长三角探索形成新发展格局的路径：背景、任务及方略

成祖松 赵小强

2020年8月，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上的重要讲话指出，长三角区域要发挥人才富集、科技水平高、制造业发达、产业链供应链相对完备和市场潜力大等诸多优势，积极探索形成新发展格局的路径。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央积极应对我国比较优势和社会主要矛盾变化、着眼我国经济中长期发展、适应世界百年未有之大变局的重大科学判断和重要战略部署。这是新发展阶段的内在要求，也是“十四五”时期我国经济改革发展的着眼点，对推动我国经济社会高质量发展具有重大意义，也将对世界经济发展带来积极影响〔1〕。如何切实发挥上海综合服务功能齐全、江苏实体经济基础好、浙江民营经济活跃、安徽科技创新后发优势明显的多重优势，推动长三角探索形成引领国内大循环的核心区域和国内国际双循环相互促进的战略枢纽是值得深入研究的重要课题。

一、长三角探索形成新发展格局的路径的现实背景

长三角具有庞大的市场规模、完善的工业体系、强大的创新能力和优越的营商环境，一直是我国改革开放的前沿，在全国经济社会发展中具有重要的战略地位和作用。在全国加快构建新发展格局的大背景下，面对国际经济政治环境动荡、国内发展条件变化以及区域发展不协调等现实背景，长三角承担着率先积极探索形成新发展格局的重要使命。

1.应对国际循环大环境动荡的有效举措

从我国参与国际循环的历程来看，改革开放以来，以长三角为代表的东部沿海地区凭借优越的区位优势率先开放发展，大力吸引外资，在国际产业转移浪潮中扮演了产业承接地的“主角”。通过大规模承接国际产业转移，长三角地区迅速形成了以外向型经济为主的产业发展格局，成为国民经济重要的增长极。但是在参与国际循环的过程中，我国赚取的利润不高，也带来了制造业“两头在外，中间在内”的发展困境，形成了制造业发展的低端锁定效应〔2〕。当前，全球正处于百年未有之大变局，部分国家的贸易保护主义政策冲破了多边贸易体制的束缚，对全球经济贸易带来了巨大影响。全球新冠肺炎疫情的蔓延扩散引发了全球贸易限制和禁航禁运，并与全球贸易保护主义形成叠加效应，对全球产业链和供应链造成了巨大冲击，引发了全球市场的不断萎缩。长三角占全国国土面积的1/26，占全国总人口的1/6，却产出了全国1/4的经济总量，相当于全球第五大经济体。在此背景下，长三角探索形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局路径，就是为了最大限度地发挥自身的溢出效应、联动效应、协同效应和辐射效应，积极探索参与经济全球化的新策略，最大程度地减小全球市场动荡对我国的影响。

2.适应国内发展条件变化的必然选择

经济活动本身就是一个动态的周而复始的循环过程。全球化背景下通过外向型经济参与国际经济循环是一国(地区)的必然选择。但世界主要经济体的发展历程同时表明，在一定的发展阶段，实现从出口导向的外向型经济向内需增长型经济转变，是跨越中等收入陷阱的不二选择〔3〕。从当前我国的发展阶段判断，国内发展环境和条件也经历着深刻变化。特别是进入新时代，社会主要矛盾发生了关系全局的历史性变化，同时我国经济体量巨大、供给体系完善、国内需求旺盛，逐步实现以国内循环为主体的高质量发展具有坚实的基础。长三角是我国经济最具活力的城市群，已有上海、杭州、南京、宁波、苏州、无锡、南通和合肥八大城市跻身GDP万亿俱乐部。因此，发挥长三角超大市场规模效应，深入挖掘人民美好生活需要，形成国内经济良性循环，带动国际循环，是主动适应国内发展条件变化、推动我国经济高质量发展的重要战略决策〔4〕。

3.促进区域协调发展的现实要求

新中国成立70多年来，我国经济空间发生了巨大变化，特别是非均衡战略实施使得国家经济发展重心逐步东移，地区之间的经济社会发展差距逐步扩大，区域发展不平衡、不协调已经成为满足人民美好生活的制约因素。当前，我国各地区存在着空间结构优化、发展方式转变、产业转型升级、资源永续利用和环境质量提升等现实诉求，迫切需要加速形成国内循环格局。特别是我国幅员辽阔，各区域之间资源要素禀赋存在较大差异，所处工业发展阶段也各不相同，显著的规模经济效应、范围经济效应、空间集聚效应、创新学习效应和发展外溢效应是形成国内循环的基础条件〔5〕。从长三角内部来看，江浙沪皖四省(市)的发展并不均衡，安徽显然属于后发区域。从各省(市)内部来看，这种不平衡也很明显，如苏北与苏南之间的差距。一体化的一个重要目的是要解决区域发展不平衡问题。长三角作为全国经济发展的龙头，需要在“大国雁阵模型”中当好头雁，根据《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》的相关要求，主动构建国内循环格局，推动相关产业向中西部地区转移，助力区域协调发展。

