公共部门职能整合的意涵、结构及类型分析——基于法教义学的研究视角

张立哲 任思奇

党的十九大报告提出“统筹考虑各类机构设置”“对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”，明确了深化机构改革的方向。公共部门职能整合贯穿坚持和加强党的全面领导的重要原则，从党领导自身工作机关、领导同级组织、领导中央和地方关系维度，对党和国家组织结构和管理体制进行重构，为推进国家制度建设和国家治理提供了组织保障。公共部门机构改革涉及公权力行使主体，需要宪法、法律和党内法规的引领和保障，对合署模式省思能够为机构改革提供理论与实践上的前瞻分析。已有文献多集中在“应然性”“正当性”“合法性”层次分析，但本轮机构改革对公共部门职能进行深度调整，不仅体现了价值理性的基本立场，而且对理论的应用要求也提出了更高的要求。职能相近的规范含义是什么？适用类型是什么？尚有待理论实践探索予以解决。本文基于法教义学的研究视角，梳理职能相近在机构整合相关的法律规范、党内法规中的规定，为职能相近概念提供框架性、操作性的解释，并通过结构化的概念分析中央和地方党政机构整合实践，反映其所投射的组织结构特点。

一、研究述评

党政机构整合研究主要从党的十九大提出“职能相近的机构合设或合署办公”开始，逐步发展出“机构改革的必要性研究”“机构整合的合法性研究”“机构整合后的责任主体研究”等主要议题。机构改革必要性研究主要包括职能优化协同、整体布局与系统解决、公共部门关系规范性方面，公共部门整合合法性研究主要聚焦行政法行政主体理论〔1〕、行政责任理论〔2〕、行政行为与行政程序制度〔3〕、行政法治监督体系〔4〕等行政法基本理论研究方面。从政治和行政管理视角看，党政机构改革首先应当解决机构整合的正当性问题；从规范视角审视，党和政府组织和运作都应符合国家法律的规定。无论正当性还是合法性研究，宪法、行政法中的逻辑起点均在于对权力的有效控制。我国的公共部门在形式上有明确的区分，能够使行政法的理论和规范保持自洽，党组织对行政过程起着主导作用。本轮机构改革中公共部门融合不再是个别的探索性实践，对行政过程起主导作用的党的机构越来越多地走到前台，形成了对行政法理论体系更强烈的冲击。基于宪法、行政法理论破解党政整合机构身份、责任归属的关键正在于公共部门的职能划分，通常将其称为“党务与政务之别”〔5〕。该理论的要点在于，通过公共部门中党组织和政府机构不同的权力、职能定位，区分政策决策与法律执行。现有研究主要通过党务和政务的实质标准，对整合后的机构属性进行判断，进而续洽行政主体诉讼被告理论。以党务政务概念的提出为公共部门整合提供了正当性、合法性依据，并可以与行政主体责任、诉讼主体自洽，解决了机构是否可以整合，以及机构整合后的责任归属问题。但该理论最大的问题在于，相关研究并没有提出具体的判定衡量党政职能的参照依据与实施标准，属于理论思辨和理论假设，其在多大程度上可以适用于实践，尚需经验实证支持。如果不能从规范视角对该问题进行回应，公共部门的划分与整合就有可能仅成为一个抽象的理论工具无法落地。寻找到一个可以有效指引机构改革，又便于操作的标识性概念，不仅有助于理解当前公共部门机构改革中合署办公的现象，也可以为未来机构改革提供操作指引。

事实上，党的十九大报告对公共部门整合的判定标准已经作出了明确的判断，即以职能相近作为党政机构整合的重要依据。公共部门整合是机构职能深度调整的结果〔6〕，法定职能是公共部门整合的依据，通过党规、国法实现组织关系规范化后，机构设置应当依规进行。党政机构整合不仅带有政治属性，同样也具有法律属性，在对机构整合现象分析论证时，可以发现在宪法、组织法、党内法规场域中有大量可挖掘的规范资源。本文基于党内法规和宪法文本中的内部规范、意义脉络关联而获得整合性原则，在法教义学基础上探究职能相近在党政机构改革中的概念内涵、适用条件、发展特点，通过规范分析初步搭建党政机构整合的宪法教义学的分析框架，在规范框架内分析党政协同的内在逻辑〔7〕，为机构改革提供规范法学研究的支持。

