上海市失业保险基金运行及影响因素探究

刘 超 上海师范大学哲学与法政学院

一、背景

失业保险基金是失业保险制度运行的物质基础，随着失业保险制度的功能定位由保障失业者基本生活为主向保障生活、预防失业、促进就业“三位一体”转变，扩大失业保险基金支出、实现失业保险制度功能成为必然。近几年，在失业保险缴费率降低、失业保险基金收入增长放缓的背景下，失业保险基金累计结余成为扩大支出项目的资金保障。上海市作为扩大失业保险基金支出范围的试点城市，图1为2007年至2019年的失业保险基金收支情况，其中，2007—2016年，上海市失业保险基金持续“收大于支”，同时，基金累计结余持续增长，并在2016年达到峰值181.2亿元后开始下降，到2019年为92.6亿元，减少近一半。由图1可知，从2017年开始，上海市失业保险基金支出超过了收入，基金累计结余开始下降。失业保险基金过量结余不利于失业保险制度功能的发挥，保持失业保险基金收支平衡以及可持续性是失业保险制度运行的基础。按照国际惯例并结合我国实际，失业保险基金结余以能够支付6个月的开支作为适量结余的标准（汪洁、王廷瑞、孙学智，2007）。目前，上海市失业保险基金的备付能力为8个月，结余较多。失业保险基金结余直接反映了基金的历史收支情况，并且直接影响基金的未来支出，影响失业保险制度的有序运行。所谓“经济基础决定上层建筑”，本文通过分析上海市失业保险基金结余来发现失业保险制度运行存在的问题及影响要素，对未来失业保险基金的收支平衡和失业保险制度的完善提出建议。

图1 2007年至2019年上海市失业保险基金收支情况

二、文献回顾

（一）国外研究

国外的失业保险制度建立较早，学者们的相关研究也更成熟。1911年，英国首先建立了强制性的失业保险制度，并逐渐发展成为西方世界的范本。20世纪70年代，随着很多西方发达国家遭遇经济危机，学者们开始逐渐意识到当时的失业保险制度存在的问题并开展了广泛的研究。他们基于不同的理论、视角和研究方法提出了很多观点和建议，其中，关于失业保险制度的一些先进做法值得我们学习。

1.失业保险金发放水平的研究

Fledstein（1976）认为，失业保险金给付水平与失业人员寻找工作的积极性呈反比，失业保险金给付水平应当有个合理的限度，不应过高。失业保险金给付水平过高，容易使失业人员形成惰性心理，享受当下的生活而降低找工作的积极性。Moffitt和Nicholson（1982）以“劳动―闲暇”模型为依据，对劳动者的收入效应和替代效益进行分析，认为失业保险金给付水平与劳动供给成反比，即失业保险金给付水平过高，劳动者会更偏向于选择政府救济而减少寻找工作的动力。但是O’Leary（1998）却得出了不同观点，他通过对“劳动―闲暇”模型进行研究分析，得出的结论是，失业保险金给付水平需要适度提高，失业保险金给付水平应当随失业人员领取救济金时间的延长而提高，这样会减少劳动者在闲暇时间边际效用递减的损失。Acemoglu和Shimer（2000）从失业人员再就业质量的角度对失业保险制度进行研究，发现失业保险金给付水平的高低会影响失业人员再就业的质量，在失业保险金给付水平较低的情况下，劳动者为了更快获得工作会接受质量较低的岗位。

2.失业保险制度促进就业的研究

Hamermesh（1982）认为，失业保险制度对失业人员再就业具有积极作用。首先，劳动者在就业时参加失业保险，失业后可以根据相关规定领取失业保险金保障其基本生活，因此，失业保险制度能够促进劳动者参与就业的积极性。第二，失业保险金给付水平以失业人员在失业前的工资水平计算，即失业前工资高则失业后领取的失业保险金也高，这会激励劳动者为获得更高的工资而努力工作，提高劳动者工作积极性。第三，参加失业保险的失业人员可以根据规定进行职业培训，提高自身职业技能水平，保证再就业和提高就业质量。Jean-Claude Barbier（2005）认为，欧洲国家更注重采取积极的保障措施，将工作重点转移到失业人员再就业方面，加强对失业者的技能培训，提高失业者的综合素质，鼓励失业者采取多种方式灵活就业。另外，通过发放失业救济金，对失业者的基本生活也有所保障。Card和Riddell（1992）对美国和加拿大的失业保险制度进行对比分析，得出的结论是，尽管美国和加拿大的经济水平在20世纪80年代比较接近，但在失业保险支出方面，加拿大是美国的3倍以上。由于失业保险支出水平较高，导致了加拿大的失业率高于美国。从上述内容中可以看到，国际上对失业保险基金的使用早已不局限于发放失业保险金来保障失业者的基本生活，在促进再就业和预防失业方面有很多丰富的经验值得我们借鉴。笔者在阅读文献的基础上对相关内容进行了梳理（见表1）。

