成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平测度与优化策略研究

王林梅 乔 丹

推动成渝地区双城经济圈建设是中央财经委第六次会议对成渝地区发展作出的重大战略部署。其中，共同推动城乡融合发展，加快建设国家城乡融合发展试验区是国家在新时代赋予成渝地区的重大改革任务。由于前期统筹城乡改革试验探索中积累了丰富的实践经验，成渝地区双城经济圈有望探索出一条具有中国西部地区特色的城乡融合道路。当前，成渝地区双城经济圈内部城乡差距依然明显，新型城镇化与乡村振兴进程依然不均衡、不协调，农业和农村现代化水平仍然相对滞后。由此，从妥善处理城镇化与乡村振兴两者关系的角度，加快构建反映成渝地区双城经济圈特色的城乡融合发展水平综合评价体系并进行动态追踪侦测，调整和优化城镇化和乡村振兴的系列政策，就成为理论界和决策层推动成渝地区双城经济圈建设亟待解决的重大现实问题。

一、文献回顾

学者们对城乡融合发展指标体系建构、测度及运用开展了大量研究。例如：赵德起等(2019)立足全国样本建构了城乡融合发展水平测度评价体系，从城乡融合发展的前提、动力、结果三个维度运用横纵向拉开档次法进行了考察〔1〕。赵华等(2019)从新发展理念出发，建构了城乡融合发展水平指标测度体系，运用熵值法赋权评估了东中西三大地带“十三五”时期城乡融合发展水平及其变动情况〔2〕。周佳宁等(2019)基于人口—空间—经济—社会—环境的多维融合角度，建构了新时代我国城乡融合发展的指标测度体系，并使用主成分分析法对二级指标实施了赋权〔3〕。还有一些文献将省域或者城市群作为研究对象，但方法并未有重大突破。

成都、重庆早在2006年就被列入国家统筹城乡综合配套改革试验区，在统筹城乡改革试验中做了大量有益探索。学者们在聚焦成渝地区城乡融合发展实践探索研究的同时，也对城乡融合发展水平进行了测度。例如：白志礼等(2010)动态评估了成渝地区城乡统筹成效的区域差异，发现成都市市域城乡一体化现状显著优于重庆市市域，即成都市辖区城乡统筹发展呈现聚集态势，对周边地区的辐射作用不断增强，但重庆市辖区内发展较快的区域多处于城乡一体化发展加速阶段〔4〕。杨占锋(2017)从城乡二元结构差异视角，对成渝试验区城乡统筹综合改革成效进行了测评，指出成渝统筹城乡改革对缩小城乡二元差异产生了积极的影响；城镇化与工业化、非农业化基本保持同步协调，但仍面临城乡经济二元差异、城镇化经济增长速度失调等障碍和困难〔5〕。吴玉梅等(2019)基于DEA和DID双重差分模型研究了城乡统筹改革对成渝地区全要素配置效率的作用，发现城乡统筹政策显著提高了成渝地区全要素配置效率，这种配置效率的提升得益于政府干预程度和城镇化水平的提高〔6〕。

总体来看，大量文献仍然集中在成都、重庆国家统筹城乡综合改革试验区实践探索的研究上，对城乡融合发展水平测度的研究成果则相对较少，尤其是推动成渝地区双城经济圈建设提出以后，这方面的研究亟待丰富与深化。因此，本文直接聚焦成渝地区双城经济圈，结合《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》界定的空间范围(1)在《纲要》中，开州、云阳仅包括部分地区，达州、雅安、绵阳也只包括部分区县，但为了收集数据方便，本文仍遵从行政属地整体性原则，未将不包括的区县剔除。，以重庆市的中心9城区及万州、涪陵、綦江、大足、黔江、长寿、江津、合川、永川、南川、璧山、铜梁、潼南、荣昌、梁平、丰都、垫江、忠县、开州、云阳共29个区县，四川省成都、自贡、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州、雅安、资阳15个城市作为研究对象。当前，理论界对城乡融合发展水平测度主要有两种思路：一是立足融合的实质，从经济—社会—空间—文化—生态等多角度测度城乡融合的动态发展过程，从而建构指标体系测量城乡融合发展水平。二是立足城乡两个地域子系统融合发展的过程，从系统间耦合协同发展程度来考察城乡融合发展过程。前者对融合的实质逻辑要求较高，而后者更强调融合的动态演化。从本质上来看，城乡融合的过程就是将城市与乡村这两个地域功能有差别的空间组织，通过要素互换、规划相接、空间相融、产业交叉，逐步变成功能、市场、体制机制一体的地域共同体〔7〕，故而城市与乡村这两个独立发展的子系统最终将逐步完成协同融合的历史任务。因此，本文使用第二种思路来测度成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平，从城镇化发展和乡村发展两个子系统出发，分别建构衡量城镇化发展水平和乡村发展水平的多指标评价体系。考虑到数据的可得性以及更好地展现动态变化过程，本文采用成渝地区双城经济圈“15+29”个县(市、区)2013年、2015年、2017年和2019年的相关数据(2)所有数据均来自《四川统计年鉴》和《重庆统计年鉴》。。

