农地承包经营权退出：理论逻辑、实践探索与机制构建

王 萍 郭晓鸣

一、引言

土地问题是一个贯穿我国几千年历史的重大问题。现阶段我国城乡关系正在发生历史性变革，对人地关系提出新的要求：一方面，工业化、城镇化及农业农村现代化要求改变“单家独户”式的小规模、低效率农地使用方式；另一方面，土地流转仍不畅通，土地利用方式变革和适度规模经营受到制约。随着乡村振兴战略的实施，乡村精英逐步回流农村，“兼业小农”向“职业农民”转变趋势已经显现，迫切需要继续深化农村土地制度改革。因此，在保护农户权利、尊重农户意愿的基础上，建立农地承包经营权有偿退出机制的需求日益增加。在农地承包经营权退出过程中，退地农民、农民集体、地方政府是三类核心利益相关者，每类利益相关者的立场与考量不同，其行为决策不同。不同利益相关者的利益诉求如何？其利益诉求又如何影响退地改革推进？应如何建立科学合理的农地承包经营权退出机制？这些都是推进农地承包经营权退出过程中需要面对的现实问题。

已有研究多聚焦于农地承包经营权退出的影响因素、退出方式、退出补偿，以及对地方实践考察等方面。农地承包经营权退出的影响因素包括：农民农业兼业程度以及土地权益期待(刘同山等，2013)〔1〕；农民个体特征、家庭特征、农地经营与利用状况、社会保障因素、土地所有权认知状况等(郑兴明、2014，张学敏、2013，王兆林等、2014，王丽双等、2015，高佳等、2015)〔2-6〕。农地退出方式主要有“政府收储型”“集体收储型”“自发交易型”(刘同山等，2019)〔7〕。但无论哪种退出类型，农地承包经营权退出的政策选择，都应注重保障农民的土地财产功能，这是农村土地制度变革的内核(罗必良，2012)〔8〕。农地承包经营权退出补偿研究主要体现为对土地补偿标准的测算，通常农地承包经营权退出补偿中多元化补偿机制接受度较高，建立退地农民社会保障制度和补偿长效机制能够进一步增强土地承包经营权退出稳定性(高佳等，2017)〔9〕。此外，还需要考虑对退出所造成的生产、保障以及财产和心理等价值损失进行补偿(张学敏，2014)〔10〕。同时，各地退出实践呈现出农地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权三权退出的“宁夏平罗”模式，自下而上协商退出且市场化特征明显的“重庆梁平”模式，异质性农民差异化退地的四川内江“三换模式”(王晓睿等，2019)〔11〕，以放弃农地承包经营权和宅基地使用权“双放弃”的“成都温江”模式(王瑞雪，2009)〔12〕。

已有文献对农地承包经营权退出工作提供了大量的有益参考，但仍存在大量具有研究价值的科学问题，有待进一步发掘。农地承包经营权退出涉及退地农民、农民集体、政府部门等一系列利益相关者的利益协调问题，已有研究未能深入揭示各利益相关者之间的联系机制，而任何利益相关者的利益失衡都可能阻碍延缓推迟农地承包经营权的退出。鉴于此，本文基于农地承包经营权退出的语境，以利益协调理论为基础，探讨农地承包经营权退出机制的理论逻辑，构建以退地农民、农民集体、地方政府等多元利益相关者利益协调的整体性分析框架，对内江市市中区退地实践进行考察，以期为地方推进农地承包经营权自愿有偿退出实践提供借鉴和参考。

二、农地承包经营权退出理论逻辑

农户发生结构性分化迫切需要实现土地资源的集中经营。一方面，兼业型农民是目前中国农民存在的主要形式(郭晓鸣等，2018)〔13〕。不同农民的技术水平和市场参与程度有一定差异，导致农民在收入和就业结构上存在明显差异，农民结构性分化逐步加剧。部分农民“离农进城”，但农地所附着的社会保障功能又使农民“离地不弃地”。另一方面，规模化与集约化生产经营也对土地资源集中经营提出了要求。中国特色社会主义进入新时代，迫切需要改变农地小规模、细碎化的传统经营方式，以实现农业适度规模化与集约化经营。毫无疑问，农民结构性分化、农业经营方式改变衍生出变革土地制度的新需求，尝试性推进农地承包经营权退出是着眼长远构建乡村发展新格局的战略需要。

