疫情防控下徐州市应急物流系统建设策略探究

李 战，顾新燚，孙 昕

（1.江苏师范大学 商学院，江苏 徐州 221116；2.江苏师范大学 绿色发展研究院，江苏 徐州 221116）

0 引言

随着2019 年底全球新冠肺炎疫情的暴发并由“非常态化偶发”转向“常态化频发”，突发公共卫生事件给人民生命和财产酿成了重大损失，使社会经济发展承受着巨大冲击。突发公共卫生事件形成的多源性、传播的急速性和危害的广泛性等特点警示人们必须切实加强应急管理。而以满足突发公共事件应急物资需要为目的的应急物流是应急管理的核心内容。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中强调指出“加快建立储备充足、反应迅速、抗冲击能力强的应急物流体系”。这将成为“十四五”期间各地应急物流系统建设的指导原则和主要目标。建设一套科学的应急物流系统，既能够有效降低成本，减少资源浪费，又能够保证应急物资的时效性，直接关系到应急保障效能的提升。因此，如何科学地进行应急物流系统的建设是增强突发事件物资保障能力的重要基础，是应对新冠肺炎疫情的关键问题。

对此，已有国内外学者开展了一些相关研究。Sirbiladze 等以格鲁吉亚某城市应急服务中心选址规划为重点，研究如何实现系统服务功能排序指数的最大化、中心数最小化的问题。裴时域和李元香从配送成本和仓储成本等运营成本最小化，有效提高物流配送效率的思路出发，探究物流配送中心选址方法和系统建设问题。Fiedich 等针对可能发生强烈地震时，研究如何进行救灾物流系统建设和配送优化问题。Trivedi 和Singh针对尼泊尔地震区运用层次分析法研究如何最大限度地减少物资配送距离、风险、场地数量和未覆盖需求，进行应急中心的选址和系统建设。丛雯婧和俞武扬针对台风灾害区域应急物资仓库位置选择问题，分析了应急设施的安全风险、应急成本和应急效率。徐一旻等进一步研究应急物流中心的选址同时，充分考虑应急救援时间、覆盖范围及区域数量等因素，以有效缓解应急物流系统的压力。

综上所述，众多的学者已从不同角度对应急物流系统建设问题进行了探索。由于疫情防控的全民性和不确定性，使应急物流系统建设问题更具有挑战性，直接影响应急物流的响应速度，而对此已有研究存在明显欠缺。本文将以疫情防控下徐州市应急物流系统建设为重点展开科学探究。

1 徐州市应急物流系统建设的现状

应急物流系统是以应急物资储备库为中心，实现物资的采购、仓储、运输、配送等关键功能的区域全覆盖。这些关键功能的有效发挥对于保证应急物资及时准确配送、提高应急保障效果、降低物流成本极其重要。徐州市作为一座成功转型的资源枯竭型城市、江苏省的西北门户、淮海经济区的中心城市，截至2021 年底，全市常住人口902.85 万人。为贯彻落实国务院《突发公共事件应急条例》，适应区域经济社会发展的需要，建立了10 处应急物资储备库。在突发新冠肺炎疫情之时，徐州市加强了应急管理局的力量，并着力推进县（市、区）、镇级机构改革，提高基层应急管理能力。目前徐州市应急物流系统建设主要包括两类储备库：一类是粮食应急储备库。全市先后在铜山区、沛县、经济技术开发区、丰县、新沂市、贾汪区、睢宁县、邳州市建立了8 处粮食应急物资储备库，用于应对全市大型突发事件的发生。另一类是应急救灾物资储备库。为了解决突发事件下物资供不应求的情况，针对疫情防控对于应急物资的特殊需求，徐州市已在丰县建立起淮海经济区应急救灾储备库暨救援训练基地，在贾汪区建立起全省规模最大、品种最多的救灾物资储备库。10 处应急物资储备库的相互连接，形成全市应急物流管理系统架构，具体情况如图1 所示。A～H 代表粮食应急储备库，B1、B2 代表救灾物资储备库。

图1 徐州市应急物资储备库分布

2 徐州市应急物流系统建设的SWOT 分析

2.1 优势分析（Strengths）

2.1.1 配送便利

现有的8 处粮食储备库所在辖区内，中心铁路、高速公路、快速通道、京杭运河贯穿其中，提供了应急物资快速储运、中转、配送的便利条件，大大提高了应急物流的运作效益。2 处救灾储备库地理位置良好，交通便利，方便物资的快速运输。贾汪区救灾物资储备库以西2 公里为京沪高速公路江庄出口，南4 公里为贾汪火车站同时濒临206 国道，可以更好发展公路铁路运输，为应急物资的中转、配送提供了便利；丰县应急救灾储备库周围被国道省道覆盖，西北即为山东省，方便应急物资的储运以及中转，显著加快了物流周转率。