二、职能相近的法教义学解释

1.职能相近的概念限定

职能是机构设置的依据，职能相近是机构整合的依据，职能相近在不同语境和背景中可以有不同诠释。立足于规范研究的立场，应当从历次机构改革的历史实践出发，研究机构设置与职能配置的关系，从而得到一个关于职能相近概念的基本判断，并从这个基本判断中分解出职能相近的具体标准，最终形成一个关于党政机构整合中职能条件的最低限度分析框架。法学研究应当提取职能相近的规范要素，从规范解释视角去调和文本与实践的冲突，在保持法律文本稳定的同时兼顾社会发展。职能相近尽管带有一定的规范要素，但显然没有成为特定立法主体的解释对象。通过文本适用的经验归纳总结其内涵可能是一种较好的方案，但这种解释通常还需要目的解释从整体上把握概念的适用空间。通过目的解释与文本解释相结合的方式，不仅能够兼顾历史、文本的逻辑，更重要的是可以兼顾条款在实施中对现实的回应。历次机构改革均聚焦职能转变，都是由特定历史背景赋予机构改革不同的历史使命，而每次机构改革的实践和目标都在不断丰富概念的内涵。例如，党的十三大对机构改革的要求是“实行党政分开、发扬社会主义民主、克服官僚主义”；党的十四大、十五大对机构改革的要求是“按照社会主义市场经济的要求、实现政企分开”；党的十六大对机构改革的要求主要是“深化行政管理体制改革、按照政事分开原则改革事业单位管理体制”；党的十七大以及十七届二中全会关于机构改革的目标主要是“紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制”；党的十八大和十八届三中全会关于机构改革的目标主要是“统筹党政群机构改革、理顺部门职责关系”；党的十九大对机构改革的要求是“科学配置党政机构及内设机构权力”。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《改革方案》)提出机构改革的基本目的在于“加强党的全面领导的制度”，将机构改革的目的进一步概括为“构建党和国家机构职能体系”“形成总揽全局、协调各方的党的领导体系”。很显然，职能相近这一概念的理解应当在“加强党的领导”“完善职能体系”这样的目标下进行解读。结合前文职能的基础含义与职能概念的“二元划分”，职能相近可以理解为，在加强党的领导、完善职能体系指引下，需要整合机构的职能，使其在对象、事项以及任务方面呈现紧密关系。

2.党政机构整合中职能相近概念的结构化分析

(1)党的职能“三层规范结构”以及“二元划分”

职能的内涵和外延应在自身词义基础上结合相关条款进行目的解释、体系解释和历史解释，可以将涉及党政职能的规范条款区分为目的性规范、指导性规范、操作性规范。目的性规范是立法主体的主客观目的的规范化表达，在挖掘立法背景与回应社会变迁的同时，可以保持规范的动态、包容与稳定。规范向未来开放是不可避免的，目的性规范这种纲领性条款在规范文本中的出现，是法的安定性回应社会高度复杂性的必然结果。公共部门中党的组织机构的职能定位中蕴含的目的性规范在于《宪法》序言“在中国共产党领导下实现中华民族伟大复兴”的历史定位，这一内容不仅对党组织的职能作了纲领性倡导，也是对我国政治生活的客观提炼。指导性规范主要是指，为了实现立法目的，结合立法对象作出的，贯穿规范始终的，符合通常事理，具有规范要素的规则。当指导性规范与其他操作性规范一同实现目的性规范确定方向时，其功能定位在于补充、修正操作性规范法网之疏密，在价值定位上关涉到整个规范的立法原旨。目的性规范与指导性规范对操作性规范予以补强以应对高速发展的社会政治经济生活，但目标和原则的实现则需要操作性规范完成。“三层规范结构”的操作性规范是“实的”，是机构改革中职能分配的直接依据，是目的性规范和指导性规范的具体化。《党章》等党内规范以及党政机构的“三定”规定都为机构职能的分配提供了直接的规范依据。操作性规范与目的性规范、指导性规范一同为党政职能配置提供了规范支持。综上，《宪法》《党章》以及“三定”规定中有关党的机构职能的规范内容，可以依照“三层规范结构”整理(详见表1)。

