全力推进法制化的营商环境初探——以龙岩市营商环境执行合同指标的监测为视角

■谢聪敏

（闽西职业技术学院财经商贸学院，福建 龙岩 364000）

营商环境是一个国家或地区的重要软实力和核心竞争力。2020年1月1日国务院《优化营商环境条例》的出台给市场经济主体带来司法保障，为了优秀企业家能有机会创新创业，减少冲突提高经济往来，制定高效率的监管规则，营创良好的市场活动秩序成为县域间优化营商环境的重要评价标准。世界各国经济发展的经验和城市治理的实践表明，法治是最好的营商环境。

一、国内外营商环境评价的研究现状

（一）世界银行营商环境评价研究现状

世界银行和各种经济组织都对各国的营商环境评价体系作了规定。营商环境评价体系最完善的属世界银行的《营商环境报告》,该报告从2003年开始公布，中国自2008年首次参与评价，迄今已经提供了13年的中国营商环境报告。世界银行评价指标体系是基于对各国企业运营的实践经验及客观环境以成本效益关系为手段而建立的[1]。完整的评价体系共有18个一级指标和87个二级指标，参与的经济体高达190个，世界主体中营商环境排名较高的有新西兰、新加坡等国家。《2020年营商环境报告》指出，中国总排名从2018年的78位上升至31位，位列东亚太平洋地区第7位，仅次于日本。中国“执行合同”指标得分列全球第五[2]。监管法规的健全和执行力度方面涉及的主要指标有6个：融资支持、保护中小投资者、执行合同、办理破产、知识产权创造、保护和运用[3]。“执行合同”指标是营商环境评价体系指标之一，它是专门用来衡量解决标准商业纠纷所需的时间和成本，以及司法实践中的一系列良好举措，以此对标各基层法院在执行合同中的最佳实践，鼓励政府和法院在商业司法公共服务方面的改革。

（二）国内营商环境评价的研究现状

国内致力于营商环境研究的文献，主要分为三类：第一类是关于营商环境评价体系的研究，沈雪和何海英[4]参考了世界银行在2017年所公布的营商环境指标，该指标体系中一级指标共有十项，并提出了五级评价量表[4]；第二类是对营商环境优化对策的研究，何凌云和陶东杰[5]采用企业的微观数据以及企业调查数据中每个企业所在城市的营商环境评价，从政府廉洁从政程度、行政服务效率、市场环境入手，经过研究分析之后发现当前我国的营商环境对政治关联较强的企业的研发投入强度影响较小，认为应加快服务型政府建设；第三类是从法治化营商环境角度出发结合商事司法工作，研究改进我国商事司法工作，如石佑启、陈可翔[6]和陈思雨[7]，他们深入研究了如何改进我国商事司法工作，指出了“执行合同”指标的表现和差距，提出了相应的改进建议。在实践方面，最为权威、最系统的是中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心发布的中国城市政商关系排行榜，报告主要从“亲”和“清”两个方面评价政商关系，关注政府对企业的关系、政府对企业的服务、企业的税费负担、政府廉洁度和政府透明度五个方面，为微观和深入探究中国内部不同地区和城市之间的营商环境差别提供了重要的参考依据[8]。

世界银行营商环境指标体系为世界通行标准，适用于不同体制的经济体，虽然具有可比性，但与中国目前的国情还有所差别，不能完全覆盖当前存在的问题。为此，国家发展和改革委在保留和丰富国际同行的评价指标基础上，融入中国改革的时代要求和地方特色，国家发展和改革法规司依据李克强总理的指示，结合中国国情，在世界银行营商环境评估指标体系的基础上拓展形成了“中国营商便利度评估指标体系”。

二、“执行合同”指标的地方性修正设计

（一）世界银行执行合同指标地方性修正的必要性

1.忽视地方司法实践的多样性和差异性

世界银行“执行合同”指标设时间指标、成本指标、司法程序质量指数三个二级指标。由于世界银行标准采取国与国之间对标，即完全对标某个国家的首都和另外一个大城市，例如在我国选取了北京和上海两个城市。发达城市该指标的成绩不代表地方也具备优势，地方的司法实践在细节上甚至更能符合当地的群众需求。在调查内容、调查方向和调查方式上，要强调与世界银行评估的可对比性，但也存在单一性、差异性和实效性等问题。

