充[2]。

第三个阶段是十八大至今的快速发展期，随着《湿地保护管理规定》出台，《国家湿地公园管理办法》相继出台。从第一个国家层面的湿地保护文件到通过设立自然保护区以保护湿地，可以看出国家层面的立法对湿地保护的力度得到了不断的提升。

表3 国家层面立法对湿地的保护（2021）

（二）地方层面法律制度对湿地的保护

甘肃省在中央精神和环境保护基本法的指导下，出台了类型丰富的地方湿地保护立法。综合颁布的法规规章可以看出，地方湿地立法充分反映了湿地的特点与保护现状，其中既包括以行政区域为内容的湿地保护立法（《甘肃省湿地保护条例》），也包括以某一特定的湿地类型为对象的单一立法（《张掖国家湿地公园管理办法》）。第一，2003年《甘肃省湿地保护条例》开启了我省湿地保护法制化进程，首先该条例明确规定湿地的范围包括人工湿地，其次明确规定湿地保护的管理机构为县级以上林业行政部门是湿地保护的主管部门，水利、农牧、国土资源、环保等行政主管部门，按照各自的职责，依法做好湿地的保护工作，创建了跨行业、跨部门的参与协作机制。第二，2007年甘肃省成立湿地保护管理中心，与省野生动植物管理局合署办办公。2014年省林业厅组建成立了甘肃省湿地保护管理办公室，全方位指导和监督着我省湿地保护和管理的各个环节、各项工作。在此基础上，2021《张掖国家湿地公园管理办法》中授权的湿地保护的管理机构为甘州区黑河湿地国家级自然保护区管理局，属张掖黑河湿地国家级自然保护区管理局和区政府双重管理[3]，配备了专业的管理人员，逐步构建起了全省湿地资源保护管理和监测的整体网络。

（三）对湿地保护立法的分析

首先，关于湿地的定义，《甘肃省湿地保护条例》与上位法《湿地保护条例（草案）》有一定差异，《甘肃省湿地保护条例》强调了喜湿生物这一生态要素，并且明确湿地积水的时间要求是“常年或者季节性”，但《湿地保护条例（草案）》并未做明确规定。两者相同点为基本建立在《湿地公约》的管理性定义基础之上，明确了部分人工湿地也属于湿地，但对人工湿地未作明确的限定条件，相关法律未能统一基础概念的内涵与外延，这也在一定程度上影响了湿地保护的效果[4]81。

其次，对异常生态事件导致的湿地认定问题关注不够[4]82。在非正常的生态情势之下，如出现洪涝、旱灾等极端自然事件，例如此次平原地区的内涝灾害，会随着洪涝而积水，形成短期的湿地。这类湿地具有一定的时效性和特殊性。对于此类湿地的认定标准和相关立法，我国上位法律中还未有明确规定。我国《湿地保护法（草案）》总则中对提异常生态事件导致的湿地的管理适用《中华人民共和国防洪法》进行了明确指向，但《中华人民共和国防洪法》全文并未出现“湿地”二字，仅在第21条和第23条分别提出河道、湖泊管理实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则和禁止围湖造地。而此类条款明显属于常态化管理条款，不具有对异常生态事件有效性。例如2018年甘肃省长江流域白龙江支流白水江发生大洪水，2020年甘肃陇南、天水等6个市州40.2万人因连日暴雨受灾。

最后，相关条文惩罚力度不足。在《水污染防治法》中规定环境保护主管部门可对违法者处以一万元以上五十万元以下的罚款。《湿地保护条例（草案）》中第五十五条明确拒绝、阻挠有关部门依法进行监督检查的，处二十万元以下罚款；第四十八条规定建设项目擅自按照非法占用湿地的面积，处每平方米五千元以下罚款。在依山伴水的湿地上建设违章项目的违法成本远远低于所获利润。在甘肃省地方法律法规《甘肃省湿地保护条例》中对具体处罚未作规定。可以看出，法律没有充分考虑到消除环境损害需要花费的成本和消除其所受损害而应承担的责任，但是对罚款数额的上限却已经有了明确的规定，这样处罚上限封顶的规定，破坏处罚和可获得利益的巨大悬殊会使湿地破坏者在处罚成本后，更加肆无忌惮。

表4 甘肃省地法层面法律制度对湿地的保护（2021）

四、区域协同治理视野下甘肃省湿地保护法律制度的完善

（一）健全湿地保护利用法律制度

1.合理划分人工湿地与自然湿地

将人工湿地排除在湿地保护的范围之外更能专注力量修复自然湿地，协调湿地生态保护与资源利用的辩证关系。湿地退化的重要原因之一就是自然湿地转为农渔等人工湿地，西北师范大学雷自强提出国家黄河流域协调机制应当组织有关部门加强对黄河流域新建人工湖、人造湿地、人造水景观建设的监督管理。

2.建立完善的湿地修复和补偿制度

（1）制定湿地保护修复法律法规。明确国家、社会、公民保护和修复湿地的法律责任和义务，明确湿地保护和修复的法律流程和法律标准，做好与其他法律的衔接配套工作，实施湿地生态补偿和补贴政策。明确修复利益相关主体的权利义务、资金机制、修复工程的规划和实施评价制度[5]。例如，目前缺水的湿地乌梁素海自2018年以来连续三年实施应急生态补水，水域面积有所扩大，水质和生物多样性也有所改善。所以可以借鉴乌梁素海生态补水的成功补水经验建立可持续发展的自然湿地生态修复制度[6]。还要加大对湿地保护修复的公共投入，对退耕还湿行为进行财政补贴，对湿地保护区域进行生态补偿。强化湿地保护与修复，增强湿地生态功能，实现人与自然和谐共生。