表1 失业保险制度机制设计的国际比较

（二）国内研究

我国失业保险制度建立的时间相较国外晚一些，学者们对这一领域的研究集中在近十几年，已经有了丰富的基础资料。本文依据研究主题梳理了近几年来研究失业保险基金收支以及结余问题的文献。

1.失业保险基金存在的问题

张瑞锋（2018）认为，我国失业保险基金存在供求失衡的矛盾，主要是有效需求方面受到抑制，在有效供给制度方面缺乏灵活性，建议建立失业保险基金费率弹性征缴模式，建立失业保险基金个人名义账户制度，调整失业保险基金的给付待遇水平及给付条件，以解决失业保险基金失衡的矛盾。董芳等人（2015）基于线性协整理论和以误差修正为基础的面板协整理论，研究失业保险基金支出与失业人员再就业人数的关系，发现失业保险基金支出在全国范围内的促进就业功能是正常存在的，但有着明显的区域差异。俞淑娴（2020）基于因子分析和聚类分析发现，我国大部分地区的失业保险综合水平偏低，且失业保险综合水平与基金支出结构有密切关系，上海、北京和广东三个省市的基金支出结构可能存在一定问题，偏重对失业者的生活保障而不够重视促进就业。宋雪程（2015）考虑失业状况、基金收支情况、失业保险制度保障度等指标，对失业保险制度的运行进行综合评价，发现我国失业保险制度的保基本、促就业功能日益增强，但是失业保险的覆盖率、给付水平、基金支出等方面存在问题，制约了失业保险促进就业功能的进一步发挥。

2.失业保险基金大量结余的原因研究

陈天红（2015）通过梳理我国失业保险基金的相关数据发现，基金结余的现状是累计结余量大，且各省市的失业保险基金累计结余差距大，各地失业保险基金发展不平衡；同时，各地失业保险覆盖人群普遍存在“有保无险”和“有险无保”并存的失衡现象。陈丰元（2017）认为，失业保险基金不需要长期的积累，应该随着经济形势和就业环境的压力相应地调整制度参数，尽量做到“费尽所用”。失业保险基金结余过高的原因不是失业率低，而是失业保险制度存在缺陷。郑岩（2020）通过整理近十几年我国整体的失业保险基金的收入和支出数据以及分析收支的增长趋势发现，我国现阶段失业保险基金结余较多，且收支的增长速度远低于基金结余的增长速度；结余金额呈现不断增加的总体性发展趋势的原因是，失业保险覆盖率低、失业保险供求不匹配、失业保险金工资替代率低；建议把那些失业风险较高行业的就业人员纳入到失业保险体系中，扩大失业保险基金的覆盖范围。孙洁等人（2018）认为，失业保险基金结余应用于保障灵活就业群体、大学生群体和农民工群体等人群的利益。吴思铭等人（2020）构建三个比重系数衡量失业保险基金的支出水平，通过统计分析发现，造成基金大量结余问题的根源在于失业保险基金的覆盖范围小、受益范围有限、工资基数增大与个人缴费费率下调。程惠霞（2018）基于因子分析法发现，“失业保险基金支出”“失业保险基金收入”“人均缴存结余”“失业保险金发放水平”等因素，显著影响了失业保险的保障水平,而“覆盖面与受益面狭窄”“失业保险基金使用不足”“职业介绍工作不到位”等因素，严重制约着失业保险制度的就业促进功能。

总体来看，现有的研究虽然指出了失业保险基金结余过高的问题，但更多是从失业保险基金的收入或支出其中的一个维度来研究影响因素。事实上，失业保险制度的很多指标数据会同时影响基金的收入和支出，进而影响基金的结余。对影响失业保险基金结余的因素分析这一部分，从失业保险制度机制设计的不足探究较多，大多是简单的定性分析，没有指出不同指标对基金影响的权重，缺少定性与定量相结合的分析。同时，以国家层面的研究较多，针对地区层面的研究较少。以上不足值得进一步研究，在此基础上，本文以定性分析和定量分析相结合的方法，既关注到上海市失业保险制度的运行情况，又以失业保险基金结余为因变量探究影响因素，并提出有针对性的优化失业保险制度的建议。