本文理论分析遵循如下逻辑：一是对农地退出利益主体进行界定，不同利益主体的利益诉求和决策导向不同，意味着行为决策的差异。二是归纳退出主体的利益诉求，明晰其主要利益诉求以及如何更好满足其利益诉求。三是建立统筹利益相关者利益的制度设计。符合利益相关者的制度能协调利益主体的利益诉求，决定着农地承包经营权退出是否能够持续进行。鉴于此，在制度设计上提出基于农民、农民集体和政府三类核心利益相关者利益的农民利益保护机制、集体利益保持机制、政府利益保障机制。借鉴利益相关者理论，本文以“利益相关者界定—利益诉求分析—利益关系梳理—符合各主体利益的制度设计”为逻辑线索，提出符合农地承包经营权退出利益相关者的利益协调框架具体思路。

图1 理论分析框架

1.农地承包经营权退出中的利益相关者

农地承包经营权退出作为利益相关者之间的一项经济活动，是与农地承包经营权益息息相关的利益相关者之间博弈互动的过程。本文借鉴利益相关者理论研究框架，采用米切尔评分法，依据农地承包经营权退出主体具备合法性、权力性、紧迫性等属性的多寡，将其归类为核心利益相关者、次要利益相关者和一般利益相关者。在农地承包经营权退出中，退地农民、农民集体、政府兼具合法性、权力性、紧迫性三种属性，界定为核心利益相关者，也是本研究的重点关注对象。新型农业经营主体以及未退地农民分别兼具三种属性中的两种，界定为次要利益相关者。社会公众等一般性角色仅具备三种属性中的一种，界定为一般利益相关者。综上，前述利益相关者中深刻影响农地承包经营权退出进程，并与退出改革有紧密联系的核心利益相关者主要包括农民、农民集体及政府，这三者构成了农地承包经营权退出的核心利益相关者(1)由于本文未对其他类别的利益相关者进行研究，主要研究农民、农民集体、政府几类核心利益相关者，故本文此后将农民、农民集体、政府类主体简要表述为“利益相关者”。。

表1 农地承包经营权退出利益相关者界定

2.农民退地利益诉求与利益保护

纵观我国农村改革历程，改革成效的大小紧紧围绕是否实现农民利益、契合农民需求，因此关注农民退地的利益诉求及利益保护是推动退地改革实践的关键。毫无疑问，在农地承包经营权退出改革中，农民是否愿意退出，关键在于其利益诉求是否得到满足。与一般商品市场交易不同的是，土地掺杂着乡村情怀与情感、承担着农民的社会保障功能，并在农民生计维持和改善中占据着十分重要的地位。因此，农民作为“理性人”，其退出行为决策取决于其短期和长期利益诉求。从短期来看，农民的利益诉求倾向于货币等现实因素，如退地的货币补偿和预期土地产出的净现值等。更为重要的是，从长期来看，农民的利益诉求不仅仅局限在货币因素，还需要考虑农地承包经营权退出可能带来的就业风险问题，以及如果失业可能造成的生计困境，需要在农地承包经营权退出的制度设计上着眼长远，对农民的补偿措施进行多元制度设计。

3.农民、农民集体、地方政府利益表达与利益平衡

长期来看，尽管退地农民、农民集体和政府这三类主体间存在直接或间接博弈，但对利益的追求上也有一致的一面：农民追求美好生活、农民集体追求成员福利最大化，以及政府需要实现系列宏观战略目标、推动农业农村发展。简言之，农地承包经营权退出所带来的资源配置效率提升、农业农村发展等连锁效应将惠及以上利益相关者，决定了以上三类利益相关者存在达成合约的利益基础。但从短期来看，退地农民、农民集体、政府之间是独立的核心利益相关者，遵循各自的理性抉择，也存在各自的利益诉求，在农地承包经营权退出中三者均有利益博弈，这种利益博弈突出地表现在退地农民实现自身利益最大化与农民集体、政府的补偿能力有限性之间的矛盾。