同时生态补偿是应对经济社会发展中存在的资源耗竭和生态破坏问题所尝试采用的一种经济解决手段，能够平衡和协调经济社会发展与生态保护之间的紧张关系。根据黄河流域湿地的分布情况可以看出，面积大且需要重点保护的湿地主要集中在黄河流域的上游，所以应当建立相关湿地的分类保护制度。并且黄河流域应当严格控制新建人工湿地及向沙漠直接或间接引水。对已建人工湖、人造湿地、人造水景观及向沙漠直接或间接引水，在用水高峰期可以比照各地农业用水价格收费。

（2）对湿地分级分类保护

根据不同湿地类型的破坏程度和在流域中所占的地位不同，应当分清主次和轻重缓急，对黄河流域的湿地进行协调治理。其中由于上游的湿地在涵养水源、保持水土中发挥着巨大作用，所以在综合治理过程中应当优先进行保护。同时对上游因保护而被限制的经济利益进项合理补偿。除了分级保护之外，还应当分类保护，针对不同的湿地类型，进行不同的保护。例如崔丽娟提出应当在源头区湿地实行抢救性保护；在上游峡谷区湿地禁止新增水力发电等水利工程，拆除违法小水电；在河套地区湿地统筹水资源分配，降低农业面源污染[7]。

3.明确对湿地破坏行为的惩罚力度

关于湿地环境的损害，根据地方政府湿地保护条例，由地方政府或者水利部门作为行政职能的事业单位，利用行政处罚方式来制止不法侵害的，为了在实务中操作方便，处罚金额的上限明确。但是环境损害发生之后，进行环境修复的代价往往比处罚高出很多，甚至需要很长的时间都难以弥补。并且行政机关的执法权力有限，除了罚款之外，可以适当加入当事人对于湿地环境具体修复的惩罚措施和在湿地自然保护区进行普法宣传等软性教育。

（二）创新湿地区域协同治理模式

在实践层面，按行政区划进行社会治理的惯性思维影响，跨区域协同治理的生态环境保护还没有。但是并不妨碍我们对于该模式的选择。

1.湿地区域协同治理模式的必要性分析

结合我省湿地分布特征，大多是延河湖分布或高原沼泽，同时在生态修复和生态补偿时离不开湿地上下游行政区划的交叉管理。因此在湿地保护立法中，应当建立起布局合理的湿地保护管理体系。首先，横向上协调好上下游跨政府间的管理职权分配和各个资源管理部门与政府间管理职权分配，建立起高效的补偿机制。其次，纵向上协调好上下级政府和资源管理部门各自的垂直管理关系，便于在修复过程中造成二次伤害时的追责，也便于协调保护和利用之间的关系。

与此同时流域湿地综合治理管理模式相较于水利、环保、国土、农业、旅游等跨部门的同时管理，更具有相对专业的湿地保护知识和经验，具有说干就干的高效性，能够避免不同部门前后行政行为不一的矛盾。

湿地立法不能就地论地，而要立足流域湿地发展全局，在内容上不仅包括流域管理机构和行政区域之间的权利划分，而且包括中央与地方的权利划分；不仅包括水资源、土地资源、生物资源等内容，而且包括湿地文化、社会经济等内涵，例如民权黄河故道湿地的保护在管理上同时并重湿地文化的开发。

2.湿地区域协同治理模式的可行性分析

湿地保护所涉及的各主体之间利益关系复杂，在治理过程中容易出现地方行政权利交叉，利益重叠等困境。关于湿地的保护问题各位专家学者也基本是在研究湿地法的设立之上，呼吁建立专门的湿地管理机构。但面临的问题就是我省的湿地分布零散，自然条件和环境状况差异都比较大。同时我省为保护湿地已经在逐步建立湿地自然保护区，这样的管理模式一定程度上忽视了湿地与河流之间的联通性，也不便于湿地净化水质、防洪抗旱等使命的完成。将流域湿地的保护管理机构设立在流域专项管理之下，保护湿地就不再是单纯保护湿地了，就会更加注重流域整体环境的提升，从而形成良好的生态循环。

（三）提高公众保护意识，强化宣传教育

公众参与是环境保护向前发展的强大动力，公众参与的广度与深度也在很大程度上反映着政府的管理水平与环境保护的发展水平。湿地的保护和利用会对当地人民造成不同程度的影响，湿地整体的发展状况也与人民的生态环境利益息息相关。对黄河流域湿地的综合治理保护需要充分照顾各相关方的利益，强调利益相关方的参与和公众参与的重要性，增强全社会的湿地保护意识，协调经济社会发展与湿地保护之间的关系，实现共建共享。所以在进行相关决策时也应通过多种形式听取民众意见，从而落实公众对于湿地资源开发的监督，在提高湿地利用决策科学性、民主性的同时，强化公众的生态文明意识。湿地主管部门应采取积极创新性思维，建立湿地保护志愿者制度，破解湿地保护人手短缺，促进部分公众亲近自然，形成人人参与保护湿地的良好氛围。

注释：

①参见林业专业知识服务系统，http：//forest.ckcest.cn/sd/si/zgsdzy.html，最后访问时间：2021年11月15日.