二、成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平测度

1.成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平测度指标体系构建

首先，本文构建成渝地区双城经济圈城镇化发展综合指标评价体系。党的十八大以来，我国主要关注人的城镇化过程，这也是新型城镇化的实质。成渝地区双城经济圈城镇化发展进程，一方面包括人的“由乡入城”迁徙过程，另一方面也包括与人的迁徙直接相关的城镇土地利用、基本公共服务均等化、社会保障供给、就业与基础设施支撑、产业结构升级等一系列过程，因此其评价是多维度的。其中，人口城镇化使用常住人口城镇化率、城镇居民人均可支配收入来表示；土地城镇化使用商品房销售面积来表示；基础设施城镇化使用全社会固定资产投资和城市公路总里程来表示；社会保障与公共服务城镇化使用万人中在校学生数、公共图书馆个数、社会保障与就业支出占比来表示；就业与产业城镇化使用城镇就业人员数、城市第三产业比重、规模以上工业企业利润总额来表示。由此，本文形成测度城乡融合发展水平的城镇化发展子系统指标评价体系(详见表1)。

表1 成渝地区双城经济圈城镇化发展子系统指标评价体系

其次，本文构建成渝地区双城经济圈乡村发展综合指标评价体系。在新发展阶段，乡村发展的战略举措就是实施乡村振兴战略，而乡村振兴的根本目标是实现农业农村现代化。因此，本文从农民收入与生活富裕、农业现代化与产业兴旺、乡村建设与治理三个维度来理解乡村振兴内涵。其中，农民收入与生活富裕维度使用农民人均纯收入和农民人均生活消费支出来表示；农业现代化与产业兴旺维度使用农用化肥施用量、农作物总播种面积、农林牧渔业总产值、猪肉产量、粮食产量来表示；乡村建设与治理维度使用每万人中乡村从业人员数、农村用电量、财政支农占公共支出预算比重来表示。成渝地区双城经济圈乡村发展子系统指标体系如表2所示。

表2 成渝地区双城经济圈乡村发展子系统指标评价体系

2.成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平综合测度

(1)城镇化发展子系统与乡村发展子系统的综合测度

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本文使用熵值法来构建成渝地区双城经济圈城镇化发展指数和乡村发展指数。所谓熵值是不确定性的一种度量。信息量越大，不确定性就越小，熵也就越小；信息量越小，不确定性越大，熵也越大(3)由于篇幅限制，本文省去熵值法的具体计算步骤。。2013—2019年，成渝地区双城经济圈“15+29”个县(市、区)城镇化发展子系统、乡村发展子系统二级指标权重如表3和表4所示。

表3 成渝地区双城经济圈城镇化发展子系统熵值法权重计算结果

表4 成渝地区双城经济圈乡村发展子系统熵值法权重计算结果

(2)成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平计算

得出城镇化发展子系统和乡村发展子系统的综合得分后，本文利用耦合协调度模型方法计算成渝地区双城经济圈城乡融合发展指数。耦合协调度模型用于分析事物的协调发展水平。耦合度指两个及以上系统之间的相互作用影响、实现协调发展的动态关联关系，可以反映系统之间的相互依赖相互制约程度。协调度指耦合相互作用关系中良性耦合程度的大小，可体现出协调状况的好坏。在具体计算中，耦合协调度模型共涉及3个指标值的计算，分别是耦合度C值、协调指数T值和耦合协调度D值。本文使用耦合协调度来测度成渝地区双城经济圈各县(市、区)城镇化发展和乡村发展的协调融合程度。本文根据融合协调度的分类基准，划分城乡融合度的等级和类型(详见表5)。