4.构建符合农民利益、集体利益和地方政府利益的利益协调机制

通过前述分析，需要建立符合农民利益、集体利益和政府利益的农地承包经营权退出利益协调机制(2)本文的利益协调机制指退地过程中用于平衡政治利益、经济利益、社会利益等不同利益的一系列制度安排，涉及对利益相关者、利益诉求、利益博弈、利益协调等不同因素、环节和过程。此时利益协调机制是一个总称用词，包括各种不同具体形态的制度和方法。。在退出路径与退出机制设计上需统筹兼顾各利益相关者之间既对立又统一的利益诉求，通过构建良好的利益协调机制化解显性、隐性利益冲突。虽然从短期来看，退地农民、农民集体、政府在博弈中可能实现利益均衡，但农地承包经营权一旦发生转移，如若对潜在的风险以及相应的制度设计没有预见性，可能出现后续的农民就业风险、养老保障风险以及退出土地利用低效，有可能造成新的不稳定。因此，需要构建统筹兼顾退地农民、农民集体、政府等利益相关者利益诉求的利益协调机制，坚持公平共享的理念，保障均衡的利益分享格局。

三、利益失衡与利益协调：内江市退地改革

对内江市市中区(简称市中区)退地改革进行案例分析，旨在说明农地承包经营权退出改革中，农民、农民集体以及政府如何进行博弈均衡、实现利益最大化，同时对前文提出的理论逻辑进行验证与应用。市中区作为第二批农村改革试验区，承担了农地承包经营权退出改革任务。改革初期，由于缺少良好的制度设计，面临着各种利益冲突，退地进程缓慢。随着改革的推进，在充分调研并注重各利益主体的利益协调后，逐步构建了以利益协调为特征的农地承包经营权退出机制，农民退出土地的积极性明显增强，改革进程显著加快。市中区的改革实践充分证实了注重利益协调在农地承包经营权退出改革中的关键作用。

1.案例选择

本文运用利益相关者分析框架，采用问卷调查与深度访谈相结合的方法，分析农地承包经营权退出中核心利益相关者间的利益矛盾及均衡动力。调研对象主要有基层政府、村(社)工作人员及农民代表，共518人次，采取村民座谈、村干部、区镇干部单独访谈等方式，以深入分析核心利益相关者的利益诉求及其背后的行为逻辑关系，揭示利益协调在推动农地承包经营权退出改革中的重要作用。

市中区位于四川省东南部，全区总面积3.86万hm2，常住人口33.7万人(3)数据来源:内江市统计局、内江市第七次全国人口普查领导小组办公室发布的《内江市第七次全国人口普查公报(第一号)——全市人口情况》。。在新型工业化、新型城镇化、农业现代化纵深推进的发展格局下，内江市不仅存在农民“离农不离地”“离农不弃地”“弃耕不流转”的现象，还面临着人地矛盾突出、农村劳动力结构性短缺严重的多重难题。从该区退地改革实践来看，改革过程清晰再现利益协调对退地改革的推进作用，进而影响退地政策及退地模式的制定。通过对市中区案例分析，期望再现市中区重视核心利益相关者的利益协调，最终实现从农民到农民集体，乃至政府层面的利益相对协调，从而有力推动退地改革实践，揭示出利益协调在推动改革中的重要作用，为破解我国农地承包经营权退出困境提供有益的思路和方向。

2.市中区退地改革缘起：利益矛盾凸显

伴随城镇化和农业农村现代化进程快速推进，市中区面临着诸多现实困境：农业转移人口“离农不离地”、农村土地资源稀缺与闲置并存、土地承包经营权退出“有意愿无路径”等。

(1)农村人地关系亟需重构。市中区农村劳动力“离农不离地”的扭曲人地关系对农业生产要素重配造成阻碍，同时面临人口城镇化滞后、农业经营方式低效落后的困境。从理论层面看，农地“三权分置”政策引致的土地权属分离能够有效推动新型城镇化进程，促进现代农业经营方式转变，但现实是土地流转成本居高不下，现代农业经营方式转变缓慢。如何建立更符合现实情况的土地产权关系，纠正扭曲的人地关系，从根本上破解人口城镇化滞后与农业现代化滞后的双重矛盾不可回避的摆在了市中区面前。

