基于文本分析的创意设计产业政策量化比较研究——以中国设计之都为例（2006～2021）

胡闻曦 王 军 秦梦丽

文化建设是社会主义现代化建设五位一体布局的重要构成部分，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中更是首次明确指出将在2035年建成文化强国，创意设计产业不单是文化建设的重要基石与驱动力，其发达程度也和国家竞争力呈正比。随着近年中央政府政策红利的释放，人民日益增长的高质量精神生活追求，娱乐性文化消费正逐步向知识文化性消费升级。各个省市也因此相应地发布了系列创意设计产业政策。

“设计之都”作为有着广泛国际性认可的地区，其创意设计产业在我国极具代表性。通过对其政策的量化比较研究，不但能丰富我国对创意设计产业的相关研究，同时也能为其他省市相关政策制定与优化提供参考。

一、研究现状

本文中的“设计之都”指的是“联合国教科文组织创意城市网络（UCCN）”中的六种创意城市类型之一。而截止2021年的评选，全球被授予“设计之都”称号的城市共43个，中国占四个，分别是深圳（2008）、上海（2010）、北京（2012）和武汉（2017）。

截止2022年4月，在中国知网的CSSCI和北大核心数据库以“创意设计产业”和“政策+文本量化”作为关键词进行检索，共计获得168篇核心文献，占比为32：136。基于检索结果发现，目前对于创意设计产业的政策相关研究主要为定性研究，政策方面的量化研究较少。如朱华晟以上海九个创意产业集聚区为研究区域,通过74份企业问卷和16家企业深度访谈作为研究数据,将数据导入SPSS中展开统计分析研究，以探讨发达地区创意产业网络的驱动机理。滕书筠的研究主要目的是推动民族创意设计产业发展，探讨了壮族文化元素与创意设计产业融合方略。杨志总结了深圳创意设计产业的发展现状，指出了其中存在的突出问题并从政府、企业、设计机构几个层面提出相应的建议。综合来看，创意设计产业政策研究存在着相对空缺的现象，一是缺乏政策文本的量化研究，二是缺乏对地区、城市间的比较研究，进行的多为国家层面的政策研究。

针对政策的文本分析研究已较为成熟，研究者主要使用文本挖掘与数量统计两种方法，其中大量使用了政策工具的研究。如张永安、郄海拓选取了2014～2016年国务院12项创新政策为样本，选取政策工具在内的多项指标结合PMC曲面模型对政策进行评价；黄萃、苏竣以72份聚焦科技金融发展的国家和地方政策文件为样本，构建了“政策工具——产业价值链”的二维分析框架，依据政策工具在二维框架上的分布对政策工具设置做出评价；解佳龙、李雯以2009～2018年三大国家自创区的科技人才政策为样本，基于“颁布年度、适用范畴、政策工具、执行效力”的四个维度六大指标对比进行评价。综合来看，在政策量化研究中存在的问题为，对政策工具的使用多以分类的方式进行，较少对其效力进行评估。

综上所述，本文拟通过对文本内容与结构的拆解与分析，从政策类型、发文主体社会关系网、政策工具效力分布三项上逐层递进对设计之都2006～2021年发布114份创意设计产业政策展开量化比较分析，以期对不同地区创意设计产业政策的选取与运用提供相应参考。

二、政策文本数据与分析框架

1、政策文本收集与筛除

本文主要在北大法宝和各市政府的官网进行标题检索，并在文本分析中回顾性搜索，来完成数据文本收集。时间设定上，由于国务院发布中国第一个专门部署文化建设的中长期规划《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》是2006年9月，同时截止本文完稿，2022年尚未过半。因此本文将2006～2021作为分析政策文本时间段的起点与终点。

检索关键词选取上，创意设计产业从造词来看，是创意产业和设计产业组合形成的复合词；从词源来看，学者们有着多种看法，如尼古拉斯·加纳姆（Nicholas Garnham）认为创意设计产业脱胎于文化产业，经历了文化创意产业的中间态。荣跃明表示相较于传统的文化产业门类，创意设计产业不仅指向最终的产品，还包含所有其他产业生产过程中的中间产品。石杰、司志浩指出虽然文化产业和创意设计产业内涵有所不同，但外延相似。北京市商务局外经处处长康乃昕也指出,在政策制定的过程中，由于应对创意设计产业设计领域较多，在许多国家政策主体通常笼统地将它们视为“文化政策”。通过综合上述相关学者、政府人员的研究、观点后，本文设置了以下多项主题检索关键词：文化产业、文化创意产业、创意产业、设计产业、创意设计产业。