表5 城乡融合度等级划分标准

本文计算了2013年、2015年、2017年和2019年成渝地区双城经济圈各县(市、区)城乡融合发展指数，由于数据量过大，仅附上2019年计算结果(详见表6)。

表6 2019年成渝地区双城经济圈城乡融合发展指数情况

3.成渝地区双城经济圈城乡融合发展的动态侦测

本文分别从整体、片区以及空间角度，进一步分析成渝地区双城经济圈城乡融合发展的时空演变动态。

(1)整体演变态势

本文分别计算了2013年、2015年、2017年和2019年成渝地区双城经济圈整体城乡融合发展指数(城乡融合度)，并评估整体城乡融合等级，结果如图1所示。

图1 2013—2019年成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平整体演变走势

(2)片区演变态势

本文按照四川片区和重庆片区进行分类，城乡融合度计算结果如表7所示。

表7 2013—2019年成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平的片区格局

观察表7中的结果，在静态条件下，四川片区城乡融合发展水平要远远好于重庆片区，表明重庆片区城乡不平衡性特征更为明显。之所以呈现出上述结果，根本原因是四川片区城镇空间等级体系较为完善，省域内县域及小城镇的经济联系更为密切，而重庆“大城大乡”的城乡藩篱和空间碎片化特征积重难返。从城乡融合等级、类型上判定，四川片区从2013年起15市均已进入勉强融合阶段，城乡融合特征已逐步显现，但重庆片区却仍在融合度差的水平上不断徘徊。在动态条件下，四川片区城乡融合发展水平稳步提升态势明显，到2017年已进入初步融合阶段；重庆片区城乡融合发展水平加速发展特征明显，尤其是进入2015年以后，年均城乡融合发展水平增速大幅提高，追赶特征已经形成，虽然与四川片区仍有较大差距，但趋同效应已开始发挥主导作用。

(3)空间演变态势

从空间演变态势来看，成渝地区双城经济圈城乡融合发展呈现出内部分化的次区域异质性状态(详见表8)。川东北地区城乡融合水平最高，成都平原七市次高，然后是川南四市、渝东北三峡库区、重庆主城区。川东北之所以城乡融合水平最高，很大程度上是由川渝合作发展先行区的区域便利及靠近重庆主城区增长极红利所致。而渝东北三峡库区城乡融合度强于重庆主城区则是因为重庆主城区的扩围所致。进一步观察融合发展速度，川东北城乡融合发展速度最快，川南四市追赶成都平原七市趋势显著，整个四川片区城乡融合发展俱乐部趋同效应十分明显。而在重庆片区也出现了类似的群体趋同现象，除了渝中区以外，重庆主城区由于扩围效应持续存在，极大程度地拉低了自身城乡融合发展水平，而渝东北三峡库区城乡融合度不断改善，已经成为引领成渝地区双城经济圈重庆片区的新高地。

表8 2013—2019年成渝地区双城经济圈分区城乡融合空间格局演变

三、成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平优化策略

1.主要结论

通过上述分析，本文得到以下主要结论：成渝地区双城经济圈城乡融合水平整体基本呈现稳步上升态势，同时四川片区城乡融合发展水平要远远高于重庆片区；从空间演变来看，成渝地区双城经济圈城乡融合发展水平呈现出内部分化的次区域异质性状态，川东北地区城乡融合水平最高，成都平原七市次高，然后是川南四市、渝东北三峡库区、重庆主城区。

2.优化策略

(1)加快实施城乡融合梯度发展战略。成渝地区双城经济圈内城乡融合水平分化非常显著，具有明确的西优东劣、川渝分割特征，因此建议实施梯度发展战略。一是应坚持“快马拉快车”“大马带小马”的原则，定位成都市和重庆主城区为“雁首”，引领毗邻地区城乡融合发展。二是强化国家城乡融合发展试验区改革成效，川渝两地可以在自己片区范围内分别再遴选若干个城乡融合试点区，通过放权赋能，尊重基层首创，及时总结归纳不同经验模式并向全省推广。具体来说，四川省可在前期地级市设立试验点基础上，将试验点逐步扩围成试验片区，扩大试点范围与成效。重庆也可有序将城乡融合发展试点从目前的9区县扩展到21区县。成渝地区双城经济圈最终形成以成都、重庆主城区为核心，加速成都向东扩围、重庆向西，统筹两翼和毗邻地区的城乡融合梯度发展格局。