表1 党的机构职能的“三层规范结构”表

本文党政职能结构分析的主要依据在于《宪法》《党章》以及“三定”方案中。从“三层规范结构”看，目的性规范和指导性规范的规定应当是较为原则的，主要由《宪法》的序言和总纲部分规定，具体包括党的领导的“三个对象”：各族人民、统一战线和政党制度。操作性规范较为具体，主要由规定党组织规范的党章、党内法规以及“三定”规定所决定，具体包括经济、政治、文化、社会、生态文明建设，以及全面建成小康社会、深化改革、依法治国以及从严治党等九个事项。本文研究分析的主要规范文本，秉持“实质”“规范”“有效”的原则，根据党内法规理论研究成果，在法律规范之外将《党章》、“三定”规定都纳入研究视野中。

一是《宪法》没有也不适合详细规定政党的职能。这一观点不仅可以由代议制惯例推导出，也可通过反观世界民主共和国家的政党立法得到佐证。二战前，西方国家基本对政党没有专门的法律规定；二战后，基于对法西斯政党暴行的反思，预防政党以合法方式推翻民主政体，防止政党滥用权力和政治腐败，国家才开始在《宪法》或其他法律(党内规范)中积极承认政党〔8〕。比较而言，中国的政党立法主要是通过党内法规实现。单纯从《宪法》文本中无法获得政党基本职能的详细内容，较为合理的方式是通过《党章》和《宪法》互参，补强政党职能的内容。

二是《党章》作为党内最高规范，不仅具有党内的约束力，对党外的非党主体也会产生积极作用，甚至产生决定性影响〔9〕。这一点是由我国坚持党的领导的宪法原则所决定。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“党内法规体系”置于“形成完备的法律规范体系”“高效的法治实施体系”“严密的法治监督体系”“有力的法治保障体系”中，将其视为法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要组成部分。因此，无论从罗豪才(2015)的软法〔10〕、强世功(2015)的多元一体法治共和国〔11〕等理论对党内法规效力的学理解释，还是《关于加强党内法规制度建设的意见》等重要文件的内容，《党章》以及党内法规中涉及党政机构职能的条款均可以成为机构整合的重要规范依据。

三是从“三定”规定的公布实施来看，公示的“三定”规定的多数属于党委政府办公厅发布的文件。如果按照《立法法》的要求，设区的市一级政府拥有立法权，制定并公开的规范性文件应该属于法律范畴。同样，根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规的制定主体包括党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，以上主体制定的党内文件，自然属于规范性文件，同《党章》一样，可以成为规范的来源。符合上述要求的党政机关批准或制定的“三定”规定理应成为“辅职”的规范依据。概而言之，如果属于县级政府制定的规定，根据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》等规范精神，可以推演出：县级以上人民政府、省级以上党组织制定发布的具有针对不特定对象约束力的文件，只要符合实质法治的要求，应当将其纳入规范研究视野中〔12—14〕。

“三层规范结构”解决了公共部门中党和政府职能的规范依据问题，但不能在理论方面解释，为什么公共部门中党和政府职能在《宪法》中可以区分，但实践中职能却存在交叉。本文认为在“三层规范结构”基础上，党政职能与党和政府机构职能需要通过主要职能(以下简称“主职”)与辅助职能(以下简称“辅职”)的“二元划分”得以释明。