为确保所选政策文本的效力和相关度，仅保留政策主体为市级、市级其他机构及以上的行政单位文件，剔除区级行政单位所发布的文件。并参阅《党政机关公文处理工作条例》中的对于政策文本类型的相关规定，仅保留法律法规、通知规划、意见计划、措施方案、办法（试行）等政策类型，再剔除其中内容相关度低的文件。最终筛选出114份政策文本作为数据对象，其中京、沪、深、汉四市文件占比为36：18：46：14。

2、基于政策工具的分析框架

基于前文提及已有学者对于不同领域政策量化上的研究，如产业税收政策（黄萃）、政府信息公开政策（谭春辉）、军民融合政策评分（余冬平）等。本文通过对文本内容与结构的拆解与分析，从政策类型、发文主体社会关系网、政策工具效力分布三项上逐层递进进行量化评分与分析，本文研究步骤、内容以及实现路径如图1。

图1：分析框架

（1）政策类型与发文主体社会关系网络

不同的政策文本类型、发文机构能直接影响政策实施的力度，参阅《党政机关公文处理工作条例》的相关描述，政策文本共有法律法规、通知规划、意见计划、措施方案、办法（试行）等15种类型；发文机构有市级、市级以上和市级其他机构级别行政单位。

社会关系网络是一组行动者及连接他们的各种关系，在本文中则是使用的联合发文次数，研究中一般使用Pajek、Ucient或Gephi展开社会网络矩阵的绘制。

（2）政策工具分类与效力分析

政策工具的研究兴起于20世纪80年代，其本质是为达成政策目标所采用的手段。研究上，学者们对其有多种研究路径，如盖伊彼得斯的政府干涉强度、豪力特的政府强制性程度，其中罗斯威尔（Rothwel）依据政策着力面，将政策工具划分为供给、需求和环境三大类，再下分若干具体工具，实际观测中这种方法更为直观。因此，本文以罗斯威尔的三大分类为基础，通过文本分析总结出设计之都创意设计产业政策中所使用的十项政策工具及定义。

具体政策工具析出过程为，将114份政策文本导入Nvivo12，采用扎根理论在三大类的基础上进行编码分类，再进一步根据编码内容析出若干政策工具分类，最终共计形成1868项政策工具节点。而在实际量化过程中，同一政策工具肯定会对应进不同政策工具节点，所以最终实际数量会有所缩减，类目定义详见表1。

表1：三大类政策工具及其定义

参考前文提及学者在量化评分上的相关研究，几位研究员首先依据政策工具的具体化、可操作性进行多轮评分，结果取均值。再依据不同政策文本类型的效力、政策主体的行政等级对政策工具进行第二轮评分，最终将两轮分数累加作为每项政策工具的最终效力分，评分细则详见表2，评分结果见图3。

表2：政策工具评分细则

images/BZ_74_142_456_307_1661.png1仅是鼓励、支持相应行为，无具体支持。images/BZ_74_307_527_2241_1259.png5 市人民政府、中共市委发布的规定、规划、决定、办法文件4 市人民政府、中共市委发布的办法、措施、若干政策、意见文件 政策类型、政策主体3 正副局级、委员会发布的规划、计划、意见、办法、方案、措施、细则文件2 市人民政府、中共市委发布的办法（试行）、通知，正副局级、委员会发布的细则（试行）、办法（试行）及小组、办公室发布的办法、方案、及小组、办公室发布的办法、方案。1 正副局级、委员会发布的通知、通告文件及小组、办公室发布的通知、公告、办法（试行）、细则（试行）。

三、统计分析

1、文本结构解构分析

将114份政策文本的政策类型进行统计，如图2。可以发现，通知公告类政策最多，其中以深圳为甚。其次则是意见和办法规划的试行政策，其在四市中分布较为均衡。最少的则是规划计划类，一定程度上反映出各市对于创意设计产业的政策较为保守。

图2：2006～2021年设计之都创意设计产业主要政策类型（面积图）与数量时间统计（饼图）

据饼状图（图2）上的各个年份发布数量的大小可以发现，各市发布的创意设计产业政策数量具有稳定上升的趋势，各市政策发布的波峰分布模式可以划分为稳定型和波折型两类，在2016年左右波峰出现了一致性的高潮。这个一致性波峰的2016年是“十三五”规划的开局之年，各市在这一年前后都展开了财政上放水，其中北京和深圳尤为典型，出台了系列补助奖励细则与资助专项通知。波折型的发布模式，如北京与深圳，可见饼状图各部分面积差异较大，两者的政策发布曲线更加陡峭。稳定型的发布模式，如上海与武汉，饼状图中各部分面积较为一致，每3～4年都会出现一个明显的波峰。理论上，后者的政策发布模式为政策生效预留了足够的时间差，同时也及时进行调整，更加利于创意设计产业的发展。

