平台企业赋能城市公共服务的进路、优势和建议

孙 飞

中央财经委员会第九次会议明确指出，我国平台经济在经济社会全局的地位和作用日益凸显，有利于提高全社会资源配置效率，也有利于提高国家治理的智能化、全域化、个性化、精细化水平。这充分肯定了平台经济参与国家治理的重要地位和作用，也反映出提升城市公共服务效能要善借平台经济发展之势。在城市治理实践中，平台企业可以充分利用其技术、海量数据和巨大用户规模优势，弥补城市公共服务供给的不足，推动城市公共服务质量提升，拓展城市治理新局面。

一、平台企业助力城市公共服务作用日趋凸显

1.极大丰富了城市社区生活服务形式和内容

从社区治理实践看，互联网平台企业已经成为基层服务质量提升与城市治理创新的重要参与者，其运用大数据、人工智能等技术精准地实现了居民需求与公共服务供给的有效对接，推动了社区事务的“微”治理和“微”服务。如在智慧社区建设方面，腾讯利用云计算存储、AI分析等技术连接政府、居民、物业和社区服务提供方，形成“互联网+社区”一站式解决方案。目前腾讯云未来社区已覆盖全国42个城市，11000个小区，为社区提供了便利多元的服务体系。在社区便民生活圈建设方面，美团依托自身大数据处理能力，推出社区维度的生活服务业电子地图，较好掌握了每个社区生活服务业各业态布局，为破解社区服务“最后一公里”难题提供了有力支撑。在优化社区养老服务方面，快手作为一个“短视频+直播”平台，积极参与缩小老年人“数字鸿沟”活动，免费开放手势操作、语音交互、视频播放等28件信息无障碍技术专利，打造了丰富的适老化数字应用场景(1)腾讯、美团和快手数据来源于实地调研、电话调研和相关公司内部材料。。

2.加速驱动了城市公共服务的数字化转型

当前，城市公共服务数字化需要数字政府的正确引领，也需要平台企业充分利用自身数字技术优势积极参与和驱动。在城市公共服务数字化转型方面，平台企业的带动作用日趋明显。在数字政务应用场景建设方面，腾讯云数字政务依托自身平台和链接能力，积极打造全域融合的公共服务平台场景，显著提升了数字服务的便捷性和安全性。从2015年7月至2020年7月，五年间腾讯数字政务服务已为9亿民众提供了超过1000项移动政务服务，为1500万家企业提供了超过100万项涉企服务。在数字技术赋能城市监管服务方面，快手利用直播和短视频等形式，推动城市监管服务流程的数字化与可视化，提升了公共服务的互动性。截至2021年底，快手政务号已涵盖人大政协、公检法司、交通运输等，已有15000多个政务机构入驻快手，2021年播放总量达4000亿次以上。可见，平台企业在加速推动公共服务数字化转型方面已取得积极进展。

3.赋予了市场秩序监管的新手段新力量

从市场监管实践看，行政监管机制固有短板需要借助外部力量拓展自身的监管服务能力，平台企业则为这种能力拓展提供了有力支撑，也符合技术赋能、价值重塑和治理变革的实践逻辑。在智慧市场监管方面，腾讯推进大数据、区块链等技术在知识产权保护、消费者权益保护、食品药品安全治理等领域广泛应用，逐步建立健全了互联网智慧市场监管体系。在大数据赋能市场监管方面，美团则依托天眼系统获取消费者点评数据为基础，构建了数据可视化、趋势可预测、问题可预警的市场监管体系。在创新市场监管技术手段方面，快手则利用市场监督新媒体宣传矩阵，在知识产权保护、防范网络诈骗等领域取得了初步成效。2021年，快手发现涉嫌诈骗账号367.5万个，提示易受骗用户超500万人，有力保障了网络营商环境安全。