主职是基于党组织作为整体在《宪法》中的定位而产生的概念，是党政职能合法性、规范性的依据。目的性规范和指导性规范都属于主职；党和政府的职能，在主职这一分析工具中得以泾渭分明。党组织的辅职可以理解为党的机构的职能。辅职主要基于《宪法》《党章》以及“三定”规定等操作性规范通过对象与事项两个维度来界定。党的主职与辅职二分法的逻辑展开如图1所示。

图1 党的机构的主职与辅职分类图

基于上述逻辑，根据法律法规、党内法规内容，党的机构职能可以划分为包括目的性规范和指导性规范的主职和包含“三个职能对象”“九项职能事项”以及公共部门的“三定”规定。《宪法》序言中党的领导的三个对象：各族人民、统一战线和政党制度，可以理解为党的机构的职能对象；《党章》序言中“四个全面”与“五位一体”的九项职能以及“三定”规定中涉及职能的事项，可理解为党的机构的职能事项。政府组织的辅职也可以通过同样的原理划定边界。党和政府机构在实践中的分工、协调、交叉、重合现象通过辅职概念的设定得以解释，“职能相近的党政机构合并或者合署”这一命题也因此得以加强。

(2)政府职能的“三层规范结构”以及“二元划分”

纵观《宪法》与《地方人大和政府组织法》等宪法性规范，政府职能的规范依据同样的逻辑，可以划分为目的性规范、指导性规范与操作性规范(详见表2)。

表2 政府职能的“三层规范结构”统计表

政府机构的目的性规范主要是《宪法》总纲第二十七条第二款确定的“为人民服务”；指导性规范主要是《宪法》总纲第二十七条第一款对政府机构设置的限定原则——精简与效能。同时，《宪法》将“服务”概念进一步拓展，并对其外延进行了全面列举，即《宪法》第八十九条以及《地方人大和政府组织法》第五十九条、第六十一条中的二十五项职能事项。因此，这三个条款以及党和政府的“三定”规定中涉及政府职能的规范，应当属于政府职能的操作性规范。

根据上文同样的逻辑划分办法，政府主职与辅职二分法的逻辑展开如图2所示。

图2 政府主职与辅职分类图

根据主职与辅职的“二元划分”，政府的主职主要是《宪法》目的性规范的“为人民服务”与指导性规范的“精简和效能”；辅职则由《宪法》《地方人大和政府组织法》规定的二十五项职能事项，以及党和政府机构“三定”规定中政府机构的职能条款组成。

(3)公共部门职能“三层规范结构”与“二元划分”的理论与实践意义

分权理论要求某一个机构只能享有某一项职能，机构之间的职能尽可能不要交叉，并通过职能的分配彼此予以制衡。显然这种权力分置只是一种理想类型，现代政党与国家机构的复合型权力已成为主流。“三层规范结构”“二元划分”的理论价值在于：前者为机构的设置提供了规范意义的指引，即通过目的性规范、指导性规范与操作性规范确定机构设置的尺度与边界；后者对政党与国家机构复合型权力的问题给出分析工具，并可以为机构改革视域下我国党政机构的分与合提供理论解释框架。

一是如果从普遍共识的意义上理解党的机构职能，在我国的政治和规范中，公共部门辅职之间由于党政机构的执行性，公共管理系统的嵌入性，机构设置的体系性、职能任务的分工性，职能之间存在交叉与重叠的可能。例如，党的全面依法治国等职能与政府的执行或制定人民代表大会及其常务委员会决议，向人大或其常委会提出议案，制定行政法规、决定、命令等职能相关；党的经济建设、文化建设、生态文明建设等职能和政府领导或管理预算、经济、城乡建设、生态文明建设、文化、卫生、民政等职能相关。

二是辅职交叉与主职分开的平衡。主职是公共部门等组织的内生动力，反映出公共部门中党政组织两者之间本质的差异与不同。辅职是公共部门职能的外延，集中体现了党政机构职能的发展性和实践性，并随国家政治社会需求的变化而不断调整。公共部门的调整是一个长期动态、持续不断的过程，党的十三大以来的七次机构改革的频率与幅度正说明了这一点。

