新型农村集体经济组织财务治理困境与优化路径——以西藏为例

余 可 覃王月 蒋梓淳 付成平

新型农村集体经济是中国特色社会主义公有制经济在农村的重要组成部分，是在农村双层经营体制下，基于农村土地承包经营制度，进行农村集体产权制度改革形成的产权关系明确、成员边界清晰的股份合作经济，强调“统一经营权”〔1〕。2021年中央一号文件明确提出要基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。随着西藏等全国农村集体产权制度改革试点地区于2021年10月基本完成阶段性改革任务，立足做好发展壮大新型农村集体经济“后半篇”文章，着眼于少数民族地区，加强农村集体经济财务管理成为当下农村绕不开的重点议题，也是实现农民增收和乡村全面振兴的应有之义。

西藏是我国西部边疆欠发达地区，自然环境恶劣，经济发展相对滞后，2020年，全区农村人口232万人，占常住人口总数的63.39%，是缩小我国城乡贫富差距、促进共同富裕和建设社会主义现代化国家需重点关注的地区，将其作为研究对象具有非常特殊的战略和现实意义。本文在广泛开展调查研究基础上，从农村集体经济组织内外两方面总结财务管理工作面临的现实困境，进一步提出加强财务管理、协同壮大集体经济发展的优化路径，尝试为西部少数民族地区创新农村集体经济组织财务管理工作，推动农村集体经济健康发展提供有益借鉴和参考。

一、加强新型农村集体经济组织财务管理的现实意义

1.切实保障集体成员民主权利

传统农村集体经济财务信息公开存在流于形式、不够透明及时等问题，成员积极参与农村集体经济组织财务管理的意识淡薄，在一定程度上影响了农村集体经济组织财务的规范化管理〔2〕。在新型农村集体经济组织财务管理中，通过搭建起权责分明、各司其职的成员大会、理事会、监事会“三会”内部治理架构，将集体发生的各项财务收支纳入农村集体经济财务会计制度规范管理下，严格落实信息公开制度、民主管理制度，有效执行民主决策机制、监督制约机制，对从制度上保障集体成员的知情权、参与权、决策权和监督权有重要意义〔3〕。

2.有力推动农村集体经济发展

在农村产权制度改革试点过程中，西藏涉农地区先后建立了符合市场经济要求的村、组两级农村集体经济组织，并申请获取由农业农村部颁发的《农村集体经济组织登记证书》，获得全国统一社会信用代码，从而让新型农村集体经济组织具备了作为市场经济主体独立进行生产经营管理活动的条件。农村集体经济组织通过规范财务管理，建立与我国社会主义市场经济相适应的农村集体经济组织财务管理体制和机制，充分利用现代信息化手段规范管理农村集体“三资”，能有效提高农村集体资产运行效率和科学投融资决策水平，促进乡村产业发展，增加农村集体经济收入，壮大农村集体经济实力，实现农村集体经济可持续良性循环。

3.有效维护农村社会和谐稳定

农村集体经济财务管理事关广大农牧民群众切身利益，易滋生贪污腐败等损害集体利益和侵犯成员权益的违法行为〔4〕，农牧民群众权益得不到维护，成为当前党群和干群矛盾激化的重要诱因，容易引发群众上访和农村社会不稳定因素出现。通过加强新型农村集体经济财务管理，让财务活动晾晒在阳光下接受广大农牧民群众的监督，能有效防止集体资产流失，维护农村集体经济秩序，提高集体资金使用效益，以此有效化解成员与集体经济之间的矛盾，进一步夯实民族团结进步和促进农村社会经济和谐稳定发展。

二、加强新型农村集体经济财务管理的现实困境

1.财务管理内生动力不足

近年来，西藏农业农村和财政部门制定了一系列政策举措来加强集体经济财务管理，取得了积极成效。但现有财务管理水平难以适应农村集体经济发展趋势和满足农业农村现代化发展需求，农村集体经济组织内生动力不足是当下最基本的问题。第一，改革以来许多农村集体经济组织干部对集体经济重要性认识不足，不具备对集体经济发展进行系统规划和资源整合的能力，农村集体经济发展成效不显著，进而对财务管理的重视度和积极性不高。第二，财务人员因从事财务工作而承担较大风险和获得较低薪酬，对其工作积极性产生了消极影响。第三，在农村双层经营体制从“统分结合、以分为主”向“统分结合、以统为主”的变革期，集体成员的经营思想还停留在家庭承包上，缺乏市场经济意识，未充分意识到集体经济的重要性，也缺乏参与集体经济财务管理的积极性、主动性。