二、长三角探索形成新发展格局的路径的战略任务

以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，确立了新形势下重塑我国经济内外循环关系的新逻辑，其核心在于从以低成本为主的竞争优势向以内需为主的竞争优势转变，从基于外需的经济全球化战略向基于大国内需的经济全球化战略转变〔6〕。换言之，长三角地区就是要打破原先被动参与全球价值链带来的“低端俘获”困境，打通国内循环，主动构建基于强大内需的国家价值链，并以此为主积极对接全球价值链，打通国际循环，逐步打造以我为主的全球价值链，实现国内国际循环的良性互动。长三角作为先行区域，其探索形成新发展格局的路径的战略任务在于：在扩大内需的前提和基础上，对接全球创新资源，稳定国内供应链，以产业链现代化为目标，着力畅通企业资金链，实施部署集成化的政策体系，为新形势下重塑全国经济循环的内在逻辑提供可复制可借鉴的经验。

1.对接全球创新链

创新是引领发展的第一动力，推动要素驱动和投资驱动向创新驱动的转变，已经得到了主流政策界、学术理论界和基层实践界的广泛共识。鉴于创新活动日益复杂多样，基于分工与合作的创新链得到了多个学科的高度关注。创新链是以市场需求为导向，以多个创新主体开放合作为基础，以整合创新资源为手段，以实现价值创造和价值增值为目标的价值共创活动〔7〕。全球化背景下，创新活动的全球化趋势日益明显。特别是随着创新活动的全球化解构与创新链的全球化建构〔8〕，嵌入全球创新链才能实现要素驱动和投资驱动向创新驱动的转变〔9〕。

20世纪90年代以来，以长三角为代表的东部沿海地区按照“两头在外，大进大出”的基本方针开始加入全球价值链分工体系下的国际循环，带动了国内制造业的迅猛发展。但是，全球价值链分工的国际循环具有经济增长和结构封锁的双重效应，由此造成了包括长三角地区在内的国家制造业关键核心技术和原始创新能力的缺失。长三角作为全国创新的排头兵，探索形成新发展格局的路径就要打通内部三省一市产学研之间的堵点，构建自主可控的区域创新链：面向长三角企业和产业需求，加大“从0到1”的源头性创新投入力度，高度关注科研成果“从1到N”的转化应用，为自身产业升级提供高质量科技供给。在此基础上，长三角还要利用优越的区位优势，吸收全球创新资源，推动本土跨国企业率先连接全球资源和市场，积极融入全球创新链，进而带动区域创新链和国家创新体系建设。

2.稳定国内供应链

日渐盛行的贸易保护主义导致全球供应链出现动荡，新冠肺炎疫情的全球蔓延使得国际供应链呈现出不同于周期性危机的突然断裂〔10〕。作为全球供应链的中心，我国最早成功控制了国内疫情，并在国内疫情稳定以后，向全球近200个国家(地区)和国际组织提供了数量庞大的抗疫物资，不仅为国际社会抗疫提供了巨大的支援，更是为稳定国际供应链作出了巨大贡献。值得注意的是，全球供应链断裂也导致了防疫物资无法运抵疫区等敏感问题，从而引发具有逆全球化特征的全球供应链重构〔11〕。在此背景下，我国制造业供应链也将受到冲击。与此同时，供应商本土化、数字经济快速发展等也将成为国内供应链发展的重大机遇。

因此，长三角探索形成新发展格局的路径就要充分发挥自身智力资源、科技资源、物流体系、政治经济环境、工业体系和市场容量等方面的优势，以稳定外贸供应链和优化内需供应链为目标，积极搭建供应链金融服务平台，加强供应链营商环境建设，建立独立完整的供应链安全系统，优化供应链全球布局，提升供应链管理能力，提升企业供应链弹性，从而稳定国内供应链，进而保证全球供应链开放、稳定和安全。

3.补强区域产业链

从产业间分工到产业内分工，再到产品内分工，链式发展已经成为当今产业发展的基本形式。从产业层面观察，产业链是由产业结构链、产业价值链、产业信息链、产业组织链、产业物流链、产业技术链、产业人才链、产业文化链、产业资金链有机组合而成的产业生态链〔12〕。改革开放以来，随着“中国制造”遍布全球，我国逐步成为全球产业链枢纽。但以美国为代表的部分国家主动发起的政治性断链、卡链以及新冠肺炎疫情突然引发的市场性断链、卡链，不仅严重摧毁了全球产业链运转体系，也给我国产业链发展带来了冲击。我国产业在全球产业链中处于“大而不强”的尴尬地位。