三是辅职需遵循主职的限定，不能突破《宪法》对党政职能的基本划界。公共部门的职能主要通过目的性规范、指导性规范和操作性规范共同对职能识别与定位。从宪法、法律以及党内法规等规范性来看，公共部门均需从属于党和政府组织整体的制度设计。尽管公共部门带有一定的独立性。从对内来讲，虽然《中国共产党工作机关条例》第二条对党的工作机关的定位作了多重规定，但这些目标都不能绕开各自主职属性跨界到对方职能事项和职能对象中去实现这些目标。

四是对职能决定机构设置进行论证时，需要观照我国现实。实践中，依据分权理论通过单一权力设置机构的设想，在理论上说得通但在实践中做不到，即便在西方国家其多数机构的职能也都是综合的。设置机构的主要依据不是单一权力，而是社会治理需要而赋予机构的职能(任务)。例如，《地方人大和政府组织法》第六十四条规定，地方政府可以根据工作需要设立机构。因此，根据工作需要某一机构可能行使不同的权力、具有多项职能，单一的权力、职能也有可能由不同机构分工行使。例如，国务院作为行政机关不仅享有行政权，还享有立法权、执法权；在我国立法机关与司法机关的混合制度下，权力机关不仅享有立法权，也享有司法权；同理，公共部门中的党组织除了领导权之外，在党的机构这个层面与其他政府机构之间也存在业务的关联与交叉，公共部门的职能同样是一种集合性职能，这也为职能相近的机构的合署或者合并奠定了基础。

五是职能是公共部门设置的根本依据，主职决定机构改革的目标与方向，辅职决定机构的合并与分立。在《宪法》框架下，作为整体意义上的党和政府，两者在主职层面有明显的分界，但在作为职能执行的公共部门机构中，党和政府机构在辅职层面则存在职能的交叉与重合。同样，除了宪法和法律中操作性规范之外，公共部门的辅职还主要依据机构的“三定”规定进行，这实际已经成为机构改革中最为核心的内容〔15〕。无论如何确定公共部门的辅职范围，《宪法》对党组织的定位以及行政机构的基本赋权，都应当成为改革实施的重要依据。

三、适用职能相近的类型化分析

尽管上文通过文义解释和目的解释对职能相近作了普遍意义上的解读，但一些重要和核心概念并不能通过这样的解释方式获得普遍意义上的澄清。实施中的政策与不断发展的实践与改革目标同时约束着职能概念的适用边界。对职能相近这一核心概念需要进一步基于历史经验进行归纳、总结、验证。在公开资料选取方面，本文重点分析了历次《宪法》修改文本、党的十一大以来的九次《党章》的修改、历次党的代表大会以及各次全会涉及机构改革的内容，检索了威科先行数据库(1949—2020)、北大法宝党内法规数据库(1982—2020)、国务院公报(1982—2020)、全国人大常委会公报(1994—2020)、各地人大、政府公报等，以期获取中央以及机构改革方案等规范性文件。通过资料整理，可以将机构设置的辅职分为对象、事项的变量进行组合，分为以下三种类型。