(2)以乡村振兴为牵引在城镇化进程中推进城乡融合。城乡融合水平的高低取决于城镇化发展和乡村现代化发育的总体协同能力。换言之，城乡融合发展与城镇化、农业农村现代化发展并无单一关系，而是取决于两个子系统的相对平衡状态。一是继续有序推进新型城镇化进程，让新型城镇化成为推进城乡融合、促进城乡要素流动的突破口〔8〕。城镇化和农业农村发展都处于较低水平并不符合城乡融合的生产力发展要求，因此必须优先推进城镇化，从城镇化质量和城镇化空间格局上推动城乡整体功能和生产效率跃迁，带动传统乡土社会的解体和现代化转型。二是同步推动乡村振兴战略深入实施。在生产要素仍然继续向城镇集中的过程中，通过市场和政府两只手，持续稳步增加乡村建设投入，引导更多要素投向乡村，助力乡村产业发展和公共服务水平提升，抑制城乡差距显著扩大趋势。三是以积极融入中心城市和区域性中心城市为导向促进城乡产业发展。比如：成都平原经济区内的其他节点城市可积极融入成都大都市发展战略，通过重构产业分工和承接产业转移，推动城镇化和农业农村现代化提质增效。而川南、川东北节点城市也可积极对接所在片区的区域性中心城市，通过做强做大城镇和产业基础，实现工农互动，城乡共荣。

(3)完善成渝地区双城经济圈空间功能与空间联系。成渝地区双城经济圈是典型的“双核心带动，中小城市、城市群和城市带分散式填充”的空间格局，不同于长三角和珠三角“大都市圈+城市群”的发展模式。因此，成渝地区双城经济圈内部各单元空间功能发挥相对不足，区际之间空间联系也相对较弱，难以形成组团式发展格局，从而抑制了城乡融合度进一步提升，需要持续壮大各片区空间功能并加强空间联系。一是进一步协调四川与重庆“十四五”规划蓝图中的交通、土地利用、产业发展等重大事项，重点梳理城乡融合发展过程中直接涉及的户籍、土地利用、城乡公共服务与基础设施等制度的异同，形成常态化共商共建联席会议制度，并制定专门的协同发展措施。二是依托产业合作园区、城乡融合先行示范区等有效提升区际空间功能，扩展空间联系。比如：借助广安川渝合作示范区、万达开川渝统筹发展示范区、川南渝西融合发展试验区、遂宁与潼南共建的川渝毗邻地区一体化发展先行区、资阳与大足共建的文旅融合发展示范区等，提升川渝毗邻区域城乡融合发展水平。

(4)有效发挥县城和特色村镇的带动作用。成渝地区双城经济圈县域数量众多，四川片区共有118个区县，重庆片区共有29个区县。这147个区县所辖乡镇所形成的中小城镇体系为进一步提升成渝地区双城经济圈整体城乡融合水平提供了坚实支撑。在“十四五”期间，成渝地区双城经济圈通过持续壮大县城功能、有效发挥乡镇特别是特色村镇集聚生产要素功能，畅通城乡要素双向流动循环，实质性地促进城乡空间、产业、功能、文化及生态融合。一是提升县城功能。提高县域中心镇综合承载能力，优化县城主导产业结构和空间形态，改善县城宜居宜业品质，创造新型消费和投资场景，畅通城乡消费内循环。二是加强特色村镇建设。利用产业下乡、人才下乡、投资下乡等契机加快特色场镇创建，促进乡镇—居民点—产业园区有机融合，加快形成一批商贸流通、文旅创意、数字电商等类型的特色小镇，吸纳农村人口和返乡创业人口向特色小镇集中〔9〕。三是增强县域空间规划自主权。利用整县城乡融合试验区试点契机，推动县域国土规划“多规合一”改革，将更多用地指标用于支持农村三产融合项目和集体经济投资运营项目，下放建设用地指标县域内调剂权限，倾向性扶持重点集镇和特色乡镇建设，提高城乡融合空间承载水平与质量。四是完善县乡基础设施与公共服务。以县城作为区域性公共服务和基础设施供给极核，带动乡镇成为服务农民的区域性中心，多点位辐射带动基本公共服务和基础设施向乡村延伸。