(2)农村土地稀缺与闲置矛盾并存。同其他农村相似，市中区普遍存在土地资源稀缺与闲置并存的矛盾。一方面，农民普遍拥有对土地资源的高预期收益，而土地受让方期望降低土地流转成本，利益冲突降低了土地受让方获得稀缺土地资源的可能性。另一方面，老龄化加剧、“空心村”大量涌现，农村土地抛荒、房屋闲置等状况愈演愈烈。探索农民农地承包经营权退出，将土地相关权利转变为货币等市场流动性更强的财产形式，实质上有利于降低土地资源配置费用，有利于使土地受让方形成稳定的投资预期，为农业经营方式转变提供要素基础。

(3)农地承包经营权退出缺乏可操作路径。农村劳动力大量外流，农民工资性收入大大超越经营性收入，土地的生产资料功能以及社会保障功能随之削弱。土地的生产、养老保障功能弱化增强了部分转移农民退出农地承包经营权的意愿。但在这样的现实背景下，由于缺乏具体可实施的退出操作规程，部分转移农民有意愿退出农地承包经营权却囿于缺乏规范顺畅的退出渠道，缺乏灵活的财产流动和转换方式，而不得不继续保持着“离农不离地”的人地扭曲关系。

3.市中区退地改革推进：利益博弈的开始

市中区退地改革经历了一个渐进曲折的过程。该区深入分析农地承包经营权退出的核心利益相关者，充分挖掘利益相关者之间存在的利益矛盾，注重利益协调，退地改革取得了明显成效，探索出“注重利益补偿、加强利益约束、重视利益调节”符合实际的农地承包经营权利益协调退出路径。

(1)市中区农地承包经营权退出的利益相关者。农地承包经营权退出的利益相关者主要包括退地农民、农民集体、政府。在农地承包经营权退出中暂不讨论新型农业经营主体，因为其主要在农地承包经营权退出发生以后进入。

(2)退地农民主要利益诉求。调研发现，农民的利益诉求主要是实现当期利益最大化，即为获得较高水平的退地补偿。同时，农民对未来生活质量有较高期待，期待获得与城镇居民相同的教育、就业、医疗、养老等公共服务。还有部分农民表现出期望参与到土地的增值收益分配中，而不是简单的“一刀切”退出。

(3)农民集体主要利益诉求。在农地承包经营权退出改革中，农民集体起着上传下达的作用，对上协助配合政府推进退地改革工作；对下实施乡村治理，做好退地改革前期动员、宣传、引导等工作。农民集体兼具双重角色，既是承包地退出相关政策的配合者，同时也是退地农民的利益代言人，为维护退地农民利益与政府进行磋商，维护退地农民合法权益。农民集体利益诉求具有双重目标函数，一方面配合政府部门共同推动农业农村发展，另一方面期望通过退地改革实现农地适度规模经营，带来新的发展机会，壮大集体经济。

(4)地方政府主要利益诉求。政府利益的目标函数较为复杂。一是关注财政收支平衡，希望低成本地推进农地承包经营权退出改革。二是协调农地承包经营权退出改革各利益相关者关系，维持社会稳定。在农地承包经营权退出阶段，农民集体与退地农民的利益诉求产生分歧时，或者发生正面冲突时，政府将扮演国家公共权力执行者角色，适时指导平稳推进退地。政府核心利益诉求是更低成本地推进改革，实现农业现代化转型升级。

(5)利益相关者之间的利益冲突。从长远来看，结合市中区土地供需变化趋势，创新农民农地承包经营权退出机制具有必要性和可行性。从调研情况分析，农地承包经营权退出过程中利益相关者之间的确存在一些显性或隐性的利益冲突，集中体现在以下几个方面：

一是退地补偿方面的利益矛盾。从退地农民层面来看，农民结构性分化导致对退地补偿需求多元化。市中区农民结构性分化严重，对补偿的需求呈现多元化特征，主要补偿需求表现为现金补偿、养老保障补偿、股份补偿三种类型。在退出补偿方式上，约67.09%的农民期望获得股份补偿，74.49%的农民期望按当地征地补偿标准进行补偿，但同时也有65.82%的农民认为社会保障程度不足，退出农地意愿不强，有效需求不足(4)因在调研问卷设计中，对退地农民的利益诉求选择为多项选择，故占比超过100%。。从农民集体层面来看，也面临退地补偿金来源匮乏的困境。市中区农村集体经济普遍薄弱，甚至部分村集体存在较严重的负债，难以支撑退地改革补偿所需的巨大资金。从政府层面来看，资金瓶颈阻碍大，改革工作推进较缓慢。在推进农地承包经营权退出中，由于缺乏收储资金，导致后续工作难以跟进，想要低成本实现退地改革更是难上加难。同时，市中区试点任务只涉及农地承包经营权退出，其余配套改革未协同推进，社会资本进入农村意愿不强。