2.适应性宏观层面研究多，实效性微观层面研究少

大部分学者重对比性适应性等宏观方面的研究，缺乏以人为本的特别实效性微观层面的研究，一味强调在世界基础上的营商环境指标评价，导致缺乏优化地方县域“执行合同”指标的实操性方案。要通过发现各地方法治营商环境存在的具体问题和有针对性地提出建议，才能真正实现国家顶层设计的“聚焦本地，问题导向”“边评边改，以评促改”的目的。

（二）世界银行执行合同指标地方性修正的设计方案

1.虚拟案件中对鉴定过程的删除

在评价执行合同指标时，世界银行虚拟了一个商事案件。案件标的额为5000美元或该经济体人均年收入的2倍，取其中较大的数额。由于县域地方法院极少涉及产品质量鉴定的案件，且鉴定机构是地方中院统一指定的几家鉴定机构，调研结果无法体现这个指标的区分度。结合龙岩市地方特点，龙岩市营商环境评价研究中心对虚拟案件进行了修改。具体为买卖合同双方在合同履行过程中卖方交货后买方以质量不合格为由拒绝支付货款。卖方起诉买方，要求支付货款。卖方向法院申请对买方的流动资产（例如办公设备和车辆等）进行保全。最后法院判决货物质量合格，支持卖方的货款请求。买方不上诉，最后卖方在上诉期限届满后开始向法院申请强制执行。最终货款通过公开出售买方的流动资产成功收回。世界银行对法院解决案件所耗费的当事人的时间和经济成本及司法程序质量等各方面进行打分，分数越高，则执行合同指标也越高。

2.司法程序质量三级指标的增加

司法程序质量指数总分由原来的60分增加到100分。为了做更有区分度、更有引领性的执行合同监测体系，在原基础上增加了一些对基层法院更有区分度的监测指标，如财产保全的便利、诉讼资料的转接及对营商环境特色点的了解等等。

3.计算过程的改变

由于以世界银行评价标准作了进一步修改并参照福建省营商环境监测督导指标体系数据清单的规定，本次监测没有对标物，故采用的是龙岩市二区四县一市中指标最优得100分、最差得0分的计算方法，再综合时间占25%、成本占15%、司法程序质量指数占60%得出便利度分数。所以0分只代表得分最少，而不代表该项只有0分，100分仅代表得分最高，不代表该项是满分。

（三）龙岩市七（县、区）执行合同指标的监测结果

以13个一级指标所覆盖的企业全生命周期、企业投资环境、城市高质量发展水平三个维度为切入点，反映城市吸引投资能力维度的指标有5个：融资支持、执行合同、政府采购、招标投标、政务服务。该维度二区四县一市按5个指标综合得分从高到低排序为上杭县、漳平市、长汀县、新罗区、武平县、连城县、永定区。其中，长汀县由2020年的第七名跃升到第三名，漳平市由2020年的第五名上升到第二名，说明长汀县和漳平市的城市吸引投资能力有了显著的提高。但永定区的城市吸引投资能力由2020年的第四名降到了2021年的第七名（见附表1和附表2）。

附表1 二区四县一市的吸引投资能力指标便利度分值及排名

附表2 二区四县一市的执行合同指标的监测便利度分值及排名

监测结果表明，同样的假设案例和监测体系，地方法院呈现了本地化的区别，漳平市位列“二区四县一市”的第1位，司法程序质量指数为63.5，时间为55天，成本为8.65%，执行合同便利度为77.67分。永定区在执行合同方面位列“二区四县一市”的末尾，司法程序质量指数为50，时间为76天，成本为14.12%，执行合同便利度为15.09分。

三、评价“执行合同”指标评估过程中暴露出的地方问题

本着结合地方重点工作，突特色，对标世行、立足本土、识别差异、追求实效的宗旨，以问题为导向，深入调研个体工商户和企业对营商环境的实际感受，暴露出法院在营商环境评价中的问题。

（一）共性问题

1.案多人少

地方法官人均结案率超出了法官饱和工作量每年120件案件的标准，法庭案件更是如此。在案件受理数逐年攀升的同时，法院系统法官员额制改革尚未完全到位，尤其是法官助理严重缺乏，无法达到法官、助理、书记员1∶1∶1的基本配备要求。员额法官年龄结构偏大，年轻员额法官少，各年龄段的法官分布不均匀，法官助理配备有限，法官长期超负荷工作。案件数量持续增长特别是新类型案件、疑难复杂案件不断增多，审判理念不断更新，民法典及司法解释刚颁布，对其理解和适用水平有待提高。案件裁判难度大与司法资源有限的矛盾还比较突出，部分审判工作无法有效兼顾政治、法律和社会效果。

