乡镇级国土空间规划编制探究

尹晓琳

（兰州有色冶金设计研究院有限公司，甘肃兰州 730000）

乡镇级国土空间规划过程中，需要严格遵循国家相关技术标准和法律规范，结合我国不同乡镇地区发展的实际特点，使国土空间规划符合乡镇地区的特色，更好地实现乡村发展目标。文章分对乡镇级国土空间进行规划，为进一步完善我国乡镇级国土空间规划工作提供参考。

1 乡镇级空间规划的特点

1.1 空间性规划类型和数量众多

我国乡镇具有分布广泛、数量众多的特点，受乡镇地区经济发展情况影响，不同的乡镇地区在经济、文化和思想观念等方面存在一定的差异。乡镇级空间规划过程中，相关部门需要结合实际情况选择更适宜的空间性规划方案。从现阶段的乡镇空间规划布局分析，大部分空间规划均对乡镇地区的经济发展起到重要的促进作用[1]。

随着社会不断发展，规划类型过多、缺少统筹、内容交叉充足等是当前乡镇地区空间规划存在的主要问题。现阶段，空间规划工作的开展需要依靠更多先进的数据信息作为支撑，数据信息具有复杂性，规划内容划分不明确时，会影响空间规划工作的具体执行效果。我国乡镇级的空间规划领导和管理类型主要包括横向和纵向两种。空间规划工作不仅涉及某一个乡镇，需要将某个区域内的空间规划进行联合考虑。规划过程中，横向和纵向的类型会影响各个部门间的有效衔接和沟通，因不同乡镇间具有差异而影响区域整体的空间规划效果[2]。空间性规划类型和数量众多的特点使现阶段应用的空间规划体系不能完全统一，给乡镇级的空间规划工作带来一定影响。

1.2 各类规划目标存在差异

现有国土空间规划体系不统一，各个乡镇级空间规划工作的领导和管理思路存在一定差异，可能导致各类乡镇空间规划的目标不同。部分乡镇在空间规划中更加注重土地的非农化开发，使乡镇区域逐渐产生大量生态环境问题；部分乡镇在空间规划中以生态保护为主，落实到具体的规划管理内容时呈现粗线条的特点，缺少乡镇空间管理的空间；部分乡镇在空间规划中更追求宏观上的功能区规划，缺少能够与规划方式相匹配的细化管控要求，难以真正发挥空间规划的作用[3]。

1.3 缺少综合性的规划管理

国土空间规划工作开展过程中，需要考虑多个方面的内容，合理的空间规划能够满足规划区域内部经济发展的要求，对保护生态、建设文明乡村起重要作用。部分乡镇空间规划工作缺少综合性的规划和管理，负责规划的具体部门间缺少有效沟通，可能因为空间规划的不合理和不细化影响区域的发展[4]。缺少综合性规划管理的主要原因包括规划部门缺少对空间规划工作重要性的认识、规划部门内部缺少具有综合性规划管理专业能力的人才。规划部门本身的信息化建设水平不够高均对空间规划的实际效果产生一定影响。

2 乡镇级国土空间规划编制的措施分析

2.1 明确乡镇级国土空间规划编制的思路

空间规划工作关系区域的发展状况，国土空间规划是在空间规划的基础上，从整体的角度对某一区域进行全空间、全过程的统筹规划。空间规划过程中，应考虑区域自身的地理位置和发展要求，兼顾到市级、省级乃至全国的空间规划布局。乡镇级国土空间规划需要遵循乡镇级国土空间总体规划的相关要求，在结合乡镇当地实际空间布局情况的基础上，通过贯彻落实规划要求，保障总体规划中的各项要求与乡镇实际相结合，在保证各项要求能够落实且符合乡镇当地的实际发展情况。

乡镇级国土空间规划时，需要从城乡建设发展相结合的角度入手，在公共服务设施、市政基础设施的配置和项目建设方面，促进城市与乡镇空间规划的协调发展。乡镇级国土空间规划过程中，需要注重各类具体基础项目的建设，也需要兼顾城乡建设与自然环境的协调性。结合城乡空间规划的具体要求，制定一个包括国土空间开发、资源保护、生态修复以及国土整治等多方面的空间规划行动计划。采用建立模型、模拟试验等方法寻找计划中的不合理部分，不断提升行动计划的可操作性，使乡镇级的国土空间规划与省、市、乡镇空间规划联系，以合理的空间布局发挥城市带动乡镇发展的作用。

国土空间规划编制的基本计划如图1所示。

图1 国土空间规划编制的基本计划

乡镇级国土规划过程中，需要确定规划和编制的内容。通过基层走访、深入调查当前乡镇空间布局的规划情况，在结合乡镇地区各个行业部门基础资料后，分析整理各项数据资料，找出规划发展中存在的问题，为后续乡镇国土空间规划工作的开展提供更加科学的依据。确定规划编制具体内容的过程中，还需要从农业发展、生态保护、防灾减灾、乡土文化传承和保护等方面，积极保护乡镇各类基础资源，为促进乡镇地区的发展、提高乡镇资源的利用率创造良好的空间环境条件。