2.财会制度执行不到位

部分农村集体经济组织执行财务会计制度长期流于形式，难以对集体财务活动形成有效的指导和制约。主要体现在：第一，会计核算不规范。当前农村集体经济组织普遍未按照规定程序和要求准确设置会计账目和进行日常经济业务核算，政府拨款和减免税费等形成的资产权属模糊、白条抵库、票据报销签批手续不全等问题仍屡见不鲜，很大程度上影响全区农村集体经济良好财务环境的形成。第二，财务分析应用欠缺。农村集体经济组织普遍存在“重核算、轻管理”的会计与财务管理脱节现象，仅仅是对经济收支事项进行会计核算，而对财务信息的分析应用严重缺失，比如资产结构、资金使用去向、财务收支结构等，从而不能积极为社会资本参与投资合作提供有效信息，也难以为政府部门制定扶持集体经济发展政策提供科学有效的决策依据。第三，财务信息化水平落后。据统计，2020年西藏全区实行会计电算化的村不足20%，财务信息化水平滞后很大程度上影响到财务管理工作效率和工作规范程度，更难以有效预测和把握集体面临的财务风险和隐患，也很难宏观掌控到集体资产存量、资金实力和挖掘出更具有实效性、价值性的财务会计信息。

3.财务管理模式不优

现在西藏全区主要实行村财村管、村财乡管和代理记账三种财务管理模式，均面临一些问题。在村财村管模式下，财务人员老龄化程度较深，专业知识技能缺乏，学习动能不足，普遍属于无证上岗人员，导致在工作中不能及时处理，账目混乱且记录不全，难以达到乡村振兴战略背景下农村集体经济发展要求。在村财乡管模式下，在保持资产所有权、使用权、监督权和决策权不变的前提下，分离出财务核算管理权。由于西藏未建立独立的农经体系，部分地区由乡镇财政所代为行使管理权，在乡镇对公银行账户下以各农村集体经济组织名义设立子账户并统一管理，负责为集体经济组织建账、算账、记账和归档，采用行政事业单位会计制度对集体各种财政资金收支进行会计核算，忽视对除财政收支外的其他集体资金和资产的管理，从现有的账户和账本记录上也难以反映出集体全部资产存量、价值和使用等情况。在代理记账模式下，第三方代理记账公司主要面向企业运用企业会计制度进行代理会计业务，而对农村集体资金、资产和资源“三资”相关政策文件理解不深不透，未严格按照农业农村部等9部委《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》《村集体经济组织会计制度》等有关规定开展农村集体会计业务，容易导致上报农业农村部的农村集体资产清查结果和农村集体会计账目的相关数据不匹配。

4.培训指导机制不完善

西藏农村集体经济财务培训指导工作的适应性、融合性、长效性仍需进一步加强，具体表现为两个方面：第一，培训指导形式和内容单一。政府部门主要通过举办专题培训会的方式，邀请相关专家老师讲授专业知识和组织会计实操，而财务管理重要性的认知教育、职业道德素养教育等内容相对欠缺，少有能根据全区语言文化和工作实际需要对工作形式作出针对性调整，形式、内容过于单一化和缺乏区域适应性，致使学员学习热情不高。加之学员流动性大、专业基础薄弱，导致学习成效大打折扣。第二，培训指导长期规划和支持政策不足。许多政府部门在开展财务管理培训指导过程中，侧重于追求短期效应，求培训次数对培训质量把握不严，求形式合理对基层实际需求研究不透，在规划引领集体经济财务管理实现现代化发展建设上明显不足，忽视了培训指导的实用性、长期性和持续性。还有一些政府部门尚未建立完善的农村集体经济财务管理培训指导机制，对农村集体经济财务管理的技术指导和政策资金支持不充分。

5.财务监督实效不显著

财务监督是财务管理的重要组成部分，贯穿于财务管理事前、事中和事后全过程，深刻影响着财务管理的质量和成效。调查发现，第一，许多农牧民群众因文化知识水平低、集体财务民主监督意识淡薄，对集体经济事务不过问、不关心，难以对农村集体经济财务会计信息进行有效监督，或不具备监督能力，群众监督基础薄弱。第二，全区农村集体经济组织虽经过民主程序选举成立了监事会，但部分监事会形同虚设，并未按照组织章程真正发挥应有的经济监督制约作用，而是直接由村委会干部指定或任命的民主理财小组成员行使相关职权。第三，部分农村经济管理部门对农村集体经济财务管理的关注度、重视度不高，弱化对集体经济组织财务管理的行政监督职能，一定程度上造成了当前农村集体经济财务管理工作质量不高的局面。

三、加强新型农村集体经济组织财务管理的优化路径

1.加强财务管理考核激励

通过制定一系列农村集体经济财务管理激励措施，引入竞争机制，让从业人员在财务管理工作中不断自我激励、优化，从而达到促进财务管理质量提升、农村集体经济高质量健康发展的目的。第一，强化工作考评。基于农村集体资产监督管理平台的应用，制定科学系统的财务工作考核评定机制。根据岗位分工，对财务工作的完成情况、工作量、工作态度各方面情况进行指标细化、综合考评，坚持考评结果与人员聘用、职务升迁、薪资发放等挂钩。第二，注重人员激励。研究制定财务人员“基础工资+奖励绩效”的薪资分配制度，根据不同的岗位设定不同的基础工资，根据个人工作完成进度和质量，按月或按季度定期发放绩效奖励，从而全面激发财务人员的工作积极性和责任心。同时为财务人员提供学习提升的机会，鼓励并组织优秀财务人员走出去学习深造、考取会计税务类专业技能证书。