二是就业、养老保障方面的利益矛盾。调研结果表明，农民对就业养老保障方面有着较迫切的利益诉求。在社会保障体系不完善的情况下，如果退出农地承包经营权，就业、养老、医疗等配套政策存在不确定性。如不能很好解决农民的后顾之忧，建立起完善的就业、养老、住房、医疗、教育等配套保障措施，对未来预期的不确定可能会导致农民即使具备退出条件也不愿退出。

三是退出土地利用的利益矛盾。退出是为了更好地利用，实现可持续发展是退出土地利用的关键。退出的土地需要进行长期产业发展规划，避免仅依靠政府补贴以及短视化的产业发展。围绕退出的承包地如何进一步利用的问题，矛盾冲突也一样存在。一方面，农民期望退出土地利用过程中能够引入绿色生态产业项目，推动经济增长，带动当地产业发展；另一方面，受利益的驱使，土地受让方可能引入低成本高收益的项目，对土地采取掠夺式、短期化地使用，不可避免地造成对环境生态的破坏，也难以使业主与当地农户形成共生的利益关系。另一个值得考量的问题是，退出土地利用还面临着推进农业适度规模经营风险防控问题，这是一个由退出土地利用派生出来的问题。农业历来是高风险产业，面临着自然灾害和市场的双重风险，当生产经营出现亏损后如何平衡农民、集体经济组织、新型农业经营主体等各方利益，保护农户和村集体的合法权益，目前在法律制度设计以及实践层面都无先例可循，随着改革深入所累积的改革风险也可能增加。

4.市中区退地改革的结果——利益协调的实现

随着农地承包经营权退出改革中利益相关者利益冲突的凸显，其利益分歧不断加剧，均衡各方利益诉求势在必行。内江市紧紧围绕已凸显的核心利益冲突，在顶层设计、规范程序、打通渠道、创新模式等方面开展了积极探索，农民、农民集体、政府成为推动农地承包经营权退出改革的关键，各方在利益博弈中有退有进，逐步形成一套兼顾农民、农民集体及政府利益、规范顺畅的退出运作流程与机制。

(1)注重农民利益保护。农民是退地过程的核心利益相关者，在退地改革中需要特别关注农民的利益保护问题。一是坚持退地自愿申请。市中区退地改革始终坚持自愿申请的原则，农民需自愿提交退地申请书，且需家庭成员全部同意并签字确认。二是设计多种退地补偿方式满足农民差异化利益诉求。根据农民补偿意愿差异，设计退地现金补偿、退地股份补偿、退地社保补偿3种补偿方式。特别是退地社保补偿的制度设计更大程度迎合了部分失能特殊群体的利益诉求。同时，根据农民实际情况，退地农民也可选择一种或者多种方式补偿组合。

(2)强调集体利益保障。相较退地农民对退出补偿的关注，农民集体更为关注退地后续利用问题。退出的土地如果不能合理高效利用，必然造成土地资源的浪费，损害农民集体利益。在市中区退地实践中，为实现土地规模经营，农民集体通过连片整体开发对退出土地进行必要的整理，为土地规模化利用创造基础性条件。同时，通过土地流转或者合作经营等多种经营形式，引进经营主体。农民集体建立经营准入标准，制定有利于经验丰富的新型农业经营主体进入的制度，提升农业生产效率，其获得的经营收益优先用于农地补偿成本弥补，形成科学可持续的“退地—补偿—利用—弥补”制度闭环。

(3)规范政府利益实现。试点地区在坚持退地自愿申请的基础上，着重强调退地资格审查，防范“跟风式”的高风险退地行为，也防止为了完成改革任务而高风险退地。坚持循序渐进原则，选择农民退地意愿强，退地条件成熟的地方进行试点，形成规范的退地流程和有效的经验后再推广。通过强调退地资格审查，进一步维护农村稳定发展。