三、上海市失业保险制度实施情况

（一）参保情况

1.参保制度

我国的失业保险制度在建立之初仅覆盖国企及其职工，随着经济社会的不断发展，覆盖的人群由窄变宽，参保人群在不断扩大。同时，受益人群和受益方式也在增加。上海市失业保险制度也经历了这一过程，特别是近年来上海出台了更多完善失业保险制度的政策细则（见表2）。

表2 近年来上海市失业保险制度政策细则

从参保制度上可以看出，上海市政府先后出台政策扩大失业保险制度覆盖范围，逐步把农民工和外来务工人员纳入保障体系中，使得失业保险制度基本覆盖全市从业人员；在失业保险受益方面，开始重视基金在促进再就业和预防失业方面的支出；鼓励用人单位吸纳“就业困难人员”、给予稳岗补贴等举措，有利于促进就业和预防失业，在职的劳动者、大学生也可以享受失业保险基金对职业培训的补贴，扩大了失业保险基金的受益范围。上海市失业保险经过多年的发展，制度建设渐趋完善，至于制度的落实情况还需要进一步分析其指标数据。

2.参保率

参保率作为衡量失业保险制度对劳动者保障程度的一个重要指标，从表3可以看出，上海市全行业从业人数和参保人数是逐年上升的，参保率在2013年出现下滑的主要原因是全行业从业人数增速高于参保人数增速。值得注意的是，2016年，上海市失业保险参保率较2015年增加22.25%，是参保率增长最快的一年。结合上海市政策分析发现，2015年印发的《关于本市农村户籍人员参加失业保险有关问题的通知》把农村户籍人员纳入失业保险中，使得上海市失业保险参保率异常增长。到2018年，上海市全行业从业人员达到1375.66万人，11年间增长了351.33万人，失业保险参保人数达到977.2万人，比2007年增加485.7万人。这11年，失业保险新增参保人数比新增就业人数还要多，说明失业保险制度吸纳了过去已就业却没有参保的人群。虽然在2018年底上海市的参保率已经达到了71.03%，但是还存在一些已就业却没参保的人群，而这些人群极有可能面临较高的失业风险。进一步扩大失业保险制度覆盖范围，为有高失业风险的人群尽可能提供保障是继续完善上海市失业保险制度的一个难点。

表3 2007—2018年上海市失业保险参保情况

（二）受益情况

在衡量上海市失业保险受益情况时，本文选取失业受益率这一指标。失业受益率是指领取失业保险金的人数与失业人数之间的比例。由于可获取的数据是上海市公布的城镇登记失业人数，而真实的失业人数要比登记失业人数更多，所以根据原始数据计算得到的失业受益率会比真实情况更高。表4为2007—2018年上海市失业保险受益情况，为了更直观地了解相关情况和趋势，可参见图2。通过对比2007—2018年上海市失业人数及失业保险金领取人数的柱状图可以发现，上海市失业人数和实际领取失业保险金的人数之间存在很大的差距。整体来看，失业保险金领取人数呈下降趋势，从2010年到2015年每年都在不断下降，2016年略有回升，但失业受益率基本保持在50%左右。失业受益率较低、失业人数和受益人数存在较大差距的原因主要是：第一，上海市近年来出台稳岗补贴等政策在促进就业以及预防失业方面有一定的效果，从图2可以看出，上海市失业人数整体呈下降趋势。失业人数减少，领取失业保险金的人也会相应减少。第二，领取失业保险金有着严格的条件，只有失业者在满足非自愿失业、依法参加失业保险并达到规定的缴费年限和办理失业保险登记这三个条件后才能领取。在这种条件限制下，劳动者即使失业也不一定能享受到失业保险待遇。第三，当前的失业保险制度没有覆盖到失业风险高的人群，参保的大部分人群工作稳定，故而失业人数与失业保险金领取人数的差距较大。