2.1.2 储量较大

8 处粮食应急储备库占地面积较大，设施齐全，应急粮食储备充足。贾汪区救灾物资储备库占地面积15 亩，建有两座800平方米钢结构物资储备仓、一座900 平方米办公楼、400 平方米的晾晒场、1 000 平方米的训练场和停车场；丰县应急救灾储备库总用地约40 亩，包括1 座体验中心、3 座仓库及训练场和配套设施。此2 处应急救灾储备库规模较大，存储能力较强。应该说徐州市应急救灾物资的储量，不仅能够基本满足全市常规应急救灾的物资需求，而且对苏北乃至全省应急救援物资的储备、调拨和紧急配送都能发挥一定的助力作用。

2.1.3 因地制宜

贾汪区地处采煤塌陷区，不宜承受过重荷载。因此应急物资储备库选址充分考虑了其地势环境，选择钢结构的厂房。钢结构的储备库有质量轻、强度高、搬迁方便、回收无污染以及投资成本较低的特点。其选址在考虑了地势环境的同时也保证了环保的要求。8 处粮食应急物资储备库充分发挥其处于粮食产量较为集中地区的区位优势，在突发事件下可以保证粮食的及时供应，满足全市及周边地区的应急需求。

2.2 劣势分析（Weaknesses）

2.2.1 系统协调效率低下

贾汪区和丰县2 处应急物资储备库于2021 年下半年交付使用，其相应的应急物流系统功能建设相对不够完善。全市多数不同类型应急物资的采购、存储、调配、运输、回收等职能归于不同部门，对突发新冠肺炎疫情应急物资的组织调配也是通过临时抽调组建的联防联控物资保障组来承担，而因为相互之间工作业务陌生，部门协同、上下联动、区域联动、军地融合等方面经验欠缺，难免出现应急物资储备库反应不及时，物资条目统计不清晰、不断查漏补缺的问题，使得应急任务落实不到位，工作被动，效率不高。

2.2.2 系统运作不够规范

全市应急物流系统各部分、各环节的运作过程缺乏规范管理，常常出现物资储备计划不够合理、采购不够规范、调配不够通畅、管理不够科学等方面问题。特别是在应急采购方面，由于缺乏科学的前期疫情防控需求论证、明确的应急采购流程规范和专业的采购知识等方面原因，难免出现先行采购物资、后再弥补采购手续的“应急”程序倒置现象；在应急物资管理方面，面对突发大规模新冠肺炎疫情，口罩、测温仪、防护服、消毒液等抗疫重要物资急缺，由于缺乏预定的应急物资分配标准，大多通过主观判断实施应急物资的调度和配送，随意性较大，可行性欠缺，难以满足疫情防控的应急需求。

2.2.3 专业人才相对匮乏

应急物流系统的运作与管理涉及物流供应链、信息系统网络规划、社会管理、疫情灾害防治以及5G、GPS 等专业技术知识，需要专业人才支撑。目前在岗的应急物流管理人员，大多数都是从其他物流行业转入，缺乏应急管理的相关专业技术知识和工作经验，不仅会影响应急物流的效率，产生应急资源浪费和增加不必要的成本，而且可能会贻误应急抗疫救灾的有利时机，甚至错失灾难自救黄金期。

2.3 机遇分析（Opportunities）

2.3.1 党和政府的高度重视

近几年，党和政府出台了加快和支持应急物流发展的一系列政策规定，诸如中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过的《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》，以及《江苏省“十四五”应急管理体系和能力建设规划》《徐州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》和《徐州“十四五”现代物流业发展规划》等文件，都从不同层面分析指出了应急物资保障体系存在的问题和薄弱环节，为当地应急物流系统补短板、强弱项、提能力，有效应对重大突发疫情及各类灾难提供了根本指导和政策支持。

2.3.2 科技创新的有力支撑

大数据、物联网、智能化、移动互联、区块链、云计算等现代信息技术的发展为应急物流系统的建设与升级提供了重要基础和关键技术。《徐州市智慧应急管理信息化规划实施方案（2019-2022 年）》中指出，构建“一中心”“两网络”“四体系”和“两机制”架构，形成徐州市智慧应急管理信息化“五横四纵”的总体框架。同时，徐州市着力开展应急物资储备数据库建设，进行政府实物储备和社会能力储备的信息归集，形成各类物资储备主管部门间物资储备信息共享共用和协调机制，实现全市物资储备的动态管理和调节，必将有效提升资源统筹利用水平、应急物资调配效率和协同保障能力。