2.推进财务管理数字化建设

推动农村集体经济数字化建设，能有效破除部分村集体存在的财务信息孤岛问题，也是提升乡村治理效能的有力举措，更是实现农业农村现代化的重要载体。第一，推进财务管理网络化。充分应用农业农村部或西藏自治区农业农村厅开发的农村集体资产监督管理平台，将财务管理相关内容纳入平台管理，实行会计电算化。同时，制定财务管理网络化的相关考核办法、细化考核指标，从而有效提升全区农村集体经济财务工作效率和管理质量，为实现农业农村现代化提供农村集体经济财务数据资源支撑。第二，创新信息公开渠道。在村务信息公开栏、成员大会、广播通知等传统信息公开渠道的基础上，广泛宣传推广手机APP、微信公众号和官方网站等基于互联网技术的信息公开渠道，积极引导广大成员应用新型信息公开方式实时了解村情财情，充分保障集体成员的知情权，倒逼集体财务信息质量提升。第三，加强财务会计信息应用。在实现会计核算职能的基础上，加强对农村集体资产监督管理平台形成的财会信息统计、分析和管理，充分发挥财会信息系统的财务管理功能，为农村集体经济组织生产经营、社会资本投资合作以及政府部门政策制定提供数字支撑和决策依据。

3.探索推行新型委托代理模式

探索依托西藏乡镇农牧综合服务中心推行村财委托代理制度，既可破解村财村管模式下财务人员专业能力差的现实境遇，也可缓解村财乡管模式下乡镇财政所因人少事多形成的乡镇会计“小牛拉大车”尴尬局面，是未来一段时期内行之有效的重要财务工作模式，也是解决当下农村集体专业化财务人员短缺的最重要措施〔5〕，更是推动西藏农村财务管理水平与经济发展水平相适应的关键。政府部门应加强统筹协调，以乡镇农牧综合服务中心为载体，组建农村集体经济组织财务服务部门，配备一定数量的专职财务人员，按照国家最新修订的农村集体经济组织财务会计制度，拓展乡镇委托代理职能，实现“双代理、一代管、一公开、一核查”等职能，即代理农村集体会计核算业务、代理农村集体财务管理工作、代管农村集体资金账户、公开农村集体财务信息、清查核实上报农村集体“三资”。与此同时，亦可以综合考虑农村集体经济组织意愿、经济实力和财务管理规范程度等因素，保留村管理权或者委托会计师事务所等机构进行代理记账，并加强对农村集体经济财务工作的指导监督。

4.健全专业人才培养机制

专业人才队伍是事关农村集体经济组织财务管理成效的主要因素，人才队伍培育是当下迫切需要解决的重要问题。第一，制定中长期教育培训规划。各级政府部门应根据区域特点、群体特征和差异需求，构建基于集体财务人员、理事会成员和监事会成员等多元群体的专项培训体系，培训内容涵盖思想认知、道德素养和业务技能方面，通过线上与线下相结合、理论与实践相融合的培训形式和喜闻乐见的授课方法，引导受训人员深度参与。通过提高财务人员的专业技能、道德素养，以及加强非财务人员的财务分析、监督检查能力，多主体协同促进财务管理效率和质量提高。同时，要加强对培训机构师资、内容和形式等方面监督，指导其打造高质量、特色化、实操性强的藏汉双语教育课程。加强对学员的个人信息审查和培训考核力度，确保学员相对稳定和教育成果高效转化。第二，加大政策倾斜力度。农村财务教育培训具有涉及人员多、覆盖范围广、持续时间长等特点，政府部门要注重全面有效的顶层设计和制定科学合理的配套政策，可不定期邀请业界专家和实务工作者深入基层就财经法规、会计信息化等内容进行宣讲培训，定期组织开展财务知识技能比赛，并将教育培训相关经费纳入每年政府财政资金预算。

5.完善农村财务监督体系

健全以财务公开制度为核心的内部监督和以业务审计检查为约束的外部监督体系，强化民主和行政监督，从而达到农村集体经济财务管理与农村集体产权制度改革有效衔接的目的。第一，规范财务公开工作。农村集体财务信息披露应本着真实及时、透明具体的原则，对集体收入来源、支出明细、资产资源使用情况、收益分配情况以及重大经济事项等做到应公开尽公开。同时，打通线上线下信息公开渠道，在农村地区广泛开展应用互联网信息公开渠道的系列活动，增强集体成员对财务工作重要性的认识，实现农村集体经济组织与其成员的良好互动，从而促进成员对集体财务的有力监督。第二，加大行政监督力度。县乡两级政府部门应加大对农村集体经济财务管理工作的指导监督力度，通过实地检查和线上检查等方式，及时发现并督促集体经济组织纠正信息披露有关问题。定期组织开展财务审计、财经法纪审计、村干部离任和任期审计等各类专项审计活动，通过建立奖惩制度约束村集体财务行为，对当年财务管理规范有序的村组织进行通报表扬，对财务管理工作出现违法乱纪行为的村组织进行严厉惩处。此外，还可通过开设匿名意见箱、开通网络信箱、公布投诉电话等方式，畅通集体经济组织成员异议申诉渠道。