(4)利益相关者利益均衡实现退地突破。注重农民、农民集体以及政府三类核心利益相关者的利益诉求，市中区农地承包经营权退出改革试验总体效益初步显现，在促农增收、产业提升、主体培育等方面都有了明显进展，并形成针对不同禀赋农民探索的退地“三换”模式(5)“三换模式”指退出承包地换现金、退出承包地换股份、退出承包地换保障三种模式。。通过调研剖析农民利益诉求，表明无论选择何种退地模式，几乎都能契合不同禀赋农民的差异化需求。在注重利益相关者利益均衡的前提下，自愿申请退出农地承包经营权的农户逐渐增多。“三换模式”符合不同禀赋农民的现实利益需求，对于注重利益协调推进农地承包经营权退出改革实践是一种有益的探索。

四、构建农地承包经营权退出利益协调机制的思考

利益分化是社会分化的一个重要方面，甚至是社会其他方面分化的基础和前提(徐佐明等，2006)〔14〕。在制度设计上只有兼顾核心利益相关者的利益诉求，有效平衡利益冲突，构建符合个人、农民集体和政府利益的利益协调机制才能促进农地承包经营权退出有序平稳推进。

1.建立农民利益保护机制

农地承包经营权退出改革是我国农村土地制度改革的重要组成部分，而农民的退地意愿和基本利益诉求得到满足是有序推进退地改革的基本前提。在竞争市场条件下，一定约束条件下农民总是遵循自身利益最大化的行为决策。追求自身利益最大化主要体现在农民的个体特征、家庭特征、社会保障等方面的利益实现，将对农民退地意愿和退地利益诉求产生明显影响。必须创新多元退出方式及补偿办法，构建起合理的利益补偿机制。一是确定合理补偿标准，确保退地农民利益不受损；二是探索建立农地分类退出方案，满足不同退地需求；三是分类制定退地补偿方案，合理保护农民权益；四是促进非农就业，有序推进农民市民化；五是建立健全社会保障制度，防范退地农民生存风险。

2.建立集体利益保持机制

农地承包经营权退出改革不是“为退而退”，更重要的是退出土地如何高效利用的问题。应建立农地退出的集体利益保持机制，防止农地承包经营权退出可能带来的集体风险。一是坚持农地承包经营权退出与产业发展协同，提升乡村整体发展能力。在政府项目的支持下，开展土地整理，为土地规模经营创造条件。既可以由农村集体经济组织对退回土地进行自营，也可流转给大户、能手进行经营，还可和专业合作社、家庭农场等合作经营，经营收益优先用于弥补收回农地承包经营权所支付的补偿成本。二是强化防范土地利用“非粮化”风险。完善动态监管制度，在遵循土地资源禀赋和区域比较优势的前提下，通过项目支持、财政补贴等方式，引导和鼓励退出后的承包地保持或进行粮食作物种植，避免土地“非粮化”。三是建立多方补偿资金筹措机制，缓解农民集体资金补偿压力。笔者认为关于补偿金的来源，政府可以引入金融资本，建立“地方政府+政策性银行+土地使用者”多方筹集的资金补偿机制，确保农地承包经营权平稳有序退出。

3.建立地方政府利益保障机制

当前，我国农地产权制度改革已进入关键时期，改革进程同社会结构的深刻变动，与利益格局深刻调整紧密相关，推动农地承包经营权退出除了建立个人利益保护机制、集体利益保持机制外，还应建立政府利益保障机制，保障具有正外部性效应的农地承包经营权退出能够有序进行，同时在宏观层面防范潜在的退出风险。一是建立退出资格审查制度，防范潜在退出风险。坚持循序渐进的原则，优先选择部分群众退地意愿强、前期基础工作扎实的地方开展农地承包经营权退出试点，待退地程序完善和经验丰富后再在面上进行推广。同时，在退地改革的对象选择上，必须建立严格的退出资格审查制度，在确权颁证和自愿申请的基础上，由政府及农民集体审查是否具备退出资格。二是国家应强化法律、政策及补偿资金的支持，稳定推进退地改革。应在法律、政策、资金等方面给予地方政府更大支持，稳步推进我国农地承包经营权退出改革。