4.在城市的应急保供中发挥了重要作用

国内外经验表明，城市应急体系建设需要市场化和社会化力量参与来弥补城市公共服务的不足和短板，需要多元主体协同参与，才能高效完成城市应急保供任务。在2022年上半年吉林、上海和北京疫情防控关键阶段，平台企业在应急物资保供中就发挥了不可替代的重要作用。如京东、饿了么等电商平台快速从全国各地增调人力物力运力，有效解决了上海市民基本生活物资“最后一公里”配送保障问题。2022年“五一”假期，为全力协助落实北京暂停堂食政策，美团迅速增加30%的运力，及时启动“无接触安心送”“内循环配送”等模式，较好满足了企业和群众的基础性和即时性需求。在应急信息传达和助力企业复工复产方面，以抖音、快手等为代表的短视频平台则凭借其平台特色和流量优势，确保疫情权威消息最快触达普通民众，尤其是充分发挥直播电商平台优势，助力数十万家企业复工复产，充分彰显了平台企业在城市应急治理中的积极作用。

二、平台企业助力城市公共服务四大优势

1.技术优势

当前，平台企业具有强大的大数据、物联网、智能化等技术优势，并善于运用先进技术推动政府治理方式革新和政务服务流程再造，通过政务服务APP、小程序、公众号等技术应用工具，增强城市公共服务能力，实现技术为公共部门和群体双向赋权赋能，让数字技术更好服务于城市居民美好生活。诸如腾讯将5G、大数据、人工智能等技术整合，打造一体化引擎，技术赋能提升城市公共服务能力；美团等电商平台运用网络化、智能化等技术精准地实现用户需求与产品服务之间的高效匹配，显著提升了社区生活服务能力。

2.海量数据优势

数据是一座城市实现服务创新、价值重塑的关键性变革力量。平台企业利用自身的多主体交易、多层次资源整合、多维化链接能力的基础优势，积累下海量的用户交易数据和企业运营数据。同时企业积极推动政务数据和社会数据的融合、开放与共享，实现了数据的要素化过程。在此基础上，平台大数据在驱动政务服务流程优化、创新公共服务供给、助力多元协同共治等领域的应用价值和体验价值也逐步展现出来。诸如通过美团外卖大数据可以洞察城市商业与消费趋势；通过高德地图和滴滴出行大数据结合，可以优化城市出行管控与交通服务。

3.数以亿计用户优势

当前，一些大型平台企业依托数字技术打通多渠道线上服务平台，链接线下线上多维需求，在跨部门跨区域间合作、信息交流中形成数以亿计用户规模。这些巨量用户不仅是平台的参与者，更是参与公共治理的新生力量，且已经渗透到城市公共服务的方方面面。以腾讯为例，其政务服务业务已覆盖30个省(自治区、直辖市)、30个部委、近500座城市、10000个社区。此外，网上外卖平台用户规模在疫情下不断扩大，已经从2020年4.19亿户增长到2021年5.44亿户。还有数以亿计用户规模的网约车、社交电商、生鲜平台等均在城市内部运行，从解决市民出行、购物、生活服务等问题出发，已经形成城市公共服务供给的新生力量。

4.新一轮政策红利

2022年3月16日国务院金融委召开会议，对中概股、平台经济给出最新政策表述，释放了有利于稳定市场的政策信号。随后人民银行、银保监会、证监会等重要部门均表示将促进平台经济规范健康发展。4月29日，中共中央政治局召开会议时强调，要促进平台经济健康发展，完成平台经济专项整改，实施常态化监管，出台支持平台经济规范发展的具体措施。5月17日至19日，国务院总理李克强在云南调研时也强调支持平台经济、数字经济合法合规境内外上市融资。党中央国务院频频发声支持平台经济健康发展，映射出平台企业将迎来新一轮的政策红利，将为平台企业助力城市政务服务注入强劲动能。

三、平台企业助力城市公共服务面临的主要问题

1.城市政务数据开放共享空间尚需进一步扩大

政府数据开放最大的困难是开放有限，没有为市场和社会主体提供足够多的有效数据用于数据驱动的经济发展和管理创新〔1〕。调研获知，平台企业反映当前城市政务数据“不愿开”“不想开”“不会开”的问题依然存在，主要表现在城市公共服务部门之间数据库互联互通不足，协同挖掘开放共享不足等；城市治理的重点控制区域、重点控制行业、重点控制人群等基础数据库不健全；尤其是政府数据向社会开放不足，数据授权运营相对滞后。从复旦大学数字与移动治理实验室发布的2021年上半年《中国地方政府数据开放报告(指标体系与城市标杆)》对十个标杆城市分析结果来看，政府数据开放数量和质量整体偏低。从地方实践来看，数据开放共享授权不足的主要原因是政府出于数据开放责任、问责风险的考量，与平台企业分享动力不足，导致政务数据和社会数据融合不够，城市大数据生产力需进一步挖掘。