表4 2007—2018年上海市失业保险受益情况

图2 2007—2018年上海市失业人数及失业保险金领取人数

在失业保险受益方面，除了可以领取失业保险金，还可以参加失业保险基金补贴的职业技能培训（见图3）。2007年至2018年，上海市参加职业技能培训的人数整体呈上升趋势，且在近几年增加较为明显。2017年，上海市参加职业技能培训的人数为106.84万人，是培训人数增长率最大的一年，相比2016年增加了64.5%。2018年，上海市参加职业培训的人数为105.83万人，与2007年的36.52万人相比增加了近2倍。参加职业技能培训的人数逐年增加，且在最近两年出现迅猛增加的原因主要有两个：第一，随着失业保险制度的完善，其促进再就业和预防失业的功能逐渐被重视起来，上海市作为社会保障制度发展较先进的地区，较早重视失业保险制度的“三位一体”功能，在失业保险基金结余充足的情况下扩大了基金支出。第二，上海市在2016年印发的《上海市社会化职业技能培训补贴管理办法》规定，劳动者个人参与社会化职业培训，由失业保险基金或就业补助资金按规定给予相应的培训补贴。这一规定扩大了职业技能培训的受益范围，鼓励劳动者积极参加职业技能培训，而且对接受职业技能培训的主体也没有局限于失业人员，在职劳动者依照规定接受社会化的职业技能培训也可以从失业保险基金中获得补贴。

图3 2007—2018年上海市参加职业技能培训的人数

总体来说，上海市失业保险的参保和受益覆盖范围是逐年增大的，无论是从政策细则还是实施数据来看，失业保险制度的顶层设计和实际运行都在完善。但通过对以上资料的分析可以发现，上海失业保险制度还存在以下问题：第一，在参保覆盖范围上没有保障灵活就业人员的权益；第二，失业保险金受益条件过于苛刻；第三，职业技能培训受益人群增长不合理。

四、上海市失业保险基金结余的神经网络分析

（一）变量选择

因变量选择失业保险基金结余。失业保险基金结余是失业保险制度运行和基金收支的直接结果，受到失业保险制度各指标变量的影响。根据失业保险基金支出原则可知，失业保险基金支出总量会受基金收入的影响。失业保险基金支出小于收入时会有基金结余。失业保险基金结余高，说明失业保险基金支出力度较小；失业保险基金结余低，说明失业保险基金支出力度较大。所以，失业保险基金累计结余情况可以有效反映失业保险基金支出力度。

自变量选择失业保险基金收入、失业保险基金支出、失业受益率、参保受益率、参加职业技能培训人数和城镇登记失业率。在文献梳理过程中，不同学者对影响基金支出方面的研究提出了不同的见解。柳清瑞和于婷婷（2009）通过建立失业保险基金支出水平模型，提出失业保险的覆盖率和受益率对基金支出水平具有重要影响。齐贺声（2017）指出，失业率作为基金统筹发放的重要指标，与基金支出水平具有一定的相关性。辛任周（1992）指出，基金支出结构会影响失业保险支出水平和使用效率。因此，在以往研究基础上，结合获得的统计数据，得到本文选择的自变量指标。2007—2018年各变量数据见表5。

表5 2007—2018年各变量数据

（二）数据处理

本文采用SPSS神经网络分析的多层感知器处理标准化以后的数据，并对样本数据进行训练集和测试集的划分。如表6所示，训练集的比例为75%，测试集比例为25%，所有数据都是有效数据。用9组样本数据做训练集分析，3组数据留做预测。

表6 数据个案处理摘要

神经网络分析预测的准确性如表7所示，在训练集预测的错误比率为2.1%，测试集的正确率为88%。因此，该神经网络模型对于样本的处理较好，可信度较高。

表7 神经网络模型摘要

从图4可以看出，神经网络模型标准化后不同的自变量对失业保险基金结余的重要性。从自变量的重要性程度可以看出，在本次模型预测中，模型认为失业保险基金支出对失业保险基金结余最重要；失业保险基金支出自变量的重要性为百分之百重要。同时，此神经网络模型认为“失业受益率”“参加职业技能培训人数”这两个自变量也比较重要。失业受益率这一自变量的重要性为55.3%，参加职业技能培训人数这一自变量的重要性是36.2%，参保受益率和城镇登记失业率的重要性不是很明显，特别是“城镇登记失业率”对失业保险基金结余的重要性仅为5.1%。

图4 标准化后不同变量对失业保险基金结余的重要性

（三）结果分析

通过神经网络模型分析结果可以看出，各个自变量对上海市失业保险基金结余的影响程度。失业保险基金的收入与支出对结余的影响最大，这是毋庸置疑的，也证明了神经网络模型的正确性。