2.2 以促进乡村发展为规划的主要目标和作用

实现乡村快速发展是解决我国农业、农村、农民问题的重要措施，在不断促进乡村经济发展水平提高的过程中，为促进我国社会整体的经济发展提供助力。乡镇级国土空间规划本质上属于乡村空间开发和建设发展，将实现乡村快速发展的目标作为乡镇级国土空间规划的主要目标，为空间规划工作提供正确的方向指引和价值导向。合理的空间规划成果能够使乡镇地区更好地发挥自身的资源优势，进一步朝着乡村快速发展的目标迈进。

乡镇级国土空间规划过程中，基于乡村快速发展战略的重要内容，需要在总体国土空间规划的基础上，将生态修复作为空间规划的主要格局，不断提升乡村的生态环境和人居环境的质量。基础设施是乡镇进行资源开发和促进发展的重要基础和前提，乡镇级国土空间规划过程中，需要将各类基础服务设施和工程项目的建设作为规划的重点内容，从乡镇地区赖以生存和发展的农业产业角度，促进乡村土地符合利用和促进农业产业发展为主要目标，为促进乡村快速发展提供助力。

以农业生产规划为前提进行空间规划的过程中，乡镇级国土空间规划人员可以采用逆向思维，从非建设用地的空间规划入手，在保证土地资源能够得到合理修养和恢复的基础上，规划生产建设用地。规划过程中，能够更好地实现以保护为前提的空间规划和开发，提高空间规划的可操作性。

2.3 划定适当的留白空间

我国社会发展以可持续发展为主要原则。可持续发展能够减少资源开展和利用中存在的不合理浪费现象，更好地满足社会长久发展的需要。乡镇国土空间规划过程中，划定适当的留白空间，能够赋予乡镇空间布局和资源开发更多的弹性，避免空间规划中存在的频繁调整情况，节约国土空间规划消耗的资金成本，实现更大的规划和开发效果，以提高容错率的方式不断提升乡镇国土空间规划水平。

乡镇国土空间规划的过程中划定适当的留白空间，需要提高对规划过程中各种自然要素的重视程度，对自然肌理、生态空间以及公共服务设施等内容进行更加严格的控制，乡镇与城市的交界地带需要给予更大的弹性空间，是应对乡镇和城市发展的不确定性提出的空间建设形式。在这种空间规划建设的模式下，具有弹性的留白空间能够在符合相关要求的前提下自行开展各种建设活动，对选择更符合实际情况的规划方案和布局具有重要的作用。

2.4 充分发挥大数据和新技术在国土空间规划中的作用

乡镇国土空间规划过程中，需要重点考虑地形、河流水系、交通、公共场所、人居环境等因素。在建立统一国土空间基础信息平台和国土空间规划监测评估预警管理系统的基础上，利用大数据和新技术，将国土空间规划中的所有要素朝着数字化和信息化的方向发展，能够叠加空间规划涉及的所有数据信息，实现各个部门间的及时沟通和联系，减少空间规划过程中存在的各类部门信息不对称的问题，借助信息平台和预警管理系统进行信息的搜集和整理，将分析后的信息结果及时共享给空间规划以及其他相关部门中，实现对区域内各个具体乡镇的有效管控，为乡镇国土空间规划工作的开展做好准备。

为了更好地发挥大数据等新技术在智规划中的作用，乡镇国土空间规划的过程中，需要明确规划信息管理平台运营的具体内容，基于乡镇地区的性质和特点，将自然资源保护、乡镇空间布局、村庄建设管控等作为平台建设的出发点。开展规划工作的过程中，将搜集的信息汇总制作成规划中应用的各类文件，按照前期研究、规划草案、规划成果、管控措施等顺序进行公示。针对乡镇国土空间规划的实施情况，可以借助大数据和新技术，根据各种要素信息的变化情况和成果反馈实施监督，利用国土空间数字化生态方式构建更加和谐、高效的智慧规划，提升空间治理能力。

2.5 加强公众参与

乡镇国土空间规划工作的效果直接关系群众的切身利益，加强公众参与能够以群众监督的方式找出国土空间规划中存在的现实问题，不断完善乡镇国土空间规划的科学性与合理性。我国的国土空间规划已经从单一的注重发展转变为各个方面相协调的发展模式，势必影响具体的工作内容和工作形式，更能够凸显群众实际发展情况在空间规划中的重要作用。

为了加强公众参与，可以建立更完善的规划公众参与制度，以制度保证群众参与规划监督的合法性和合理性。规划工作的具体开展过程中，能够督促空间规划各个部门的工作朝着更认真、更规范的方向发展。乡镇国土空间规划工作的开展，需要以实地深入调查为前提，在促进规划实施和发展的过程中，加强公众参与，相关部门需要积极听取群众意见。针对群众在走访调查中提出的问题，采取积极协调的措施，将不能够协调解决的问题纳入空间规划需要考虑的范围，不断提高乡镇国土空间规划工作的具体效果。

3 结语

综上所述，重视乡镇级国土空间的规划工作，能够为实现乡村快速发展提供助力。结合当前我国乡村快速发展的实际情况，为了更好地满足乡镇级国土空间规划编制的工作目标和要求，需要以更加清晰明确的规划思路作为引导，在预留适当空间的前提下，通过规划信息管理平台的建立和公众的参与更好地实现合理的乡镇规划的目标。