将政策主体间联合发文关系导入至Ucient6.186中形成共线矩阵，进行中心化分析。可以发现，除上海外不同主体间联合程度极低，难以形成有效的关系网络。然而创意设计产业由于其特性涵盖了众多不同产业门类，往往需要不同部门进行协作，但除了上海，其余各市发文主体之间基本为单向联系，而具有联系的部分强度也较弱，仅有两个节点达到了2.0的强度。

其次，从独立发文大于2的发文主体构成来看，各省市出现了一定的“包揽”现象，即各个省市的人民政府具有较多的独立发文，其中武汉这一现象最为严重，武汉市市政府的发文在总发文中的占比达到了50%以上。这种现象一定程度上是由于缺乏专司创意设计产业的部门导致的，如深圳也出现了大量发展改革委员会独立发文，占比也达到了40%。而有专司部门的上海与北京这一现象就轻很多，但是也可以发现这些专职部门并没有进入到核心网络中，而是较为边缘化。

2、文本内容分析

将政策工具量化评分结果作为横轴，地区作为纵轴形成各类型政策工具效力二维分布图，如图3。从整体效力来看，政策工具的总效力从强到弱的排序为，北京>深圳>上海>武汉。不同地区都存在有三大类政策工具使用均衡性差、分布不均的问题。其中投入型政策工具使用频率最高，环境型政策工具次之，需求型工具相对而言存在缺失。

图3：政策工具效力

各市的政策工具使用选择具有一定的倾向性。如供给型工具中，北京、上海倾向于通过公共服务，而深圳和武汉倾向于直接采取资金投入；需求型政策中，北京、上海和武汉倾向于开拓市场，而深圳倾向于扶持模范项目；在环境型政策中，深圳倾向于改变金融环境，其余三市倾向于监督管制。

仅从政策分布上来看，我国创意设计产业普遍处于较为初级的阶段，政策应用上以输血为主，普遍采用通过资金或者公共资源来拉动产业发展，环境构建为辅，普遍是改善企业赖以生存的金融环境，但是又较少使用税收上的优惠。这样短期内确实会增加相关企业的数量，但是往往难以为继。

四、实施效果与启示

由于政策并非影响创意设计产业发展的唯一因素，实际创意设计相关产业产出还有许多其他影响因素，表现出一定程度上的政策投入与实施效果部分不一致属于正常现象，同时本文主要研究政策上的比较，故政策以外的影响因素不做过多考虑，所以本文将以前文中对京、沪、深、汉四市2006～2021年度所发布的114份创意设计产业相关政策文本的量化比较分析为主，结合一定的创意设计产业相关产出数据作为参考展开总结与分析。

1、创意设计相关产业实施效果

实施效果的指标以产品、企业、产业集群三个层面为思路展开，选取极具代表性的数值。具体指标则为国际设计奖 项（Red Dot、G-mark、IDEA），三上文化及相关企业数量(规模以上文化制造业, 限额上文化批发和零售业, 规模以上文化服务业)，国家级产业园区数量(国家级文化产业示范园区、国家级文化产业示范基地)。仅选择近五年（2017～2021年）数据，其中各省份年鉴截止本文完稿，2021年的统计数据尚未发布，国家级文化产业园区数据变化不大呈现静态，相关数据见表3。

表3：政策实施效果

由于2019年后《中国文化及相关产业年鉴》不再编写副省级城市的数据，导致深圳存在数据的缺失，但面临同样问题的武汉却可以在《湖北省统计年鉴》中找到相关数据，从这点来看深圳文化产业的相关数据公布存在着一定问题，不利于相关学者的研究。从产出效果来看，各地区均得到了较为稳定的提升与发展，数值简单相加后呈现的结果（深圳数值缺失部分采取其他地区的年度平均增速进行预估计算，由于预估值并未显著高于上海，名次采取持平）北京>上海深圳>武汉，同前文的政策效力排序基本一致。