2.政府与平台企业合作的良性机制尚未形成

当前在我国城市数字公共服务建设项目中政企合作的投资模式、运营维护、共治共享的运营机制还不完善，公共服务的公共属性与平台企业的商业属性融合不足，直接影响了平台企业基础优势的有效发挥。调研中部分平台企业反映，城市公共服务领域依然存在一定垄断性，市场化程度偏低，如城市消防救援、灾害救援、交通事故救援等产品和服务供给，以及大型应急项目等准入门槛过高，限制了平台企业的发展空间。同时，现实中平台算法失当现象和社会责任缺失问题屡见不鲜，引发社会高度关注并对平台经济可持续发展形成严重制约〔2〕。个别平台算法违背了数字科技伦理，恶化了平台经济发展生态，这与公共服务社会效益最大化宗旨也是相悖的。

3.平台资本运营尚需进一步科学精准监管

在调研中部分平台企业反映，当前我国政府对平台资本未实施分类有效监管，监管的科学性和精准性不高，平台经济的规制不足与规制过度现象并存。也有企业提出平台资本发展方向的正面清单和负面清单建设滞后，一定程度上影响了资本的投资预期和规划，也将削弱平台资本参与城市公共服务的积极性。调研发现，少数平台企业在参与社区生活服务中也存在一些“野蛮收购”“频频烧钱”等资本任性和不正当竞争行为，直接影响了社区运行的正常秩序。如个别“社区团购”企业运行模式就充分暴露了资本逐利替代治理善治、资本垄断冲击社会公平的突出问题。这反映出必须通过有效监管来营造健康的平台资本发展生态。

四、平台企业助力城市公共服务的建议

1.统筹数据活力与安全，推进政务数据开放共享授权

政务服务数据开放共享授权应从国家层面统筹规划、协调推进，推动数据所有权与使用权分离，推动城市政务数据分类，通过开放共享和授权经营的方式，把合规数据使用权让渡给平台企业。鼓励第三方对城市公共数据的挖掘与共享，建立健全城市重点控制区域、行业、人群等基础数据库。加快推动城市政务数据开放授权改革试点，可探索把城市政务服务数据的开放数量和质量纳入干部考核体系。从国家立法层面对政务数据开放范围、标准等作出明确规定，完善数据开放保密审查制度，依法保障数据所有者、使用者之间形成良好的数据运营生态。

2.深化政企合作，构建和谐共进的良性运营机制

深化政企合作，尊重平台企业的发展规律和商业属性，加快构建政务服务中的筹资方式、建设规划、运营维护等领域健康合作机制，合理配置各方资源，形成公共服务中的新生力量。加快构建政企协同监管新机制，打造规范有序的平台发展生态。深化公共服务领域“放管服”改革，逐步降低市场准入门槛，促进更多的市场主体参与公共服务，激发市场主体活力。诸如可从制度设计层面把部分物流电商平台纳入国家应急物资物流保障体系。加快推动构建彰显社会责任的平台算法，注重算法导向与公共服务宗旨的协同性，推动由第三方机构对算法的合法性、伦理性进行评估和监管，在自治、他治和共治中促进政企深度合作。

3.科学精准监管资本，发挥其促进城市公共服务的作用

坚持平台资本发展与规范并重，强化平台资本配置效率，建立完善负面清单，稳定资本的投资预期，充分激发资本对城市公共服务的创造力。在维护公共服务公共属性和社会属性的前提下，完善政策设计，引导平台资本在公共服务中的投向，进一步激发包括非公有制资本在内的平台资本活力，推动平台资本更加健康发展，促进城市公共服务效能提升。以科学精准的监管，遏制平台资本无序扩张和恶意竞争，严防滥用市场势力冲击社会秩序，警惕和铲除为追求高额利润而“负能”于城市治理的资本逐利行为。