长三角探索形成新发展格局的路径就要仔细分析查找自身主导产业的产业链薄弱环节，强化三省一市的区域协作，统筹资源，集中力量补齐短板。为此，长三角一方面要在产业链高端发力，以上海、合肥两个综合性国家科学中心为依托，大力发展高技术产业，完善区域内产业配套体系，确保产业链畅通；另一方面要在产业链低端进行调整，依托自身巨大的市场规模以及市场需求的差异，促进区域产业转移和产业供需对接，延长国内产业链。

4.畅通企业资金链

企业是市场主体，也是构建“双循环”新发展格局的实践主体，更是我国形成“双循环”新发展格局的微观基础。而以资金为代表的各类要素投入则是企业维持“双循环”的“血液”。资金链是企业和企业之间、企业内部各个环节之间在价值创造过程中所形成的资金供求链条，其资金来源形式主要包括各种政府资金、银行贷款、风险投资和自筹资金等。为了应对国外贸易保护主义和新冠肺炎疫情的负面影响，国家进一步加大了对企业资金支持、减税降费、减租降息的力度，为各类企业平等获取生产要素提供了保障，进一步激发了企业的市场活力。然而，多年来企业尤其是中小微企业一直面临着融资约束，这不仅制约了企业转型升级，也直接影响到我国构建“双循环”新发展格局。

长三角地区拥有全国最活跃的市场主体，江苏和浙江市场的主体数量分列全国第二位和第四位。为畅通企业资金链，长三角要敢于率先从银行贷款差异化监管、合理提高中小企业不良贷款容忍度、推进新三板发行与交易制度改革、完善创投基金税收政策等方面入手，为企业参与“双循环”新发展格局提供良好的资金链环境。

5.部署集成政策链

从战略内涵来看，国内循环为主的“双循环”是一个完整的方针，是政策组合的大框架。从实现路径来看，推动国内循环与国际循环的无缝对接和相互促进，必须要部署集成化立体化的政策链条，让政策更好地引导“双循环”新发展格局、服务“双循环”新发展格局。从现实的管理方式来看，长期的条块相对分离造成了条条之间、块块之间甚至部门与部门之间的政策协调度较低。如何充分发挥有效的市场和有为的政府的共同作用，让政策服务好供给侧结构性改革、服务好扩大内需战略基点、服务好激发市场主体活力、服务好进一步扩大开放，是形成新发展格局的关键。

因此，长三角地区要尽快建立与“双循环”新发展格局相适应的政策协调审查机制，避免三省一市出台的政策和措施发生冲突、互斥等现象，形成高效的政策体系，提高政策对“双循环”新发展格局的促进作用。此外，在“双循环”新发展格局形成的不同阶段，长三角要根据政策工具的性质与设计目标，突出政策的系统性与集成化，进一步部署集成政策链，从整体视角加强财政政策、税收政策、人才政策、巡视政策的组合，形成混合政策工具。

三、长三角探索形成新发展格局的路径的基本方略

在上述战略任务的指引下，长三角要深入理解“双循环”新发展格局的丰富意蕴，以构建科技创新共同体为核心，进一步畅通区域内产业、市场和经济社会循环，探索形成引领国内大循环的核心区域和国内国际双循环相互促进的战略枢纽。

1.构建科技创新共同体

长三角创新资源丰富，特别是上海张江和安徽合肥两个综合性国家科学中心已经呈现出科学设施特别是大科学装置密集、科研机构密集、科学家密集和科研成果转化活动密集等典型特征，具有打造科技创新共同体的现实基础。要充分发挥两个综合性国家科学中心重大科技设施优势，积极在有条件的城市布局建设产业创新中心，瞄准“科创+产业”，加快构建科技研发、技术熟化、产业孵化、企业对接、成果落地的完整机制，推动前沿科技成果“沿途下蛋”。引导科学中心和产业中心融合发展，推进创新链、产业链、资金链和政策链深度融合，带动长三角战略性新兴产业集群成长，产生区域和城市创新的“连锁效应”。以上海、合肥、南京和杭州为核心节点，继续布局国家重大科技基础设施，并加大对集成电路、生物医药、人工智能、量子信息、数字经济、新一代信息技术、大健康、环境等领域新兴产业和龙头企业的培育，重点建设上海集成电路与人工智能、合肥量子信息与智能语音、南京新一代信息技术与智能电网、杭州“互联网+”创新创业与数字经济四大特色园区。同时，要全方位深化和拓展科技创新和知识产权保护国际合作，抓好国际合作载体建设，深入推动企业研发国际化，引育国际化科技人才队伍，助推长三角G60科创走廊打造国际创新高地。