2、总结与政策启示

通过实施效果与政策量化的结果比对来看，没有出现政策效力极高产出效果极差的极端情况，两者展现了较高的正相关性。基于此，最终形成了以下三点总结与启示。

稳定的政策发布曲线能为创意设计产业的稳定发展提供有力保障。从政策发布来看，几个主体可划分为稳定型和波折型两类。前者表现为，具有恒定间隔的起伏高度较为一致的波浪线，如上海、武汉。后者表现为，没有恒定间隔且起伏高度具有一定差异的波浪线，如北京、深圳。从理想模型而言，稳定型的政策发布模式为政策生效预留了足够的时间差，同时能及时进行调整，更加利于创意设计产业的发展。如上海，在政策效力环节的比较中低于深圳，但在政策实践的比较中，达到了持平。

分布均衡合理的政策工具是维系创意设计产业有机长期发展的有效途径。从政策整体分布与使用的政策工具来看，虽各市发布的创意设计产业政策数量具有稳定上升的趋势，但是政策效力偏低、扶持力度不够，且政策工具分布存在着不均，114篇政策文件大部分是由通知公告类和意见和办法规划（试行）所构成，从内容上来看以输血为主，环境构建为辅，可见整体创意设计产业发展还处于较为初级的状态。从三上文化及相关企业数量来看，整体而言增速一般，其中武汉地区2018年往后可见明显的滞留，且各个地区主要增长的都为文化服务类企业，制造和零售业变化不大，实质是需求没有得到有效引导，应考虑均衡需求政策工具的投入。

创意设计产业作为涵盖多种产业门类的一种特殊产业，发文主体间的合理合作是维系政策稳定统一的重要前提。根据前文政策的各个发文主体的社会网络来看，各省市不同政策主体形成的关系网络十分松散，同时缺乏管理创意设计产业的政府机构，首先一定程度上导致了“包揽”现象。相较于其他国家，如韩国的文化产业振兴院（KOCCA）、英国创新局（Innovate UK）等，中国国家层面并未设立专司创意设计产业的政府机构，这导致就算地方政府建立了相关部门，但是由于行政等级较低，往往这些部门不能参与到创意设计产业相关政策制定的核心环节。于是创意设计产业发展所需要的相关职能便落在了诸如财政局、市人民政府等机构上。

注释：

① 朱华晟、吴骏毅、魏佳丽、李伟、付晶： 《发达地区创意产业网络的驱动机理与创新影响——以上海创意设计业为例》，《地理学报》,2010年第10期，第1241-1252页。

② 滕书筠： 《壮族文化元素与创意设计产业融合方略研究》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》，2019年第6期，第104-108页。

③ 杨志、黄维： 《深圳市创意设计产业发展现状与对策研究》，《艺术百家》，2010年第1期，第7-11页、第174页。

④ 张永安、郄海拓： 《国务院创新政策量化评价——基于PMC指数模型》，《科技进步与对策》, 2017年第17期，第127-136页。

⑤ 黄萃、苏竣、施丽萍、程啸天： 《中国高新技术产业税收优惠政策文本量化研究》，《科研管理》，2011年第10期，第46-54页、第96页。

⑥ 解佳龙、李雯、雷殷： 《国家自主创新示范区科技人才政策文本计量研究——以京汉沪三大自创区为例(2009～2018年)》，《中国软科学》，2019年第4期，第88-97页。

⑦ 王美雅： 《文化创意产业研究的回顾与前瞻》，《艺术设计研究》，2010年第3期，第83-88页。

⑧ Nicholas Garnham,, International Journal of Cultural Policy, 2005, Volume 11, pp.15-29.

⑨ 荣跃明： 《超越文化产业创意产业的本质与特征》，《毛泽东邓小平理论研究》，2004年第5期，第18-24页。

⑩ 石杰、司志浩： 《文化创意产业概论》，北京：海洋出版社, 2008年，第2页。

⑪ 康乃昕： 《文化创意产业发展的政策策略》，《时代经贸》，2008年第12期，第32-38页。

⑫ 黄新平、黄萃、苏竣： 《基于政策工具的我国科技金融发展政策文本量化研究》，《情报杂志》，2020年第1期，第130-137页。

⑬ 谭春辉、谢荣、刘倩： 《政策工具视角下的我国政府信息公开政策文本量化研究》，《电子政务》，2020年第2期，第111-124页。

⑭ 余冬平、沈兰凤： 《军民融合政策对军工上市公司长期股价的影响》，《北京航空航天大学学报(社会科学版)》，2022年第2期，第107-119页。

⑮ （美）马汀·奇达夫著，王凤彬、蔡文杉译： 《社会网络与组织》，北京：中国人民大学出版社，2006年，第176页。

⑯ Rothwell R, Zegveld W,: London, Longman Group Limited press, 1985, pp.83-104.