从神经网络模型分析结果看，首先，城镇登记失业率和参保受益率被认为对失业保险基金结余的重要性不明显。主要是城镇登记失业率这一指标与真实的社会失业率存在差距，一般来说，真实的失业率会更高。城镇登记失业率不能反映社会真实的失业情况，因此对失业保险基金结余的影响也不明显。参保受益率对失业保险基金结余的作用不明显，主要是因为参保受益率指领取失业保险金人数与失业保险参保人数的比例。由于失业保险制度现有的覆盖对象大多数是工作稳定且没有面临较高失业风险的人群，而且劳动者从失业到领取失业保险金这一过程也有严格的条件限制。这两方面的原因导致参保受益的人数较少，而且随着参保覆盖人数的不断扩大，参保受益率对失业保险基金结余的影响自然就不那么突出。其次，失业受益率和参加职业技能培训人数直接反映了失业保险基金的受益情况，也就是说，这两个指标直接影响失业保险基金的支出，进而对失业保险基金结余产生较明显的影响。

五、结论及建议

（一）结论

在梳理分析上海市失业保险制度实施和运行情况时发现，上海市现行失业保险制度存在以下几个问题：第一，在参保覆盖范围上没有保障灵活就业人员的权益；第二，失业保险金受益条件过于严苛；第三，职业技能培训受益人群增长不合理。在探究失业保险基金结余的影响因素时发现，对基金结余的影响程度从大到小依次是失业受益率（55.3%）、参加职业技能培训人数（36.2%）、参保受益率（24.4%）。本次研究存在的不足主要有：笔者对研究方法掌握不足，对问题的分析有待加深；由于部分所需数据缺失，可能导致结论不够全面。

（二）完善上海市失业保险制度的建议

本文第三部分对上海市失业保险制度实施情况展开分析并指出，现有制度存在的问题包括参保人群错位、失业保险受益有待提高和失业保险基金扩大支出不合理等。第四部分通过对失业保险基金结余的影响因素分析后发现，基金的收支、失业受益率和支出结构等对基金结余的作用较明显。在解决失业保险制度存在的问题时，要充分关注这些重要因素，提出切合实际且有效的对策建议。

1.扩大失业保险覆盖范围，提高受益率

上海市现行的失业保险制度已经将农民工、大学生等特殊群体纳入失业保险保障体系之内，但是还有遗漏，例如，对灵活就业人员的保障还没有到位。首先，应当完善相应的法律规定，对灵活就业人员的缴费方式、失业保险金领取以及相应的权利与义务作出详细的规定，为灵活就业人群参保提供政策支持和法律保护。其次，灵活就业人员的就业形式导致其工资待遇不稳定，因此，建议根据实际情况对其缴费形式进行灵活管理。因特殊情况而未能连续缴纳失业保险费的，可按年、月或季度的不同方式缴费，同时配套建立灵活就业人员失业保险关系转移程序。

2.调整基金支出结构，强化失业保险制度“三位一体”功能

近年来，上海市政府不断出台文件，越发重视失业保险的稳就业功能。不过，上海虽然实行了稳岗补贴、开展社会化培训等措施，在一定程度上强化了失业保险制度“三位一体”的功能，但是基金的支出项目还是比较单一。建议增加失业保险基金支出项目，预防失业、促进就业。鼓励有条件的企业设立公益性岗位，根据公益性岗位实际招纳的失业人员数申领公益性岗位补贴，从而刺激企业积极招纳失业人员。为了有效保障失业人员再就业，可以借鉴发达国家经验，若领取失业保险金的人员能提前就业，可给付奖励金，这样不仅缩短了发放失业保险金的期限，同时也能激发失业人员再就业热情。此外，可以设置大学生专项就业补贴，为应届毕业生提供职业技能培训、创业培训及心理咨询等服务，解决大学生就业难的问题。在基金可承受的能力范围内，加大对促进再就业方面的支出力度，激励失业人员积极参加职业培训、接受职业介绍机构的咨询服务。失业人员可以通过职业培训提高自己的劳动技能，以更好的状态投入工作当中；失业人员也可以通过专业职业介绍机构更好地获取就业信息，以快速捕捉适合自己的工作机会。加大对职业培训和职业介绍机构的投入与管理。职业培训机构在对失业人员进行培训时，可根据失业人员的年龄结构、学历背景及专业能力，开展有针对性的就业培训，激发劳动者的潜力，以更好地适应经济新常态。同时，加强对职业介绍机构监管和指导，让职业介绍机构提供优质的就业信息，并利用信息技术与职业培训机构服务有效衔接，更迅速、准确地做到人员与岗位的匹配，提高再就业的质量。