2.4 挑战分析（Threats）

2.4.1 安全形势复杂严峻

徐州市地处四省交界，为重要交通枢纽，省际边界过境人员、运输车辆多，安全隐患难以排查。新冠肺炎疫情“常态化频发”的背景又加大了人流、物流的检查数量与难度，防疫应急任务十分繁重。同时，徐州市境内河流纵横交错，历史上洪涝、风雹、台风、低温雪灾、干旱等自然灾害多发易发频发，还有地质灾害、森林火险、断裂带等灾害风险点众多。根据中国地震网正式的测定，徐州市近期曾于2022 年2 日5 日22 时13 分在铜山区发生3.3 级地震。所有这些疫情、灾害的风险对于应急物流系统的有效性带来了更高的挑战。

2.4.2 系统建设艰巨繁重

应急物流系统承担着防疫、救灾的特殊专业性物流任务，最大特征在于一个“急”字，建设目标在于时间收益最大化、灾害成本最小化。虽然现在已初步建立起应急物流保障系统，但是各行业职责边界不够清晰，风险防控体制机制尚不健全，采购、存储、调配、运输、回收等环节协同优化不够到位，基层应急物流力量较为薄弱，应急物流管理与社会治理网格化融合不够充分，系统监管责任落实不够彻底，难以适应防大疫、救大灾的应急需求。

3 徐州市应急物流系统建设的改进策略

3.1 完善应急物流系统建设的制度保障

法规制度是应急物流系统建设和运作的重要保障。徐州市需要在国家应急物流相关法律法规指导下，结合本地实际制定专门的法规制度，形成高效的应急物流运行机制。一是健全应急管理局与相关部门之间的协调联动机制。应急物流管理系统的正常运作与物资储备、交通运输、医疗防疫、民政、宣传等多个部门的职能密切相关。要强化以应急管理局为中心的多部门协调联动机制，做到指挥有序、运行高效。二是建立与企业之间的长效合作机制。发挥徐州市的区位优势，合理规划市区配送路线以及周边城市的中转、集配等物流活动，采取水路、公路、铁路、航空的多式联运，选择运输能力较强、营运信誉较好的企业进行合约配送，保证运输能力及时足量地投入应急救援并节约成本。

3.2 加强应急物流系统建设的技术保障

信息技术是应急物流系统建设和运作的重要支撑。徐州市需要在目前常规应急技术手段的基础上，加大投入，改造提升物流系统。一是要进行现有物流设施的信息化改造。采用先进的物流信息技术，具体包括条码技术、射频识别技术、地理信息系统、卫星定位系统、大数据分析技术、电子数据交换技术、5G 网络技术等，实现配送车辆定位跟踪、自动化分拣、网络信息检索、储备物资管理等方面的软硬件升级和信息化、数字化、智能化水平提升。二是要搭建一个高效的应急物流信息化平台。面对突发事件，不仅能够保障通讯联络正常、供求信息共享、应急配送车辆和物资实时定位和监控，而且能够准确汇集各类信息，开展数据分析，为指挥部的决策提供及时、准确、有效的信息技术保障。

3.3 优化应急物流系统建设的物资保障

物资储备是应急物流系统建设和运作的重要基础。徐州市要认真总结新冠肺炎疫情爆发时突显的医疗物资储备不足、生活物资供不应求的问题，在避免储备投入过大、物资利用率不足的情况下，积极探索应急物资的多元化采购和储备模式，把市场经销储备、生产企业储备、军地融合储备一起纳入应急物流系统物资储备之中。由市政府主导，与企业、驻军协商共同制定应急物资储备方案，确定合约储备，构建起政府、社会、企业、军队协同互助的多元化应急物资储备模式，不仅保证面临疫情或灾害时的及时有效供应，而且能够有效降低储备成本，提高储备物资的利用效率。

3.4 强化应急物流系统建设的人才保障

专业人才是应急物流系统建设和运作的重要前提。徐州市要从驾驭现代化应急物流系统的高度认识引进和培养专业人才的极端重要性，着力培养和重用一批懂技术、善分析、会管理、能操作的复合型应急物流人才，促进应急物流系统的科学、高效运作。一是从物流发达地区引进一些领军将才，形成应急物流系统运作的中坚力量。二是从当地应急物流相关部门挖掘人才，加强专业培训，提高业务能力，形成应急物流系统运作的骨干力量。三是从提升队伍整体战斗力的高度关心人才、用好人才。总之，要加强政治建设、提高生活待遇，打造一支服从指挥、技术过硬、反应迅速、战之必胜的应急物流队伍，形成强大的人才保障。