2.打造智造服务双引擎

从产业层面上看，“双循环”新发展格局就是要推动长三角制造业从原来单一的“供给”中心向“供给+需求”双中心转变，从“世界工厂”向“世界工厂+世界市场”转变，从“中国制造”向“中国智造+中国服务”转变。当前，以新一代信息通信技术与制造业深度融合为核心特征的新一轮工业革命正在蓬勃兴起，并深刻改变着全球制造业面貌和格局。长三角地区要充分利用工业互联网、工业大数据、人工智能等新一代信息网络技术的全方位渗透与融合，创新制造业生产方式、组织方式、商业模式、价值链分布和竞争战略，尽快由中国制造向中国智造转变。要高度重视基于人工智能的智能制造，推动制造业与创新设计相结合、与大数据相结合、与知识工程相结合、与虚拟现实相结合、与精准生产相结合，将生产环节的制造者转变为智能制造者，提升生产环节的话语权和附加值；将销售环节演变成公众平台，集成销售及售后服务等，增加该环节企业利润。与此同时，积极开展“面向制造的服务”和“面向服务的制造”协同发展的服务型制造，推动龙头企业设计覆盖全产业链的长三角制造业服务化模式和“跨界融合”服务化路径，树立中国制造向中国服务转变的长三角标杆。

3.把握产业循环着力点

全球贸易保护主义和新冠肺炎疫情对国际经济贸易活动带来重大冲击，全力保障产业链和供应链稳定，就必须要把握着力点，畅通长三角产业循环。一是激发和保护市场主体活力，畅通企业内部微循环。加大金融支持力度，营造适合股权投资参与企业研发活动的环境，促进社会资本参与股权投资，引导长三角各类企业加大创新和转型升级力度，提高企业“造血”能力，让物流、人流等在企业内部高效运转。二是提高集群治理能力，畅通产业集群小循环。以打造长三角世界级产业集群为目标，充分发挥行业协会的“软联通”作用，建立产业集群内部纵向畅通、横向竞争、管理有序、保障有力的跨区域产业集群发展协调机制，提高产业集群治理能力。发挥集群内企业之间的天然联系，提升产业链、供应链竞争力，增强集群韧劲和活力，提高各市场主体和要素运转的效能。三是推动区域产业转移，畅通区域产业大循环。以构建国家价值链为目标，加快形成具有全球竞争力的长三角区域产业链中心，牢牢掌控研发创新、生产制造等产业链高端环节，降低对外依赖性。以《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》为指引，建立长三角地区与中西部地区省际间产业转移统筹协调机制，探索优势互补、利益共享的“飞地经济”和区域合作机制，积极推动产业链中低端环节向中西部地区转移，构建“长三角研发设计、中部品牌营销、西部生产制造”的雁阵发展模式。

4.推进区域市场一体化

大容量的国内市场是加快形成新发展格局的必要条件。巨大国内市场需求可以降低创新成本，带动创新与市场之间的良性循环，加速新产品和新业态生长。以市场一体化为核心推进长三角更高质量一体化，就是要在形成区域统一市场的基础上，通过区域间相互开放形成全国统一市场，形成超大规模市场优势和转换经济全球化模式〔13〕，进而推动长三角形成新发展格局。从我国产业发展历程来看，以外商投资企业和加工贸易为主导的产品出口主要面对的是国外市场和需求。世界第一大出口国的事实说明，我国已经积累了庞大的生产能力。如何将这些生产能力与国内巨大的需求规模优势相结合，加强对产品终端需求市场的控制力，是长三角探索形成新发展格局的核心。要积极借鉴其他国家市场一体化发展的有效经验，从自上而下、自下而上和水平协作三条路径，创新政府合作治理方式，推进长三角区域市场一体化。自上而下就是由中央政府制定颁布实施长三角地区市场协同发展规划和政策，打破行政区壁垒，搭建地区间统一市场的大平台。自下而上就是要充分发挥企业尤其是企业集团作为微观经济主体的作用，从下向上逐渐将其发展诉求传递到地方政府和中央政府，进而影响政府政策制定的一种方式。水平协作就是指长三角地方政府之间通过政府间协议的形式，从区域内的断头路、轻轨建设、教育医疗等具体项目做起，逐步打造区域市场一体化。