2.法院信息化建设仍显不足

近一年来，法院系统加强信息化建设，整合以往的多个办案系统，打造统一、规范的信息互联互通平台，目前基本实现网上立案，正式启用律师服务平台向律师提供司法服务，并开始探索法官智能化办案方式。但整体而言，法院信息化建设仍显不足，如网上立案后仍要求律师提供纸质材料；除起诉状和证据可网上提交外，不少诉讼材料仍需书面提交；当事人及律师无法通过电子案件管理系统接收全部的法院通知，无法完全追踪案件审理状况及审理进度，无法查看相应的案件文件；法官无法通过办案智能化缓解办案压力等。

3.执行工作还有短板，府院联动需进一步完善

虽然法院加强了与房管部门、交警部门、教育部门等行政部门的联动工作，但是律师们和企业代表们均一致认为，尚未从根源上化解执行难问题。“法院与政府的数据共享尚不充分”“府院联动不足，甚至缺乏实质性内容”。如执行立案时，提供不了对方身份证号码，不给立案，而是给律师调查令，将责任转嫁给律师；异地执行难，力度不够大，进程不够快；对第三人债权的执行不力；企业存在虽然胜诉，但十几年仍无法将欠款执行到位的矛盾局面；终本后恢复执行被拒，而企业本身又无法查询被执行人的财产线索；执行工作人员办公电话很难接通，案件进展很难得到反馈；申请冻结支付宝、微信，存在冻结仅是当时执行人员操作时被执行人微信名下的金额，过后微信、支付宝功能仍旧能够继续收付款，即无法真正冻结保全所有金额；与市场监管局联动的电子送达地址确认机制尚需加强等。

（二）个别问题

1.特殊时期立案难

据调查，在某些法院，大部分案件基本上当天立案，但至年底，由于结案率的要求，立案变难，有的地方11月份后案件强制进入诉前调解，对方不愿调解，不给直接立案，不让交诉讼费用，错过年底诉讼保全的最佳时间，容易导致对方转移财产，对原告不利；甚至有的已经立案，但审结不了的案件要求撤诉，再重新立案。

2.涉企业执行案件立案的便利度有待加强

据律师反映，在被告是企业，且原告不知被告法定代表人身份证号码的前提下，法院往往不给及时立案，原告需多次到户政部门查询相关信息,在法院与公安机关来回奔波。这道信息壁垒不仅增加当事人诉累,加大法官工作量,同时也带来了廉政风险。其次，终本执行后，申请恢复执行时，法院投入较少，且法院需要申请人提交终本裁定书等材料原件进行验证，不允许申请人只提交复制件，在申请人纸质原件遗失或毁损的前提下存在众多不便利。法院的判决书和裁定书等法律文书即已在法院形成电子卷，法院系统直接查询即可。

3.案件确认之诉的收费方面，各地方差异明显

确认之诉是指当事人要求人民法院确认某种法律关系存在或不存在的诉讼，其中的法律关系不可避免地涉及到财产金额，比如租赁合同涉及的租金、买卖合同涉及的货款等。有的地方无论何种诉求均按合同标的额收取诉讼费，如果合同标的额巨大，诉讼费负担也重，有的地方一律按件收费，一件100元。按件收费和按合同标的额收费相差巨大，若按合同标的额收费将极大加重当事人的诉讼成本。

四、从点到面全力推进法制化的营商环境体系的意见建议

（一）加强法官助理队伍建设，化解案多人少的矛盾

法官和律师们均一致认同，“法官助理配备是否充足，是影响审判效率的很重要的因素”。要缓解法官审判压力，必须加强法官助理队伍建设，打通法官助理做法官的渠道，让想做法官的法官助理们可以看到职业前景。建议法院与政府协商，力争解决法官助理的编制和待遇问题，保障法官助理队伍的持续稳定发展。其次实行编制内与合同制管理的二元法官助理制度，即直接从高校或社会上聘用部分法科毕业生，从事两到三年的法官助理工作。