1.职能事项存在涵盖关系

这种情况一般由公共部门为完成机构辅职而成立议事协调机构，该议事协调机构的办事机构与政府机构合并或者合署。例如，中央全面依法治国委员会办公室与司法部合署，是典型的党的议事协调机构与政府机构的合署。《司法部关于转发国家编委〈关于印发司法部“三定”方案的通知〉的通知》(司发办〔1988〕第300号)指出，司法部的职能事项为“部门立法”“经济、民主与法制建设的法律服务”“管理劳改、劳教工作”“乡镇法律服务工作”“普法”等。而新设定的中央全面依法治国委员会则是为了实现《党章》中明确规定“全面依法治国”这一职能事项的实现而设立，实际承担了依法治国的顶层设计、布局、统筹协调、推进、督促落实等职能，司法部的职能归属于中央全面依法治国委员会。再如，中央审计委员会的办公机构(办公室)设在审计署，是典型的党的议事协调机构与政府机构的合署。《审计署主要职责内设机构和人员编制规定》(国办发〔2008〕84号)指出，审计署的职能事项是：审计工作、起草审计法律法规草案、向国务院总理提出年度中央预算执行审计结果报告、审计预算执行情况事项出具审计报告、对省部级领导干部实施经济责任审计、特定事项进行专项审计调查、办理审计业务中行政复议、行政诉讼或国务院裁决中的有关事项、指导和监督内部审计工作、与省级人民政府共同领导省级审计机关、审计国家驻外非经营性机构的财务收支、审计领域的国际交流与合作。中央审计委员会则是为了实现《党章》中规定的“全面从严治党”的职能事项，加强审计监督。中央审计委员会与审计署之间的职能事项属于涵盖关系。

2.职能对象交叉或相异、职能事项相同

这种情况一般是党和政府机构在各自系统内设有明确的工作范围，但职能事项相同。如果属于合署办公，这种情况就由党的机构进行协调统筹；如果采用合并方式，行政机构组织实行工作对象和职能统一。在合并的方式下，为了对外开展工作和对上衔接职能，通常会采用多挂牌子的方式开展业务。例如，中央合并中央直属机关工作委员会和中央国家机关工作委员会，组建中央和国家机关工作委员会，原先两个机构的工作对象集中在党和政府不同的领域，整合后实现了党和政府机构党组织建设职能的基本覆盖。这属于典型的职能事项相同，但原先机构工作对象不同。再如，国家公务员局并入中央组织部，原先两个机构的工作对象集中在党和政府不同的领域，实现了行使国家公权力人员的整合，与干部管理职能事项的统一。中央组织部“组织建设”“教育管理”“人才培训”“干部监督”“老干部工作”等职能与国家公务员局“录用调配、考核奖惩、培训和工资福利”“管理政策和法律法规草案并组织实施”“公务员队伍建设和绩效管理”“国际交流合作”等职能同属于干部管理等职能事项。比较典型的还有，中央党校和国家行政学院的职责整合(合并)，组建新的中央党校(国家行政学院)，实行一个机构、两块牌子。对比《中国共产党党校工作条例》(中发〔2008〕13号)第五条与《行政学院工作条例》(国务院令第568号)第五条规定，除了工作对象不同(前者为各级党员领导干部及后备干部，后者为公务员、国有企业管理人员、政策研究人员)，其他的职能都是培训轮训、专题研讨、政策理论宣传、国内外合作与交流、决策咨询等，均属于职能事项相同情况。

3.职能对象和职能事项均存在交叉或涵盖

这种情况主要集中在公共部门中党委归口管理的职能机构与政府相关机构之间，通常会采用合并的方式整合机构。例如，国家宗教事务局并入中央统战部，对外保留国家宗教事务局牌子；国务院侨务办公室并入中央统战部。从职能来看，国家宗教事务局的职能事项主要有“宗教外事归口管理”“宗教事务管理”“宗教工作队伍和有关人员的培训”等。国务院侨务办公室职责主要有“管理侨务行政事务”“负责拟订侨务工作政策”“统筹协调有关部门和社会团体涉侨工作”“联系香港、澳门和海外社团及代表”“指导推动涉侨宣传、文化交流和华文教育工作”等。中央统战部的职能事项主要有“统一战线理论、政策的研究”“领导国家机构及人民团体”“发现、培养、使用、管理党外代表人士”(少数民族人士、宗教界人士、出国和归国留学人员、台湾同胞及其在大陆的亲属、华侨、归侨及侨眷等)〔16〕。从工作对象来看，国务院侨务办公室和国家宗教事务局的职能对象和事项均可归属于中央统战部的职能中。