（二）推进法院信息化建设

建议进一步推进信息化建设，在畅通当事人网上提交起诉材料通道的基础上，积极探索实现当事人在诉讼全过程无需提交纸质材料的案件领域和方式办法；强化电子卷宗随案同步生成和深度应用，探索简易裁判文书半自动生成，助推法官办案“智能化”；推进审判流程信息和执行流程节点信息公开平台建设，主动向当事人、律师推送有关信息或通过扫描二维码等方式实现实时查询等。可借鉴上海高院印发的《上海市高级人民法院关于网上立案、电子送达、电子归档的若干规定（试行）》。网上立案符合立案条件的，即予以登记立案，并在线生成诉讼费用缴纳通知书发送给原告，原告不再另行提交纸质诉状，实现“完全无纸化”网上立案。此外，生效证明是申请执行立案的必备材料之一，现在江西各地已经探索并出台申请执行无须申请人出具裁判文书的生效证明的措施，印发《关于申请执行时无需提交生效证明的通知》，明确自即日起，当事人申请执行立案时无需再提供法律文书生效证明，对二审生效的案件，及时与二审法官确认生效信息。此外，该院还将法律文书生效信息填报情况作为审判流程管理和法官办案绩效考核的重要内容。建议本地法院也能够出台申请执行不需要提供生效证明，只需提交申请书的举措。

（三）推进执行长效机制建设

近一年来，法院执行联动机制有所加强，但法官们和律师们一致认可，执行中“查人找物”依然很难。提高执行效率，政府与法院的信息共享和执行联动至关重要。建议加大执行力度，推进相应的政府信息平台与执行查控系统的信息共享，加强执行联动，建立府院工作有效衔接的执行长效机制。建议借鉴厦门中院和市场监管局于2021年8月联合印发的《关于建立商事主体法律文书送达地址承诺确认机制的工作指引》，市场主体承诺确认法律文书送达地址的改革举措，有助于缓解送达难，有助于提升审判执行工作质效，也有助于推进社会诚信体系建设。

（四）加强法院质效指标的改进

对法院质效落后的指标有针对性进行攻坚克难。如调解结案的案件，承办法官要尽最大可能促进当事人自觉履行，不要轻易转入执行程序，增加执行案件。针对民事一审案件改判发回重审率指标较高，可以推进强制类案检索，规范自由裁量权的行使，统一裁判尺度。对企业参与较多的买卖合同、建设工程合同，老百姓参与较多的借贷合同案件，进行专题研究讨论，加强评查，认真查找影响和制约审判工作的薄弱环节，总结经验，提出有针对性的整改措施，提高审判案件的能力。

（五）加强诉源治理

无论是法官助理不足，法官轻率裁判，还是判决执行难度大，实质上反映了法院案多人少的现实压力。诉源减量是法院缓解审判压力的一个必然选择。这两年各法院成立了诉非联动中心，推进诉前调解，繁简分流，通过发挥人民调解、行政调解、行业调解、仲裁调解等各类矛盾纠纷化解组织把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，使人民法院从源头上减少诉讼增量，降低诉讼成本、提高工作效率，有一定成效，但同目前的审判压力相比，还存在“减量不足”的问题，仍需进一步加强。法治化营商环境建设,除通过解决纠纷,发挥传统的事后补救作用外,律师调解还应更多地在市场主体经济事务的事中规范和事前预防方面发挥作用,帮助当事人有效执行合同[9]。

（六）换位思考精准把脉当事人需求

建议从当事人角度出发，应当在时限规定内及时制作相关材料移交保全，提高诉讼保全效率，诉讼保全或申请执行时主动通过法院系统给予账号查询支持。案件确认之诉按件收费和按合同标的额收费相差巨大，建议不能一味地按合同标的额收费。可在法院外增设智能流转柜，满足当事人转接材料的便利，也可在法院内设数个律师或当事人专用停车位，便利异地当事人办理案件。

地方为法制化营商环境建设作出了积极的实践探索与经验积累。在地方的实践中不断优化营商环境举措，才能真正助力企业发展。良好的法治营商环境建设需要平衡好经济交往过程中的各种利益关系，不仅要规范协调好经营者的各种行为，也要提升法院等司法机构为民办实事的竞争力，才能让投资者、企业家等在内的人民群众有更多的幸福感、获得感，才能满足新时代人们对法治的需求。