四、结论与讨论

本轮机构改革以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，以可持续性、整体性为原则。各级党委政府通过制定、解释制度规范对部门“合并、合署、分立”进行指导。对于地方干部而言，他们也会关注法律规范、制度规范本身的保障功能，通过制度规范规避政策决策实施风险，提升组织运行效能。

依法治理背景下的党政机构整合，不仅意味着机构职能的融合，而且意味着职能分工的清晰。公共部门职能的规范要素在何种范围、以何种方式辨识，可以得到一个比较清晰的路径，法教义学的研究和思维方式也因此具备了解释力。

本文关注机构改革过程中党政机构整合的客观现实，以法教义学理论为基础，尝试构建“基础概念—结构化分析—类型化分析—特殊情况”的理论框架。通过构建“三层规范结构”和“二元划分”框架，呈现和分析了中央和地方的公共部门机构如何实现职能层面的整合。

现实中的公共部门关系多呈现为系统性的多层级结构。以往研究要么侧重于公共部门内部中的纵横的双向组织关系，要么侧重于公共部门中的条块结构关系，基于公共部门相互嵌套的客观事实，运用规范维度有利于把握机构改革中一以贯之的法治逻辑，丰富研究维度。据此，本文研究了党政机构何以整合、依据什么标准整合等问题，并探讨了未来机构改革的发展取向。

以往研究重点关注中央与地方机构整合基于威权产生的科层结构一致性，但该理论很难解释地方政府机构整合与中央政府机构改革客观存在的差异性。公共部门改革受到多种因素的混合影响，如党政关系、政府经济人属性、宪法结构导致的路径依赖，使得党政机构关系整合在现实条件中呈现出自上而下，由统一趋向多元的特点。职能相近概念的提出为以上异质性现象提供了“一揽子”解释框架。

需要说明的是，本文在对研究样本开展实证分析时存在一定的局限性，如受制于“三定”方案的非公开性，有限的案例分析主要集中在中央和省级公共部门公开的规范性文件层面。地市级以下的机构改革情况散见于公开媒体报道以及党委政府系统内的信息舆情，仍具有较大的学术研究空间。我国省级以下政府机构就包括地级市、县(区)、乡镇，同级党委及其机构与政府机构存在结构和数量上的对应关系，基层党政机构职能重复、交叉的概率大大增加。根据《地方人大和政府组织法》规定，乡一级政府没有工作机关，只有内设机构。《党章》和《中国共产党工作机关条例》将乡镇一级党委确定为党的基层组织，除了由上级党组织决定是否设立“纪律检查委员会”外，一般不设立党的工作机关。因此乡镇党委政府通常设立“党政综合办公室”“纪检监察室”以及其他上级管理部门派出的“站”“所”实现机构运转(1)详见《中共中央 国务院关于县级党政机关机构改革若干问题的通知》(中发〔1983〕39号)。。从实践观察，乡镇党政机关，特别是其内设机构基本上都属于合署或者合并状态。一般来讲，乡镇“站”“所”由上级主管部门负责，其内设机构如党群办公室、政府办公室、文化服务中心、宣传服务中心等都可以根据实际情况采用合署或者合并的方式；安监中心、综合治理中心通常也在合署或者合并之列。在调查时，部分受访的领导提出，县以下的机构部门的整合更具多样性，更能够展现出地方机构运行蕴含的治理传统，未来研究可从地级市、县(区)部门机构改革切入观察，以获得更“接地气”的研究成果。

当前人民群众对“以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”已经形成了共识，相关理论与实践的探索正在展开，《改革方案》就是在这种背景之下进一步从制度层面优化党政组织结构的顶层设计〔17〕。当然，国家治理体系和治理能力现代化是一项系统工程，蕴含丰富内容和多元价值。因此，必须力求实现“加强党的领导”与“优化职能体系”两个价值目标之间的协调和平衡。本文以职能相近为切入点，提出职能的“三层规范结构”与“二元划分”，是在这一方向上的初步探索。这项复杂的工程仍需要运用系统的、法治的思维，以更精细化的研究持续予以推进。